政府環(huán)境管理公眾參與的法規(guī)范構(gòu)造

曹昌偉

一、問題的提出

在“美麗中國(guó)”建設(shè)背景下，如何處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系是我國(guó)各級(jí)政府必須面對(duì)和解決的問題。然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一些地方政府行政人員基于政績(jī)考核、個(gè)人升遷等因素的考量，往往片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不僅引入了一些工藝落后、污染較重的企業(yè)，甚至在“招商引資”的旗號(hào)下選擇短期行為，對(duì)企業(yè)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為聽之任之。環(huán)境質(zhì)量的好壞與公眾的生命健康、財(cái)產(chǎn)安全、居住的舒適性等密切相關(guān)，我國(guó)因公眾反對(duì)與環(huán)境有關(guān)的項(xiàng)目、設(shè)施建設(shè)以及環(huán)境污染、生態(tài)破壞等環(huán)境問題所引發(fā)的群體性事件頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1996年以來(lái)，因環(huán)境問題所引發(fā)的群體性事件一直保持年均29%的增速。環(huán)境群體性事件不僅多發(fā)而且日益規(guī)?；?。以2003—2014年發(fā)生的150起重大環(huán)境群體性事件為例，參與人數(shù)達(dá)到101—1000人的占55.9%，人數(shù)在1000人以上的占34.8%，1—100人之間的僅占9.3%，而有的環(huán)境群體性事件從最初幾十人、上百人，發(fā)展到后來(lái)的上千、數(shù)千甚至上萬(wàn)人。作為一種群體性沖突事件，環(huán)境群體性事件往往具有對(duì)抗性、暴力性，比如集體上訪、靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒕郾婔[事、堵塞交通甚至圍堵打砸涉事企業(yè)以及相關(guān)黨政機(jī)關(guān)等。環(huán)境群體性事件不僅引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注、造成惡劣影響，而且會(huì)對(duì)政府管理、社會(huì)治安造成沖擊，影響社會(huì)局部安全與穩(wěn)定。

我國(guó)地方政府在環(huán)境管理過(guò)程中，多將公眾排除在環(huán)境管理之外，而環(huán)境管理事關(guān)公眾切身利益，當(dāng)公眾的利益訴求無(wú)法通過(guò)正常渠道予以表達(dá)時(shí)，公眾往往通過(guò)非正常渠道、借助抗?fàn)幮允侄伪磉_(dá)利益訴求，從而引發(fā)環(huán)境群體性事件，造成惡劣的社會(huì)影響?；诖?，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將“公眾參與”作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本原則，并設(shè)專章(第五章)規(guī)定“信息公開與公眾參與”。政府環(huán)境管理是我國(guó)環(huán)境治理的主要手段，公眾參與政府環(huán)境管理是構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要內(nèi)容。然而，一方面，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾參與政府環(huán)境管理的規(guī)定是概括的、抽象的，比如哪些事務(wù)需要公眾參與、參與公眾的范圍如何確定、如何選擇公眾參與的方式、公眾參與如何救濟(jì)與保障等，新《環(huán)境保護(hù)法》均付之闕如；另一方面就研究現(xiàn)狀而言，學(xué)界多從治理的一般理論出發(fā)，認(rèn)為公眾參與政府環(huán)境管理有利于打破政府環(huán)境管理權(quán)自上而下的運(yùn)行方式，有利于政府環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行的制約與監(jiān)督，并且從公眾參與意識(shí)、參與能力、參與平臺(tái)等視角，認(rèn)為公眾參與政府環(huán)境管理存在著諸多制約因素，并主張以此為基礎(chǔ)構(gòu)建公眾參與政府環(huán)境管理的有效機(jī)制。然而公眾能否參與政府環(huán)境管理、參與能否取得實(shí)效關(guān)鍵在于政府。我國(guó)一些地方政府雖然在環(huán)境管理過(guò)程中吸納公眾參與，但由于缺乏剛性的制度約束，政府吸納公眾參與多是自發(fā)的，公眾參與政府環(huán)境管理缺乏有效保障。為此應(yīng)以政府環(huán)境管理權(quán)制約與監(jiān)督為視角，以新《環(huán)境保護(hù)法》確立“公眾參與”原則為契機(jī)，著力構(gòu)建公眾參與政府環(huán)境管理的制度約束與保障機(jī)制，從而將公眾參與環(huán)境保護(hù)落到實(shí)處。

