大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府公共服務(wù)變革趨勢(shì)研究

摘 要 隨著信息技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)已經(jīng)影響到我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的方方面面。政府部門能否利用好大數(shù)據(jù)，順應(yīng)公共服務(wù)變革趨勢(shì)，成為公共服務(wù)理論研究的重要議題。本文試圖從治理模式、供給方法、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面進(jìn)行解構(gòu)，探索我國在大數(shù)據(jù)時(shí)代下政府公共服務(wù)變革的趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞 大數(shù)據(jù) 公共服務(wù) 變革 趨勢(shì) 治理

作者簡(jiǎn)介：周敏，中共株洲市委黨校講師，研究方向：公共服務(wù)。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.065

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，21世紀(jì)人們經(jīng)歷了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代、信息時(shí)代等多個(gè)時(shí)代，“大數(shù)據(jù)”也不知不覺的進(jìn)入到了我們的視線。2011年，麥肯錫公司在《Big Data： the Next Frontier for Innovation，Competition and Productivity》報(bào)告中首次提出了“大數(shù)據(jù)”的概念，2013年維克托·邁爾-舍恩伯格著作了《大數(shù)據(jù)時(shí)代》，將“大數(shù)據(jù)”一詞深入到人們的生活中。短短5年，大數(shù)據(jù)以其大容量、快速度、多樣性和價(jià)值性的特點(diǎn)引起了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)注。李克強(qiáng)總理在2015年的政府工作報(bào)告中首次提出了《“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃》，以推動(dòng)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合。大數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)緊密結(jié)合，成為了新的經(jīng)濟(jì)增長方式和社會(huì)發(fā)展要素；2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中明確提出要建設(shè)政府大數(shù)據(jù)，并于2020年底前將民生保障服務(wù)領(lǐng)域向社會(huì)開放。政府部門將大數(shù)據(jù)變成公共服務(wù)改革發(fā)展的重要手段。

大數(shù)據(jù)的來襲，政府的公共服務(wù)不可能成為一處高地。大數(shù)據(jù)引發(fā)的社會(huì)變革是必然的，但是其方向確是不確定的。能否把握住時(shí)機(jī)，對(duì)政府公共服務(wù)的變革具有重要意義。

一、整體性治理將取代政府部門的碎片化管理

大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府治理遇到了新科技的挑戰(zhàn)，在新公共管理運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上發(fā)展出來的為應(yīng)對(duì)新公共管理帶來的各種問題而提出的整體性治理也悄然地進(jìn)入中國。從歷史唯物主義的角度來看，傳統(tǒng)公共行政范式有可能適合工業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和管理，但是不適合信息社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)的要求。在西方，一些發(fā)達(dá)國家的實(shí)證研究（如美國、英國、加拿大等）同樣表明，引領(lǐng)西方政府治理多年的新公共管理理論由于強(qiáng)調(diào)分散性、激勵(lì)及競(jìng)爭(zhēng)在客觀上已經(jīng)造成了政府組織的“碎片化”，并且相當(dāng)大的一部分職能已經(jīng)停止了作用。管理上的“碎片化”導(dǎo)致了功能上的問題：如部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題及成本、部門間項(xiàng)目沖突、目標(biāo)沖突、缺乏溝通、各自為政、服務(wù)質(zhì)量下降等。20世界90年代末，英國學(xué)者佩里·?？怂购团羺s克·登力維率先提出了整體性治理理論，即“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公司部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖示”。它被西方學(xué)者認(rèn)為有可能成為21世紀(jì)關(guān)于政府治理的重大理論。整體性治理在我國具有很高的可能性：

一方面，多元化的主體呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。整體性治理主體不僅包括政府各部門，同樣還包括社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人等?，F(xiàn)階段，我國社區(qū)組織的發(fā)展呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年底，我國社會(huì)組織共有66.4萬個(gè)，比2014年多出近6萬個(gè)。我國社會(huì)組織數(shù)量大、形式多樣、活動(dòng)領(lǐng)域廣，再加上我國行政體制改革從未停歇，為社會(huì)組織的政治參與提供了契機(jī)。

另一方面，數(shù)字時(shí)代的來臨為整體性治理的提出與運(yùn)用提供了可能。一直以來，信息一度成為了公共行政變革的重要力量。政府信息技術(shù)能成為當(dāng)代公共服務(wù)現(xiàn)代化變革的中心，不僅僅是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)在這些變革中發(fā)揮了重要作用，更因?yàn)樗紦?jù)了許多公共管理的中心位置。大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，打破了政府信息的孤島局面：在政府內(nèi)部，通過數(shù)據(jù)分享，實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)；在社會(huì)中，通過數(shù)據(jù)公開，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)效率化、公平化。當(dāng)然，整體性治理理論的應(yīng)用關(guān)鍵在于對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的掌握和運(yùn)用。2015年，國務(wù)院先后制定了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃、推進(jìn)大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》等，以此在全國引起對(duì)大數(shù)據(jù)的重視；在地方政府更是致力于運(yùn)用大數(shù)據(jù)建設(shè)智慧城市，以實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展。

