淺析行政公益訴訟中的履職行為

摘 要 我國(guó)近幾年對(duì)公益訴訟體制的改革正在步履艱難的慢慢推進(jìn)，而對(duì)于行政公益訴訟的話題也不再局限于學(xué)術(shù)界和理論界的紙上談兵，但隨著行政公益訴訟的案件在全國(guó)被提起的數(shù)量與日俱增的同時(shí)，也引發(fā)了我們對(duì)行政公益訴訟案件背后的行政行為的思考。

關(guān)鍵詞 行政違法行為 行政不當(dāng) 司法監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：徐秀秀，遼寧錦州渤海大學(xué)，研究生，研究方向：法學(xué)、行政公益訴訟。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.048

行政公益訴訟作為一種新的訴訟形式，它是指以檢察院為主，其他個(gè)人及社會(huì)組織為輔的訴訟主體，針對(duì)行政主體損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行政違法行為，依法向人民法院提起訴訟的制度。行政主體的行政違法行為，主要包括行政作為和行政不作為兩大部分。但行政主體作為我國(guó)推行依法治國(guó)、嚴(yán)格執(zhí)法的重要載體，具有不可或缺的重要作用，而其的行政違法行為是不符合法治社會(huì)理念，也是與為人民服務(wù)的宗旨背道而馳的。因此，本文通過對(duì)有關(guān)行政公益訴訟案件背后的行政違法行為的剖析來闡述其原因及問題所在，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策和建議。

一、行政違法行為

隨著法治社會(huì)的發(fā)展與推進(jìn)，加上法律具有滯后性的特性，現(xiàn)有的法律制度已經(jīng)不能解決多種多樣的社會(huì)矛盾，為了順應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展潮流，我國(guó)行政公益訴訟制度改革的步伐在社會(huì)的高度呼吁下開始起步，作為黨的一項(xiàng)重要的戰(zhàn)略決策，對(duì)于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益具有重要意義。但隨著行政公益訴訟體制的逐漸改革與推進(jìn)以及全國(guó)各地的行政公益訴訟案件的數(shù)量逐漸增多，反映了我國(guó)行政監(jiān)管部門的行政行為是存在嚴(yán)峻問題的，其中行政違法行為的存在是主要原因。

行政違法行為不僅縱容行政相對(duì)人的侵權(quán)行為，使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受損失，而且也讓國(guó)家利益和社會(huì)利益處于持續(xù)受損失狀態(tài)，這就是行政違法行為作出后所產(chǎn)生的危害。而提起行政公益訴訟，是司法體制改革賦予以檢察機(jī)關(guān)為主體的一項(xiàng)全新的法律監(jiān)督職責(zé)，其公益訴訟的價(jià)值目的就是在于督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者要求怠于履行職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，從而保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益免受侵害 。而檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的關(guān)鍵依據(jù)就是行政機(jī)關(guān)的行政違法行為。失職、越權(quán)、濫用職權(quán)和程序違法等都是行政違法行為在現(xiàn)實(shí)中的體現(xiàn)。例如，在2002年至2004年期間，仁壽縣東方紅紙業(yè)公司因違反規(guī)定進(jìn)行排污，一直在接受整改，但在長(zhǎng)達(dá)兩年多的時(shí)間里因缺乏相應(yīng)嚴(yán)格的整改監(jiān)督，導(dǎo)致2004年中旬在兩次強(qiáng)降雨的助力下，使沱江遭到嚴(yán)重污染，死魚5萬多千克，同時(shí)也造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，在這次環(huán)境污染事件中，有關(guān)行政部門的監(jiān)管失職是不可否認(rèn)的。同年在內(nèi)蒙古阿拉善地區(qū)板灘井，綠洲現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)開發(fā)公司在沒有任何有關(guān)項(xiàng)目所需的合法手續(xù)的情況下，盲目引種致使140公頃土地荒沙化，使得本來就是北京風(fēng)沙源之一的板灘井的生態(tài)環(huán)境遭到更加嚴(yán)重的破環(huán)，而相關(guān)政府無疑是這起生態(tài)破壞事件的第一責(zé)任人。因此可見，如果行政機(jī)關(guān)的行政行為如不恪盡職守，嚴(yán)格依法履行職責(zé)，會(huì)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害的。