二、政府環(huán)境管理公眾參與的正當(dāng)性

在環(huán)境保護(hù)方面，政府環(huán)境管理與公眾參與是一種對(duì)立統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。兩者的目標(biāo)是一致的，無(wú)論是政府環(huán)境管理還是公眾參與，都是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，增進(jìn)民生福祉。然而，就兩者的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，卻存在著一定的矛盾。公眾參與政府環(huán)境管理，無(wú)疑會(huì)對(duì)政府環(huán)境管理權(quán)的運(yùn)行形成一種制約與監(jiān)督，公眾參與的“進(jìn)”意味著政府管理的“退”，公眾參與往往需要在與政府管理的博弈中求得生存與發(fā)展。政府環(huán)境管理旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而生態(tài)環(huán)境的好壞與社會(huì)公眾的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益密切相關(guān)，因此政府環(huán)境管理屬于公共事務(wù)、公益事業(yè)，事關(guān)社會(huì)公眾切身利益，公眾參與政府環(huán)境管理既是環(huán)境屬性的內(nèi)在要求，更是監(jiān)督、規(guī)范政府環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行的重要手段。

(一)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性是公眾參與的內(nèi)在邏輯

政府對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，旨在保護(hù)生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平總書記明確指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。公共產(chǎn)品(public goods)是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一個(gè)基本概念，其核心是指可以供全體或部分社會(huì)成員共同享用的物品。公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性兩大基本屬性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一部分人消費(fèi)某種公共產(chǎn)品并不會(huì)影響和減少其他人對(duì)此種公共產(chǎn)品的消費(fèi)，而非排他性是指公共產(chǎn)品不能為部分人所獨(dú)占，一部分人在消費(fèi)某種公共產(chǎn)品時(shí)不能排除其他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。公共產(chǎn)品具有共享共用性。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公共產(chǎn)品”概念與法學(xué)、政治學(xué)上的“公共利益”概念本質(zhì)相通。就公共利益而言，其本質(zhì)是不特定社會(huì)成員所共享的一種利益形態(tài)。判斷某種利益是否屬于公共利益，其核心標(biāo)準(zhǔn)是看享有此種利益的主體是否具有不特定性。公共利益中的“公共”不是指少數(shù)人或者社會(huì)團(tuán)體所組成的群體，而是指所有社會(huì)成員中不特定的多數(shù)人或者全體社會(huì)成員。公共利益是一種共享的利益，具有非排他性。生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，這意味著環(huán)境質(zhì)量的好壞與全體或部分社會(huì)成員的利益密切相關(guān)。這里的利益既包括全體或部分社會(huì)成員所共享的利益，也包括某個(gè)特定社會(huì)成員所獨(dú)享的利益。比如，新鮮的空氣、清潔的水源、優(yōu)美的自然風(fēng)光等良好生態(tài)環(huán)境，能為全體或部分社會(huì)成員所共享，其表現(xiàn)為一種“公益”，但對(duì)某個(gè)特定主體而言，良好生態(tài)環(huán)境又有益于其所獨(dú)享的人身、財(cái)產(chǎn)等“私益”；反之，若生態(tài)環(huán)境被污染或破壞，不僅侵害了社會(huì)公眾所共享的良好生態(tài)環(huán)境，而且往往會(huì)對(duì)特定主體所享有的人身、財(cái)產(chǎn)等私益造成損害。政府對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)督和管理，從表面上看是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但究其實(shí)質(zhì)而言，是為了保護(hù)社會(huì)公眾的切身利益。公眾參與政府環(huán)境管理，影響環(huán)境行政決策，不僅是監(jiān)督政府環(huán)境管理權(quán)行使的需要，更是其表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要手段。

