放活宅基地使用權(quán)惠及農(nóng)民

陳彬

多形式完善宅基地取得及置換方式

浙江義烏市在改革地區(qū)探索出了不同區(qū)域農(nóng)民住房保障多種實(shí)現(xiàn)形式，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線(xiàn)范圍內(nèi)，實(shí)行城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線(xiàn)范圍外，實(shí)行“空心村”改造；對(duì)遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，實(shí)施“異地奔小康”工程。

在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線(xiàn)范圍內(nèi)，實(shí)施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)。新社區(qū)集聚建設(shè)政策的核心內(nèi)容，是在滿(mǎn)足農(nóng)民基本居住需求的前提下，允許集聚建設(shè)對(duì)象以戶(hù)為單位申請(qǐng)宅基地取得及置換。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以宅基地上合法的住宅建筑占地面積為基數(shù)，按1∶5或每人175平方米建筑面積置換具有完全產(chǎn)權(quán)、可以直接入市交易的高層公寓，剩余可置換權(quán)益面積還可以在相應(yīng)地段繼續(xù)選擇產(chǎn)業(yè)用房、商業(yè)用房、商務(wù)樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。該模式實(shí)現(xiàn)了土地利用由粗放型向節(jié)約集約利用型的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)了人口產(chǎn)業(yè)有序集聚，優(yōu)化了城市品質(zhì)。全市建設(shè)的7個(gè)集聚高層公寓項(xiàng)目，配套7個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，可安置農(nóng)民1.44萬(wàn)人。

在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線(xiàn)范圍外，實(shí)施“空心村”改造。在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外，除“宅基地?fù)Q住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實(shí)施“空心村”改造。改造以拆除村內(nèi)危舊房、盤(pán)活閑置宅基地、暢通村內(nèi)道路、改善人居環(huán)境為目的，實(shí)行“零增地”改造，義烏市對(duì)“空心村”改造中安置基數(shù)予以明確，原則上不得實(shí)施“全拆全建”。實(shí)施改造的村莊，采用聯(lián)立式住宅安置，對(duì)建筑密度、容積率、房屋檐口高度進(jìn)行嚴(yán)格控制，且不再規(guī)劃建設(shè)多層、高層公寓。

對(duì)遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，實(shí)施“異地奔小康”工程。義烏市對(duì)地處偏遠(yuǎn)、人口稀少、自然承載力弱的遠(yuǎn)郊山區(qū)村莊，根據(jù)群眾意愿，實(shí)施“異地奔小康”工程。“異地奔小康”工程分為集中安置、貨幣補(bǔ)償安置的就近行政村安置三種類(lèi)型。其中，集中安置是在山區(qū)村比較集中的鎮(zhèn)街單獨(dú)選址，規(guī)劃安居社區(qū)；貨幣補(bǔ)償安置是村級(jí)組織成員或配偶在本市其他區(qū)域有合法房產(chǎn)的，可放棄房屋安置，拆除山區(qū)房屋后，享受貨幣補(bǔ)償安置補(bǔ)助及舊房殘值補(bǔ)償；就近行政村安置是采取整村拆建，以大、中、小戶(hù)確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋補(bǔ)償面積。目前，義烏市建設(shè)的5個(gè)“異地奔小康”工程項(xiàng)目，可安置拆遷下山脫貧對(duì)象1.1萬(wàn)人。

多舉措建立宅基地自愿有償退出機(jī)制

義烏市在確保農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損和保障“戶(hù)有所居”的前提下，探索宅基地有償退出的不同方式，真正實(shí)現(xiàn)宅基地減量化管理。

一方面，退出宅基地復(fù)墾形成“集地券”?！凹厝?是將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地，以及參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)、“空心村”改造和“異地奔小康”工程退出的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，驗(yàn)收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)行集約高效管理，從而盤(pán)活建設(shè)用地存量，打通新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的“任督二脈”，打造城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的升級(jí)版?！凹厝睂?shí)行臺(tái)賬登記，建設(shè)項(xiàng)目需要時(shí)再掛鉤在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用，從而達(dá)到零星的建設(shè)用地指標(biāo)集中統(tǒng)籌利用，破解了發(fā)展空間不足的難題?！凹厝笨梢赃M(jìn)行交易，政府設(shè)立最低保護(hù)價(jià)40萬(wàn)元/畝，初次交易獲得的收益，在扣除村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織計(jì)提純收益的10%之外，歸宅基地使用權(quán)人所有?！凹厝笨蛇M(jìn)行銀行質(zhì)押貸款，拓展金融功能。目前，義烏市建立了“集地券”后備資源庫(kù)，預(yù)計(jì)可盤(pán)活全市農(nóng)村存量建設(shè)用地2000畝以上，統(tǒng)籌用于民生項(xiàng)目，破解了城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌利用的難題。現(xiàn)在全市56個(gè)村實(shí)施了“集地券”政策，政府回購(gòu)收益已達(dá)7960萬(wàn)元，平均每村142.14萬(wàn)元。