行政機(jī)關(guān)的作為違法，是指行政機(jī)關(guān)在依法履行法定職責(zé)過程中，不完全履行自己的法定職責(zé)，也就是不積極的作為行為；例如，當(dāng)事人提出的保護(hù)其合法權(quán)益的請(qǐng)求屬于該行政機(jī)關(guān)特定的職責(zé)范圍 ，該行政機(jī)關(guān)予以受理并進(jìn)行立案，沒有做出不履行職責(zé)的意思表示，但客觀上沒有實(shí)際把自己的法定職責(zé)繼續(xù)履行下去，真正解決當(dāng)事人的請(qǐng)求；還有在依法履職過程中，對(duì)于給社會(huì)公共利益和國(guó)家利益造成損害的行政對(duì)象進(jìn)行依法監(jiān)督管理，通常只是象征性的下發(fā)一個(gè)處罰單或整改措施通知書來要求行政相對(duì)人結(jié)束侵害行為，對(duì)于行政對(duì)象是否實(shí)際履行自己的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)沒有進(jìn)一步的進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致一些不自覺的行政對(duì)象繼續(xù)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。藍(lán)山縣環(huán)保局對(duì)于藍(lán)山縣村民廖某某在未辦理任何合法手續(xù)下，興建選礦廠，在沒有任何污水處理設(shè)施下，非法進(jìn)行選礦生產(chǎn)，導(dǎo)致所占使用地污染發(fā)生了質(zhì)變，雖對(duì)該廠作出了行政處罰，但一直對(duì)其違法排污行為怠于履行監(jiān)管職責(zé)，使得國(guó)家利益和社會(huì)公共利益仍然持續(xù)處于被侵害狀態(tài)，這就是典型的履行不徹底行為，也稱未完全履行職責(zé)的違法行為。依據(jù)法律規(guī)定，藍(lán)山縣環(huán)保局有權(quán)依法監(jiān)督廖某某停止侵害行為，但是由于藍(lán)山縣環(huán)保局怠于履行的原因，使得國(guó)家利益遭受的損害范圍不斷進(jìn)行擴(kuò)大并在持續(xù)進(jìn)行。所以，類似于這種行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加禁止，它的出現(xiàn)，不利于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公眾利益，也與嚴(yán)格依法履行國(guó)家職能的的宗旨背道而馳。

行政機(jī)關(guān)的不作為違法，是指行政機(jī)關(guān)在負(fù)有法定的作為義務(wù)下，主觀上不肯履行法定職責(zé)或者說拖延履行自己的法定職責(zé)。例如，2014年至2015年間，泰興市江漢水利工程有限公司在長(zhǎng)江河道內(nèi)未經(jīng)許可非法采砂317430.1立方米，對(duì)于漢江公司的違法采砂的行為，相關(guān)行政執(zhí)法部門采取的是“不予處罰或單處罰款”的監(jiān)管方式，當(dāng)?shù)貦z察院對(duì)于相關(guān)行政部門針對(duì)江漢公司怠于履職的行為發(fā)出督促履職令，相關(guān)行政部門收到履職令后一直未對(duì)漢江公司的非法采砂行為進(jìn)行依法查處。其行政不作為不僅導(dǎo)致國(guó)家礦石資源費(fèi)的流失，還使得非法采砂活動(dòng)對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)、水文及航道安全的破壞未得到有效遏制，使社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)，可以確定其行政行為為典型的不作為違法，這種行為會(huì)給社會(huì)和國(guó)家?guī)聿槐匾膿p失 。