(二)公眾參與是監(jiān)督政府環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行的重要手段

政府環(huán)境管理是環(huán)境保護(hù)的主要手段，因此政府環(huán)境管理權(quán)的運(yùn)行狀況直接關(guān)系到區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的好壞。然而在政府直控型環(huán)境管理模式中，由于政府環(huán)境管理權(quán)的運(yùn)行過(guò)于集中、缺乏監(jiān)督，極易造成管理權(quán)運(yùn)行失范，從而出現(xiàn)政府不作為、亂作為現(xiàn)象。我國(guó)地方政府面臨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重考核，但是由于監(jiān)督與反饋機(jī)制的不完善，地方政府行政人員往往會(huì)基于績(jī)效評(píng)價(jià)、個(gè)人升遷等因素的考量以及相關(guān)博弈力量的對(duì)比，對(duì)企業(yè)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為聽之任之，以犧牲環(huán)境利益換取地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。公眾參與環(huán)境管理意味著政府在環(huán)境管理過(guò)程中要主動(dòng)吸納公眾參與，在環(huán)境事務(wù)決策方面，要充分聽取公眾的意見和建議，保障環(huán)境行政決策能充分反映公眾合理的訴求；在決策執(zhí)行與監(jiān)督方面，要吸納公眾參與決策的執(zhí)行并對(duì)決策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。公眾參與環(huán)境管理實(shí)際上打破了政府環(huán)境管理權(quán)自上而下的單向運(yùn)行方式，使得政府環(huán)境管理不再以“命令—控制”為主軸，而是以最大限度保護(hù)生態(tài)環(huán)境、增進(jìn)環(huán)境公益為目標(biāo)。在此目標(biāo)之下，政府環(huán)境監(jiān)管部門負(fù)有吸納公眾參與環(huán)境管理的職責(zé)，應(yīng)與社會(huì)公眾共同商定、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)境管理事務(wù)或活動(dòng)，從而使得政府環(huán)境管理權(quán)的運(yùn)行處于一種交往互動(dòng)的狀態(tài)。公眾參與環(huán)境管理不僅是對(duì)政府環(huán)境管理權(quán)運(yùn)行的一種制約與監(jiān)督，而且有利于彌合各方利益沖突、平衡利益訴求，最大限度增進(jìn)環(huán)境公益。從另一個(gè)角度來(lái)看，公眾參與環(huán)境管理加劇了政府不作為、亂作為所帶來(lái)的合法性危機(jī)，這無(wú)疑會(huì)倒逼政府規(guī)范環(huán)境管理權(quán)的行使。因此，保障公眾參與政府環(huán)境管理，不僅有利于推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，而且是監(jiān)督政府權(quán)力運(yùn)行、打造法治政府的內(nèi)在要求。

三、公眾參與政府環(huán)境管理的規(guī)范缺失

就其實(shí)質(zhì)而言，環(huán)境治理實(shí)際上是使相互沖突的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，政府在環(huán)境管理過(guò)程中應(yīng)主動(dòng)轉(zhuǎn)變管理方式，吸納與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的企業(yè)、社會(huì)組織或公眾參與環(huán)境管理，充分尊重其主體地位并與之建立互動(dòng)關(guān)系。然而吸納公眾參與政府環(huán)境管理不能單靠政府自覺，關(guān)鍵是要建立公眾參與政府環(huán)境管理的引導(dǎo)與保障機(jī)制。《環(huán)境保護(hù)法》雖然確立了“公眾參與”原則，賦予了公眾參與權(quán)利，但其關(guān)于“公眾參與”的規(guī)定是概括的、抽象的，既無(wú)法為公眾參與提供明確的規(guī)則指引與制度保障，也無(wú)法對(duì)政府環(huán)境管理權(quán)的運(yùn)行實(shí)施實(shí)際的約束與監(jiān)督。