因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，整體性治理模式取代政府為首的碎片化管理成為了最強(qiáng)趨勢(shì)。我們要認(rèn)清在政府管理過程中的不足，積極利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)及技術(shù)，引入較為先進(jìn)的整體性治理模式，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的創(chuàng)新。當(dāng)然，在引進(jìn)整體性治理理論中，必須要結(jié)合我國實(shí)際，要具體問題具體分析，減少改革阻力，為我國改革助力。

二、精準(zhǔn)性供給將取代粗放性供給下的服務(wù)供需斷層

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求出現(xiàn)多元化趨勢(shì)。但由于政府長期以來偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致我國公共服務(wù)領(lǐng)域存在著諸多難題，如公共服務(wù)總量供給不足、質(zhì)量不高、地區(qū)間不平等。人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求與我國公共服務(wù)供給不足的矛盾引起了政府的重視：2006年以來，政府部門先后確定了公共服務(wù)的內(nèi)容、職責(zé)、建設(shè)方式等，以維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)和諧。即使政府部門不斷增加公共服務(wù)建設(shè)資金，提高公共服務(wù)質(zhì)量，但成效卻不那么理想。主要表現(xiàn)在：

第一，公共服務(wù)供不應(yīng)求。人們滿足了生存需求后就開始追求更高層次的需求，如歸屬需求和成長需求。數(shù)據(jù)顯示，2015年全年全國居民人均可支配收入為21966元，比上年名義增長8.9%，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長7.4%，超過同期6.9%的GDP增速。“倉廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，隨著生活水平的提高，人們從過于專注經(jīng)濟(jì)增長的需求慢慢變?yōu)殛P(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)也關(guān)注社會(huì)層面的滿足。在過去，我國公共服務(wù)職能受單位制影響主要由本單位提供。社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，單位制的解體使得原來由單位承載的各種社會(huì)服務(wù)職能剝離，公共服務(wù)滿足開始集中到社區(qū)層面。然而，在我國，公共服務(wù)的提供者主要是政府，政府部門所提供的公共產(chǎn)品天然具有滯后性，社區(qū)提供的公共服務(wù)受到政府部門的管理及限制，很難真正發(fā)揮好作用。所以，容易導(dǎo)致公共服務(wù)資源不能及時(shí)滿足公民需求，出現(xiàn)公共服務(wù)供不應(yīng)求的局面。

第二，公共服務(wù)供求不一。民眾享受服務(wù)有兩種途徑，一種是花錢購買，如就讀于私立學(xué)校，私人圖書館借書；另一種是政府免費(fèi)提供，如農(nóng)家書屋、免費(fèi)電影等。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓人們開始追求個(gè)人價(jià)值的歸屬及滿足。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，開啟了公共服務(wù)體系的建設(shè)。公共服務(wù)體系建設(shè)的正式開啟，滿足了相當(dāng)一部分人的需求。但隨著經(jīng)濟(jì)不平衡的進(jìn)一步發(fā)展，各個(gè)地區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求不一，而政府統(tǒng)一部署的公共服務(wù)難以滿足區(qū)域化的差異，就此一方面造成了資源浪費(fèi)，另一方面滿足不了部分民眾需求。以電影下鄉(xiāng)為例：東部發(fā)達(dá)城市中，村級(jí)電視、網(wǎng)絡(luò)覆蓋率極高，電影院線多，且觀影效果好。因此，全國性的電影下鄉(xiāng)在東部城市難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

從根本上來說，公共服務(wù)的供需矛盾能否解決，直接決定了公共服務(wù)體系建設(shè)效果的好壞。民眾對(duì)公共服務(wù)的需求不僅體現(xiàn)在多樣化、個(gè)性化的要求上，而且還對(duì)政府公共服務(wù)提出了差異化、便捷化和高效化的需求。因此，需通過大數(shù)據(jù)融合社會(huì)資源，并將新型信息技術(shù)手段和平臺(tái)融入公共服務(wù)供給建設(shè)范疇，滿足城市公共服務(wù)精準(zhǔn)供給要求。