為了能夠明確有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)，在行政公益訴訟中，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)“行政違法”和“行政不當(dāng)”進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮^(qū)分：首先要對(duì)概念有一定的認(rèn)識(shí)，行政公益訴訟中的行政違法行為是指負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)行政機(jī)關(guān)在作出違反行政法規(guī)的行政行為之后，不接受檢察建議并拒絕糾正違法行為的、不履行或不正確履行其法定職責(zé)的，使得國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)，即不合法的行政行為；行政不當(dāng)是指行政主體或執(zhí)行公務(wù)的人員在執(zhí)行行政管理過程中作出的行政行為合法但不合理，即不合理的行政行為，根據(jù)行政的合理性原則，行政行為必須同時(shí)具備合法且合理的要求，其最根本的區(qū)別在于：第一，行政不當(dāng)?shù)那疤崾切姓袨楹戏?，同時(shí)在合法范圍內(nèi)出現(xiàn)了不合理的行為；如果行政行為在權(quán)限、根據(jù)和程序等方面直接違反了法律，就構(gòu)成行政違法；第二，是行政不當(dāng)主要是發(fā)生在行政主體行使自由裁量權(quán)的行為過程中，不發(fā)生羈束規(guī)定的權(quán)力下，如果在行政法律規(guī)范的羈束規(guī)定下，行政主體不依法作出行政行為就有可能構(gòu)成行政違法；第三，行政不當(dāng)不一定會(huì)導(dǎo)致行政責(zé)任，即并不是所有的行政不當(dāng)行為都可以引起行政責(zé)任，只有在法律有規(guī)定的情況下，行政主體才承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而行政違法行為必然導(dǎo)致行政責(zé)任，承擔(dān)行政責(zé)任是行政違法行為的必需具備的要件，其中“違法必究”也是社會(huì)主義法治的基本原則之一 。所以能夠準(zhǔn)確清晰鑒別行政違法和行政不當(dāng)，在行政公益訴訟的活動(dòng)中具有重要作用 。

二、行政機(jī)關(guān)在履職時(shí)存在的問題的原因分析

隨著法治化建設(shè)的不斷發(fā)展，會(huì)有許多關(guān)乎國(guó)家和人民的公共社會(huì)事務(wù)納入行政管理的范圍，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力也在不斷擴(kuò)大，所以說行政機(jī)關(guān)的行政違法行為的出現(xiàn)，不僅僅是單方面某個(gè)因素導(dǎo)致的，而是多個(gè)方面的之下，才使得行政主體在履行職責(zé)過程中不斷的出現(xiàn)履職不力的情況，導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受重大損失。因此，我認(rèn)為主要有以下三個(gè)的原因：第一，在主觀方面，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的工作人員缺乏工作必備的責(zé)任心。由于行政執(zhí)法人員思想不積極，態(tài)度不端正，對(duì)待自己的工作不認(rèn)真，也不負(fù)責(zé)，抱著得過且過的心態(tài)進(jìn)行執(zhí)法，難免會(huì)犯錯(cuò)。第二，在客觀方面，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員作風(fēng)有問題。一些執(zhí)法工作人員在執(zhí)法過程中收受侵權(quán)人的錢物等好處，拿錢辦事，對(duì)行賄人的侵權(quán)行為充耳不聞，以罰代管（罰款的數(shù)額與侵害權(quán)益也是缺乏相當(dāng)性的）或者放任不管，不能嚴(yán)格秉公執(zhí)法，及時(shí)正確的履行法定職責(zé)，導(dǎo)致不法侵害狀態(tài)持續(xù)存在，不僅使得損害范圍不斷擴(kuò)大，也讓人民群眾對(duì)國(guó)家行政部門留下不好的印象，失去人民群眾對(duì)政府的信任。第三，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督體制。雖然，現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)作為訴訟的主體，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提出檢察意見，但是，檢查意見并不能實(shí)際有效的督促行政機(jī)關(guān)自覺對(duì)其違法行為進(jìn)行糾正，甚至有的行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，同時(shí)也及時(shí)針對(duì)檢查意見進(jìn)行回復(fù)，但是依然對(duì)自己的違法行為視若無睹，不管不問，導(dǎo)致侵權(quán)行為繼續(xù)存在，使得檢察建議成為一紙空文，發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用。