(一)政府環(huán)境管理公眾參與的適用范圍不明確

為了將《環(huán)境保護(hù)法》所確立的公眾參與制度落到實(shí)處，2015年7月，原環(huán)境保護(hù)部專門制定了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。作為該《辦法》核心條款的第四條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過(guò)征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)或活動(dòng)的意見和建議，公眾可以通過(guò)電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等方式向環(huán)境保護(hù)主管部門提出意見和建議。該條款雖然明確了公眾參與政府環(huán)境管理的方式，但就其規(guī)定而言，存在兩個(gè)方面的突出問題：首先，未對(duì)影響公眾切身利益的重大環(huán)境管理事務(wù)或活動(dòng)必須征詢公眾意見與建議作出明確規(guī)定?！掇k法》第四條只是籠統(tǒng)地規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門可以征求公眾的意見與建議，“可以”屬于賦權(quán)性規(guī)定，該條實(shí)際上將是否征求公眾意見與建議交付行政機(jī)關(guān)自由裁量。若將公眾參與交付行政機(jī)關(guān)自由裁量，決策機(jī)關(guān)就可能我行我素，需要公眾裝點(diǎn)門面時(shí)就啟動(dòng)參與程序，不想讓公眾參與時(shí)就不啟動(dòng)，致使公眾參與成了政府決策的裝飾物。其次，就某項(xiàng)具體環(huán)境管理事務(wù)或活動(dòng)而言，哪些公眾可以參與，《辦法》本身并未予以明確。公眾具有廣泛性與不特定性，不同的環(huán)境管理事務(wù)或活動(dòng)所涉及的公眾的范圍不同，對(duì)公眾利益的影響程度也不同。由于《辦法》沒有規(guī)定參與公眾的范圍，也沒有規(guī)定公眾參與代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)與遴選機(jī)制，政府在環(huán)境管理過(guò)程中往往會(huì)基于自身利益的考量，自行決定參與公眾的范圍及具體的參與人員。這種由政府單方?jīng)Q定的參與人員能否真正代表廣大公眾的利益、反映公眾的訴求，能否與參與各方進(jìn)行利益博弈，能否對(duì)政府環(huán)境決策形成有效制約與監(jiān)督等均難以確定，由此導(dǎo)致公眾參與政府環(huán)境管理得不到有效保障。

(二)公眾參與政府環(huán)境管理方式的片面化、形式化

就公眾參與對(duì)政府環(huán)境管理的影響而言，公眾參與有形式參與和實(shí)質(zhì)參與之分。形式參與是指政府在環(huán)境管理過(guò)程中雖然吸納公眾參與，但公眾參與多流于形式，難以對(duì)政府環(huán)境管理形成實(shí)際約束、產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響；而實(shí)質(zhì)參與則是指公眾參與政府環(huán)境管理的全過(guò)程，在環(huán)境行政決策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估等方面發(fā)揮實(shí)際作用、產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。根據(jù)《辦法》第四條的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過(guò)征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求公眾的意見和建議，換言之，就公眾參與政府環(huán)境管理而言，其主要方式是在環(huán)境行政決策過(guò)程中發(fā)表意見和建議，而對(duì)環(huán)境行政決策的執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估等缺乏實(shí)質(zhì)參與。由此可見，公眾對(duì)政府環(huán)境管理的參與是片面的、不完整的。

政府征求公眾意見和建議的方式是多元的，但在不同的方式中，公眾參與的程度以及影響力不同。一般而言，征求意見、問卷調(diào)查多是單向度的，參與主體之間缺乏信息碰撞與交流，而座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式是多向度、互動(dòng)式的，不同參與主體之間存在著充分的利益表達(dá)與協(xié)商?！掇k法》只是籠統(tǒng)地規(guī)定了政府征求公眾意見和建議的方式，一方面，沒有根據(jù)環(huán)境管理事務(wù)或活動(dòng)的不同分別規(guī)定應(yīng)適用的方式，更沒有規(guī)定在何種情形下必須采取多向度、互動(dòng)式的征求公眾意見和建議的方式；另一方面，就多向度、互動(dòng)式征求公眾意見和建議的方式而言，由于缺乏具體的質(zhì)證與辯論環(huán)節(jié)，參與各方難以進(jìn)行真正的意見交流與碰撞。雖然公眾參與了行政決策過(guò)程，但如果沒有一種體制性的結(jié)構(gòu)保障他們的利益訴求得到充分表達(dá)與回應(yīng)，那么在理論上和現(xiàn)實(shí)中，這樣的公眾參與都可能被符號(hào)化。如此一來(lái)，不僅會(huì)浪費(fèi)大量的人力、財(cái)力、物力，而且還會(huì)極大挫傷公眾參與的積極性，導(dǎo)致其不愿參與政府環(huán)境管理。