另一方面，退出宅基地用于再分配。對(duì)于自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)民，可以根據(jù)土地級(jí)差有序參加城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)，或進(jìn)行純貨幣化安置補(bǔ)償，保證農(nóng)民宅基地權(quán)益不受損。騰退的宅基地用于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地再分配的，回購(gòu)價(jià)格由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)，與宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定，政府給予每平方米1000元的補(bǔ)助，全市已累計(jì)退出農(nóng)村宅基地3.3萬(wàn)平方米。

與此同時(shí)，全面開(kāi)展老城區(qū)更新改造。義烏市大力實(shí)施了5.78平方公里老城區(qū)更新改造，通過(guò)貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣化安置憑證三種補(bǔ)償方式退出“城中村”宅基地。首批啟動(dòng)的3個(gè)區(qū)塊改造，占地567畝，房屋建筑面積共計(jì)約32萬(wàn)平方米，涉及1954戶(hù)，目前工程進(jìn)展順利。

多渠道完善宅基地權(quán)益保障方式

加快農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題處理，全面實(shí)施農(nóng)村宅基地房地一體的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，完善宅基地抵押流轉(zhuǎn)等權(quán)益，實(shí)現(xiàn)由單一居住功能向多功能轉(zhuǎn)變。

有序處理農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題。義烏市將農(nóng)村住房歷史遺留問(wèn)題區(qū)分為嚴(yán)重違法和輕微違法，其中宅基地超過(guò)批準(zhǔn)面積或按戶(hù)控面積少于一間36平方米、住房超建少于1層，至今未依法處理，視為輕微違法，列入歷史遺留問(wèn)題處理范圍。義烏市對(duì)輕微違法的納入有償使用范圍，有償使用費(fèi)參照宅基地樓面基準(zhǔn)地價(jià)，以宗地為單位，由村集體經(jīng)濟(jì)組織按20年使用期限向農(nóng)戶(hù)一次性收取，并根據(jù)超占建筑面積大小，采取累進(jìn)制收費(fèi)辦法。嚴(yán)重違法的，按照土地管理和規(guī)劃法律法規(guī)予以拆除。

建立城鄉(xiāng)置換權(quán)益交易制度。義烏市出臺(tái)相關(guān)政策文件，規(guī)定城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)對(duì)象退出宅基地或放棄宅基地分配資格權(quán)的，折算成置換權(quán)益。該權(quán)益可以交易，且政府設(shè)定最低保護(hù)回購(gòu)價(jià)，確保農(nóng)民權(quán)益不受損。目前，全市置換權(quán)益已成交1729宗，成交面積17.62萬(wàn)平方米。

全面開(kāi)展宅基地抵押及嘗試宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。2015年12月，義烏市依法辦理了全國(guó)首宗農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押登記，發(fā)放全國(guó)農(nóng)村宅基地抵押貸款第一單。截至2017年年底，義烏市24家金融機(jī)構(gòu)均可開(kāi)展業(yè)務(wù)辦理，累計(jì)辦理宅基地抵押登記125宗，抵押金額達(dá)2.24億元，貸款金額1.64億元。

同時(shí)，在保障基本居住條件的前提下，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人自愿將依法取得的“客票”宅基地使用權(quán)連同地上建（構(gòu)）筑物，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市特定受讓人，使用年限最高為70年。

多途徑探索宅基地使用制度

義烏市充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地從永久無(wú)償使用向分類(lèi)有償使用轉(zhuǎn)變，提高節(jié)約集約利用水平，促進(jìn)農(nóng)村宅基地高效配置。

一是允許宅基地有償調(diào)劑。允許宅基地分配權(quán)進(jìn)行調(diào)劑，農(nóng)民無(wú)償分配取得的宅基地在落地前，如權(quán)利人自愿放棄落地權(quán)退出宅基地的，在確保“戶(hù)有所居”的前提下，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一回購(gòu)，再通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)配置方式，有償調(diào)劑給本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。義烏市赤岸鎮(zhèn)蔣坑村通過(guò)“空心村”改造取得的宅基地分配權(quán)，首次通過(guò)拍賣(mài)會(huì)實(shí)施公開(kāi)拍賣(mài)，共成交40平方米，每平方米均價(jià)3350元。

二是完善宅基地有償選位。宅基地有償選位，是義烏市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)的基層創(chuàng)新，開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革后，義烏市將群眾首創(chuàng)之舉上升為制度設(shè)計(jì)，鼓勵(lì)以公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行有償選位，實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)化配置。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織累積收取有償選位費(fèi)約110億元，其中大部分費(fèi)用用于更新改造區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套和經(jīng)濟(jì)困難戶(hù)建房補(bǔ)助，有效解決了公建設(shè)施資金和經(jīng)濟(jì)困難家庭建房資金問(wèn)題。