三、推進(jìn)改善行政機(jī)關(guān)履職行為的建議

一是轉(zhuǎn)變行政工作人員的理念，加強(qiáng)行政主體隊(duì)伍的建設(shè)。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家的職能部門，必須充分認(rèn)識(shí)到自己是為人民服務(wù)為理念的工作人員，提升行政工作人員的服務(wù)意識(shí)和維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)利益的權(quán)利觀念；同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的整體素質(zhì)進(jìn)行提高，例如，針對(duì)執(zhí)法的水平、履職能力、服務(wù)的意識(shí)、責(zé)任的意識(shí)、廉潔的意識(shí)進(jìn)行教育和培養(yǎng)，樹立較強(qiáng)的責(zé)任心，使行政執(zhí)法人員做一個(gè)為人民和國(guó)家利益服務(wù)的好公仆。

二是完善我國(guó)監(jiān)督體制相關(guān)的立法，制定具體的行政監(jiān)督管理?xiàng)l例，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)和監(jiān)管職權(quán)的司法監(jiān)督。首先，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也就是檢察機(jī)關(guān)在提出檢查建議后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行自己的監(jiān)督職權(quán)，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)積極履行自己的法定職責(zé)，以達(dá)到公益訴訟的價(jià)值目的，從而節(jié)省提起公益訴訟的司法資源和成本；其次，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立責(zé)任追究制度。明確權(quán)責(zé)范圍，實(shí)行分工負(fù)責(zé)，對(duì)因?qū)嵤┬姓`法行為導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)公共利益遭受損失的行政執(zhí)法人員追究相應(yīng)的責(zé)任，從而使行政執(zhí)法人員在以后的執(zhí)法過程中能夠嚴(yán)格依法履行自己的法定職責(zé)。

三是加大對(duì)行政法制宣傳力度。積極宣傳有關(guān)新發(fā)布的行政公益訴訟的法律、法規(guī)和相關(guān)政策，幫助行政訴訟的各方當(dāng)事人明確自己的權(quán)責(zé)范圍，同時(shí)可以幫助公民認(rèn)清行政機(jī)關(guān)違法的行政行為，以達(dá)到公眾對(duì)政府部門的監(jiān)督作用。行政公益訴訟是行政機(jī)關(guān)對(duì)自己行政違法行為拒不改正的情況下采取的司法救濟(jì)手段，檢察機(jī)關(guān)必須在提起訴訟前向有關(guān)行政部門提出檢察建議，在未果的情況下才能向法院起訴，這樣可以減少不必要的行政糾紛。

總之，行政公益訴訟制度是我國(guó)相對(duì)不是特別完善的一項(xiàng)制度，加上法律具有滯后性的特點(diǎn)，其背后的行政違法行為也有待改進(jìn)，但我相信隨著法治國(guó)家的逐漸建立，加上充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力清單實(shí)施的監(jiān)督作用和相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)不積極實(shí)施行政履職行為或者越權(quán)行使的行為，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，從而督促行政機(jī)關(guān)依法嚴(yán)格履職，不僅可以使行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格依法履職水平有所提高，一定程度上也可以減少行政公益訴訟案件的數(shù)量，對(duì)于節(jié)省司法成本和人力資源具有重要的作用。

注釋：

李建虎.行政公益訴訟中“怠于履職”的認(rèn)定條件.西部法制晚報(bào).2017年7月25日版.

泰州市高港區(qū)檢察院訴高港區(qū)水利局行政公益訴訟案.江蘇檢察網(wǎng).www.js.jcv.gov.con.

胡建淼、金偉鋒.行政與行政訴訟法.高等教育出版社.2012.

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