(三)政府環(huán)境管理公眾參與的反饋與救濟(jì)機(jī)制闕如

征求公眾的意見和建議是我國(guó)公眾參與政府環(huán)境管理的主要方式，但若公眾的意見和建議不能對(duì)政府環(huán)境管理形成實(shí)際約束、產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，那這樣的公眾參與必然是形式化的，其價(jià)值極其有限。根據(jù)《辦法》第9條的規(guī)定，對(duì)于公眾提出的意見和建議，環(huán)境保護(hù)主管部門要進(jìn)行歸類整理、分析研究，政府在作出環(huán)境行政決策時(shí)要予以充分考慮，并以適當(dāng)?shù)姆绞椒答伣o公眾。該條從表面上看是建立了我國(guó)公眾參與政府環(huán)境管理的反饋機(jī)制，但由于其規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體環(huán)節(jié)與規(guī)則的設(shè)計(jì)，比如政府具體應(yīng)向誰(shuí)反饋、反饋什么以及如何反饋等均缺乏明確規(guī)定，由此導(dǎo)致政府在公眾意見反饋方面缺乏剛性約束，自由裁量空間過(guò)大。公眾參與應(yīng)該是一個(gè)“參與—反饋—再參與”的過(guò)程，而在我國(guó)政府環(huán)境管理實(shí)踐中，公眾參與往往處于斷裂狀態(tài)，即公眾參與后無(wú)法獲知自己的意見是否被采納以及采納的程度，這種不完整、不透明的參與過(guò)程不僅會(huì)透支公眾對(duì)政府的信任，而且會(huì)形成政府“你說(shuō)你的，我做我的”尷尬局面。另外，要使公眾參與政府環(huán)境管理取得實(shí)效，還必須建立公眾參與的保障與救濟(jì)機(jī)制。政府在環(huán)境管理過(guò)程中，應(yīng)吸納公眾參與而未吸納，或者雖吸納公眾參與但使公眾參與流于形式的，應(yīng)允許公眾依托法定的途徑和機(jī)制獲得救濟(jì)，從而確保政府在環(huán)境管理過(guò)程中能充分聽取公眾的意見和建議，反映公眾合理的利益訴求。然而就我國(guó)現(xiàn)行《辦法》的規(guī)定來(lái)看，其將是否吸納公眾參與賦予政府自由裁量，既沒有規(guī)定哪些事項(xiàng)必須吸納公眾參與，也沒有規(guī)定哪些情形下必須采取實(shí)質(zhì)參與方式，致使公眾參與環(huán)境管理得不到有效保障。

四、公眾參與政府環(huán)境管理的立法完善

在現(xiàn)有制度框架下，政府在環(huán)境管理過(guò)程中是否吸納公眾參與、吸納哪些公眾參與、公眾以何種方式參與等，其決定權(quán)主要在政府及其行政人員；另外，公眾在參與政府環(huán)境管理過(guò)程中，其利益訴求能否得到充分表達(dá)、公眾意見和建議能否被采納等，政府自由裁量空間過(guò)大。由此可見，公眾能否參與政府環(huán)境管理、公眾參與能否取得實(shí)效，固然受多種因素的影響，但其關(guān)鍵在政府及其行政人員。然而，政府是否支持公眾參與、是否充分發(fā)揮公眾參與的價(jià)值，不能單靠政府自覺，更重要的是要建立公眾參與的制度約束與保障機(jī)制。

(一)政府環(huán)境管理公眾參與事項(xiàng)及參與公眾范圍的厘定

政府環(huán)境管理旨在維護(hù)公共秩序、增進(jìn)環(huán)境公益，而公眾作為不特定的主體，其參與政府環(huán)境管理在于表達(dá)利益訴求、維護(hù)環(huán)境公益，因此公眾參與與政府環(huán)境管理具有目標(biāo)上的一致性，公眾參與是政府環(huán)境管理的應(yīng)有之義。然而，政府環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)種類多樣、紛繁復(fù)雜，囿于時(shí)間、精力、資源等條件的制約，不可能所有的環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)都能吸納公眾參與。已如上述，《辦法》第4條將吸納公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利賦予政府，但由于缺乏剛性的約束機(jī)制，政府及其行政人員往往基于各種因素的考慮而將公眾排除在環(huán)境管理之外。因此，要將公眾參與政府環(huán)境管理落到實(shí)處，首要的是要明確公眾參與政府環(huán)境管理事項(xiàng)的范圍。在公眾參與環(huán)境管理事項(xiàng)范圍的界定上，可以采取概括規(guī)定與具體列舉相結(jié)合的方式。就概括規(guī)定而言，要明確公眾參與的政府環(huán)境管理事項(xiàng)的一般標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)生態(tài)環(huán)境存在或可能存在重大影響、涉及公眾范圍較廣的、社會(huì)關(guān)注度較高的重大環(huán)境管理事項(xiàng)，必須要有公眾的參與；就具體列舉而言，可由省級(jí)政府通過(guò)目錄清單的方式明確公眾參與事項(xiàng)的范圍，對(duì)納入目錄清單的環(huán)境管理事項(xiàng)，本行政區(qū)域內(nèi)的地方政府在環(huán)境管理過(guò)程中必須吸納公眾參與，要讓公眾參與成為環(huán)境管理的必經(jīng)程序，要讓公眾的意見和建議以及其他反映公眾參與情況的資料成為政府環(huán)境行政決策的必備材料。