三、政府購買公共服務(wù)將實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共享共建

與西方國家相比，我國公共服務(wù)建設(shè)的主體單一。公共服務(wù)的單一主體供給給政府部門帶來很大的壓力，容易造成資源浪費(fèi)、效率低等問題。因此，如何吸引更多主體參與到公共服務(wù)建設(shè)中來顯得尤為重要。我國先后探索出一系列方式，拓展社會(huì)各組織參與公共服務(wù)建設(shè)的途徑。政府購買公共服務(wù)的方式，一方面有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，一方面有利于提高公共服務(wù)建設(shè)的效率。2000 年起，政府購買公共服務(wù)在上海率先推行。 2013 年出臺(tái)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中，明確提出在公共服務(wù)領(lǐng)域要更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度，并且要求在“十二五”時(shí)期，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作在各地逐步推開，初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。更多主體參與到公共服務(wù)建設(shè)中來是一種趨勢(shì)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)進(jìn)一步拉近了各主體間的距離，真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共享共建。

（一）公共服務(wù)購買項(xiàng)目更符合民意

據(jù)中國城市基本公共服務(wù)力評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)階段公共服務(wù)滿意度平均分在65左右，公共服務(wù)績效評(píng)估仍處于中等水平，公共服務(wù)供需矛盾仍然突出。要解決公共服務(wù)建設(shè)的供需矛盾，了解和滿足公民對(duì)公共服務(wù)的需求顯得非常重要?！百I什么”是政府購買公共服務(wù)需解決的首要問題，因此政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的前提條件在于準(zhǔn)確了解公民的實(shí)際需求，而精準(zhǔn)高效地滿足公民的實(shí)際需要是政府購買公共服務(wù)有效性的決定性因素。政府購買公共服務(wù)需要做到具體問題具體分析，政府購買公共服務(wù)的流程首要的是了解公民的需求?，F(xiàn)階段，政府主要是通過民意調(diào)查或代表民意的非營利組織了解公民的需求，而民意調(diào)查的有效性和非盈利組織民意的準(zhǔn)確性還有待商榷。如果大數(shù)據(jù)平臺(tái)能得到普遍運(yùn)用，公民則有機(jī)會(huì)直接向權(quán)力機(jī)構(gòu)直接表達(dá)自己的需求，政府也可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)公民日常生活中產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘、分析，進(jìn)而主動(dòng)、準(zhǔn)確了解公民的需求。通過大數(shù)據(jù)搜集和大數(shù)據(jù)技術(shù)分析，大大提高了政府購買公共服務(wù)的準(zhǔn)確度，提高了公眾滿意度。

（二）實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)全程有效監(jiān)管

我國政府購買公共服務(wù)仍處在初期發(fā)展階段，主要以殘疾人服務(wù)、老年人服務(wù)和社區(qū)服務(wù)為主。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府購買公共服務(wù)的范圍將逐漸擴(kuò)大，內(nèi)容越來越多，政府的角色也將逐漸從“管理者”向“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。因此，政府在公共服務(wù)購買行為中對(duì)其承接主體如何進(jìn)行有效監(jiān)督，保證公共服務(wù)項(xiàng)目的效果和效率是政府購買公共服務(wù)需要解決的首要問題。大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來為政府購買公共服務(wù)提供全程透明性的監(jiān)督提供可能。從主體上來講，公民監(jiān)督對(duì)購買公共服務(wù)具有重要意義，但受維權(quán)意識(shí)淡薄，政治敏感度低等因素的影響，我國公民對(duì)政府購買公共服務(wù)行為存在監(jiān)督不到位的情況，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)讓購買行為讓監(jiān)督成為可能。事前通過需求評(píng)估、資質(zhì)評(píng)估對(duì)政府確定公共服務(wù)項(xiàng)目懲戒主體過程進(jìn)行監(jiān)管；事中通過政府、第三方監(jiān)管，媒體、公眾輿論監(jiān)管等對(duì)勾購買項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管保證服務(wù)質(zhì)量；事后通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)搜集并分析使用情況、公眾滿意度以及需繼續(xù)改進(jìn)的地方不斷完善公共服務(wù)項(xiàng)目。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)政府購買公共服務(wù)的全程參與，讓各個(gè)階段各個(gè)主體間信息相互連接、相互整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府購買公共服務(wù)的有效監(jiān)管。

總之，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，給政府公共服務(wù)帶來挑戰(zhàn)的同時(shí)也帶來了機(jī)遇。能否真正運(yùn)用好大數(shù)據(jù)，進(jìn)一步完善我國公共服務(wù)建設(shè)的發(fā)展成為了現(xiàn)今理論界的又一研究重點(diǎn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府公共服務(wù)將沿著整體性治理模式前進(jìn)，通過政府購買的方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)性供給，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的共享共建。

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