政府環(huán)境管理旨在保護(hù)環(huán)境公益，但不同的環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，其所影響的公眾的范圍以及對(duì)公眾利益影響程度不同。因此，對(duì)于必須吸納公眾參與的政府環(huán)境管理事項(xiàng)，還應(yīng)明確參與公眾的范圍。一般來(lái)說(shuō)，由于環(huán)境問題的特殊性，對(duì)于參與有關(guān)環(huán)境行政決策公眾范圍的界定，各國(guó)往往以“受到直接影響”或“存在利害關(guān)系”為其標(biāo)準(zhǔn)。換言之，對(duì)于某項(xiàng)環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，若其會(huì)直接影響到公眾的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及居住環(huán)境的舒適性，受此影響的公眾都有權(quán)參與其中?！笆艿街苯佑绊憽被颉按嬖诶﹃P(guān)系”的公眾參與政府環(huán)境管理，既有利于其充分表達(dá)利益訴求，從而影響政府環(huán)境行政決策，又有利于激發(fā)公眾參與的積極性以保障公眾參與的效果。另外值得提及的是，就重大環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)而言，由于其所涉及的公眾的范圍較為廣泛，囿于時(shí)間、精力、資源等條件的限制，不可能所有的公眾都能參與其中，因此在此種情形下，政府應(yīng)建立公眾利益代表制度，具體包括規(guī)定代表的總?cè)藬?shù)、代表名額的分配、代表的條件及其產(chǎn)生辦法等。

(二)政府環(huán)境管理全過(guò)程中公眾參與方式的選擇

公眾參與政府環(huán)境管理有著深刻的內(nèi)涵：一方面，其不僅包括公眾參與環(huán)境行政決策的制定，還應(yīng)包括公眾參與環(huán)境行政決策的執(zhí)行以及對(duì)執(zhí)行過(guò)程、效果的監(jiān)督與評(píng)估等；另一方面，其不僅是指政府在環(huán)境管理過(guò)程中吸納公眾參與，更是指公眾參與要對(duì)政府環(huán)境管理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。就公眾參與政府環(huán)境管理的過(guò)程而言，在參與式行政中，公眾具有參與行政決策實(shí)施的權(quán)能，即公眾有權(quán)參與行政決策的執(zhí)行，協(xié)助以及督促行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政決策，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)和維護(hù)自身的合法權(quán)益。公眾參與行政決策的執(zhí)行，不僅有利于行政決策的順利實(shí)施，還會(huì)對(duì)政府執(zhí)行行政決策形成有效監(jiān)督，從而防止政府出現(xiàn)不作為、亂作為現(xiàn)象。另外，對(duì)于重大環(huán)境行政決策的實(shí)施，往往要對(duì)決策實(shí)施的效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，公眾參與決策實(shí)施效果的監(jiān)督和評(píng)估是公眾參與的應(yīng)有之義，也是公眾參與政府環(huán)境管理的必備環(huán)節(jié)。因此，無(wú)論是政府還是第三方組織的對(duì)決策實(shí)施效果的監(jiān)督和評(píng)估，都應(yīng)吸納公眾參與，自覺接受公眾監(jiān)督。

公眾參與政府環(huán)境管理的方式主要表現(xiàn)為政府在環(huán)境行政決策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督與評(píng)估過(guò)程中應(yīng)充分聽取公眾的意見和建議。公眾表達(dá)意見和建議的方式是多元的，但總體上可以分為兩大類：一類是單向度的方式，比如征求意見、問卷調(diào)查等；另一類則是多向度、互動(dòng)式的方式，比如召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等。政府在環(huán)境管理過(guò)程中應(yīng)采取何種方式聽取公眾的意見和建議，應(yīng)具有明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，對(duì)于涉及公眾范圍較窄、對(duì)公眾人身與財(cái)產(chǎn)等切身利益影響較小、不存在廣泛利益沖突的一般環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，政府可以采取單向度的方式征求公眾意見和建議；反之，對(duì)于重大環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，政府則應(yīng)采取多向度、互動(dòng)式的方式征求公眾意見和建議。就多向度、互動(dòng)式方式而言，其核心不僅在于參與各方能充分表達(dá)觀點(diǎn)、反映自身的利益訴求，還在于為參與各方進(jìn)行意見交流、碰撞與協(xié)商提供良好的平臺(tái)。在座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多向度、互動(dòng)式方式中，要以事實(shí)的認(rèn)定、觀點(diǎn)的辯論為中心，將參與各方的辯論程序規(guī)范化、制度化，如辯論程序的啟動(dòng)、辯論環(huán)節(jié)的設(shè)置、人員的組織、發(fā)言的先后順序、觀點(diǎn)的綜合評(píng)判等因素，均需要進(jìn)行明確規(guī)范并落到實(shí)處。政府在重大環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)中，應(yīng)充分發(fā)揮多向度、互動(dòng)式方式的優(yōu)勢(shì)，著力保障參與各方能進(jìn)行充分的意見交流與協(xié)商，從而增進(jìn)環(huán)境行政決策的科學(xué)性與妥當(dāng)性。

(三)政府環(huán)境管理公眾參與的反饋與救濟(jì)

公眾參與政府環(huán)境管理能否取得實(shí)效，關(guān)鍵是看政府在環(huán)境管理過(guò)程中能否充分聽取公眾的意見和建議。換言之，即公眾所提出的意見和建議能否對(duì)政府環(huán)境行政決策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估等形成實(shí)際約束、產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。因此要將公眾參與政府環(huán)境管理落到實(shí)處，就必須明確政府的回應(yīng)義務(wù)，建立公眾參與政府環(huán)境管理的反饋與救濟(jì)機(jī)制。公眾所提出的意見和建議能獲得政府的合理回應(yīng)，是行政民主化的重要標(biāo)志，也是回應(yīng)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容。因此當(dāng)公眾提出意見和建議時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)合理回應(yīng)的義務(wù)。政府的回應(yīng)義務(wù)要以政府的信息反饋機(jī)制為依托。公眾參與政府環(huán)境管理的反饋機(jī)制主要是要解決兩個(gè)方面的問題：一是反饋的內(nèi)容，即“反饋什么”；二是反饋的方式，即“如何反饋”。在反饋內(nèi)容方面應(yīng)盡可能全面，政府不僅要將公眾意見和建議是否采納公之于眾，而且要將意見和建議的歸類整理情況、分析研究情況以及采納或不采納的理由等公開，尤其是對(duì)影響公眾切身利益、公眾關(guān)注度高、存在較大爭(zhēng)議的問題，公眾意見和建議的采納情況更應(yīng)盡可能詳盡地告知公眾。在反饋方式方面，政府應(yīng)根據(jù)征求公眾意見和建議的不同方法采取不同的反饋方式。具體而言，對(duì)于征求意見、問卷調(diào)查等單向度的方法，由于涉及公眾人數(shù)較多而難以一一告知，政府可借助廣播電視、報(bào)紙報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)新媒體等以新聞發(fā)布會(huì)、政府公告的方式告知公眾；對(duì)于座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多向度、互動(dòng)式的方法，由于參會(huì)人數(shù)相對(duì)較少而且確定，政府除了要通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、政府公告的方式告知社會(huì)公眾以外，還要通過(guò)專項(xiàng)報(bào)告的方式告知參會(huì)的公眾或公眾代表。

無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利，要使公眾參與政府環(huán)境管理的權(quán)利落到實(shí)處，就必須建立公眾參與政府環(huán)境管理的救濟(jì)與保障機(jī)制。救濟(jì)與保障機(jī)制的建立，重點(diǎn)是要解決兩個(gè)方面的問題：一是對(duì)于必須吸納公眾參與的環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，政府未吸納公眾參與的救濟(jì)與保障；二是對(duì)于公眾已參與的環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，公眾意見和建議的采納情況、公眾參與效果的救濟(jì)與保障。對(duì)于必須吸納公眾參與的環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，公眾參與是政府環(huán)境管理的必備環(huán)節(jié)、必經(jīng)程序，政府在環(huán)境管理過(guò)程中未吸納公眾參與的，其行為違反了法定程序，由此作出的環(huán)境行政決策，本級(jí)或上級(jí)政府及其部門應(yīng)依職權(quán)或公眾的申請(qǐng)予以撤銷。對(duì)于公眾已參與的環(huán)境管理事務(wù)和活動(dòng)，政府應(yīng)依托反饋機(jī)制將公眾參與情況、公眾意見及建議采納情況等公之于眾。首先，公眾若對(duì)其參與情況、意見和建議采納情況有異議的，有權(quán)要求政府予以說(shuō)明和解釋，政府及其部門應(yīng)當(dāng)作出合理說(shuō)明與解釋。其次，公眾對(duì)其意見和建議采納情況、政府及其部門的說(shuō)明和解釋仍有異議的，有權(quán)向本級(jí)或上級(jí)政府及其部門提出異議、申請(qǐng)審查，本級(jí)或上級(jí)政府及其部門應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)審查機(jī)制，對(duì)于公眾意見和建議采納確有問題的，決策機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)或上級(jí)機(jī)關(guān)的指令對(duì)決策進(jìn)行修改和補(bǔ)充，確保公眾參與取得實(shí)效。最后，在環(huán)境行政決策制定、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估過(guò)程中，對(duì)于拒不反饋公眾意見和建議采納情況、拒不采納公眾合理意見和建議的，要依托行政問責(zé)機(jī)制對(duì)直接責(zé)任人員或主管人員進(jìn)行問責(zé)，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

五、結(jié) 語(yǔ)

公眾參與政府環(huán)境管理既關(guān)系到公眾的切身利益、環(huán)境公共利益的維護(hù)以及公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又關(guān)系到政府權(quán)力的運(yùn)行與監(jiān)督，而且還能“顯著促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的綠色增長(zhǎng)”，其意義重大、內(nèi)容龐雜，因此要提高立法層級(jí)，以法律或行政法規(guī)的形式就公眾參與政府環(huán)境管理事項(xiàng)的范圍、公眾參與的程序與方法、公眾參與的保障與救濟(jì)等進(jìn)行專項(xiàng)立法?！董h(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，雖設(shè)專章規(guī)定了“信息公開與公眾參與”，但就公眾參與政府環(huán)境管理而言，其僅在第56條就公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了概括性規(guī)定，而對(duì)公眾參與政府環(huán)境管理缺乏一般性、統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定。為此在專項(xiàng)立法之前，應(yīng)在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》“信息公開與公眾參與”一章中設(shè)立公眾參與政府環(huán)境管理的一般條款，其條款內(nèi)容可做如下設(shè)計(jì)：

第××條 縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)征求公民、法人和其他組織對(duì)政府重大環(huán)境管理事務(wù)的意見和建議。

省級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)編制、公布政府重大環(huán)境管理事務(wù)目錄和公眾參與指南，并及時(shí)更新。

政府重大環(huán)境管理事務(wù)目錄和公眾參與指南，應(yīng)當(dāng)包括重大環(huán)境管理事務(wù)的分類、編排體系、事務(wù)內(nèi)容、參與公眾的范圍、參與方式等。

第××條 縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，在重大環(huán)境管理事務(wù)決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分考慮公眾的意見和建議，將其作為決策的依據(jù)并向公眾公開。

對(duì)于未被采納的意見和建議，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并向公眾公開。公眾對(duì)其所提出的意見和建議不被采納的，有權(quán)向本級(jí)或上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門提出異議、申請(qǐng)審查，本級(jí)或上級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)予以審查，對(duì)于公眾所提出的意見和建議確應(yīng)采納的，應(yīng)依職權(quán)或上級(jí)機(jī)關(guān)的指令對(duì)決策進(jìn)行修改和補(bǔ)充。