完善立法化解幼有所育困境

田相夏

在新時代背景下，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這是習(xí)近平總書記在十九大報告中做出的重要論斷。這種矛盾在幼有所育問題上表現(xiàn)得特別深刻和具體。

2017年，上?！皵y程親子園事件”的爆發(fā)，從一個側(cè)面反映出人民群眾剛性入園需求與學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分之間存在的矛盾，幼有所育面臨的問題亟需得到政府破解和公眾重視。

在全面依法治國的新時代，需要運用法治的思維和法治的方式化解當(dāng)前遇到的工作問題和工作困境，學(xué)前教育問題的解決亦如此。

用立法解決根本準(zhǔn)則問題

當(dāng)前關(guān)于幼有所育問題，法律法規(guī)仍處于空白階段，托幼機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則體系不健全、托幼機(jī)構(gòu)的資質(zhì)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、托幼機(jī)構(gòu)如何監(jiān)管、托幼機(jī)構(gòu)如何處罰和退出，所有這些空白，都呼喚學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的出臺。

在依法治國的時代背景下，面對幼有所育的難題，學(xué)前教育立法應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵的主導(dǎo)作用和引領(lǐng)價值，即通過完善學(xué)前教育立法，確立幼有所育屬于政府公共基礎(chǔ)教育范疇、明確政府在幼有所育問題上的主導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任、發(fā)揮企業(yè)在幼有所育問題上的積極性和主動性。

隨著二孩政策的全面推開，幼有所育問題面臨的困境更加嚴(yán)重。解決幼有所育問題，需要加強(qiáng)和完善立法，出臺專門的學(xué)前教育立法，滿足人民群眾對學(xué)前教育的迫切需求。需要運用法治作為武器，解決當(dāng)前幼托機(jī)構(gòu)需求大與幼托機(jī)構(gòu)數(shù)量少、幼托機(jī)構(gòu)需求多元與幼托機(jī)構(gòu)機(jī)制不完善、幼托機(jī)構(gòu)資質(zhì)要求高與嬰幼兒入托無門之間的矛盾。

通過全面、嚴(yán)密、及時的學(xué)前教育立法，讓學(xué)前立法充分反映當(dāng)前幼有所育的基本需求和托幼機(jī)構(gòu)生長的基本規(guī)律，解決當(dāng)前幼有所育發(fā)展不平衡、不充分的問題，回應(yīng)人民群眾對托幼機(jī)構(gòu)的基本需求和對托幼服務(wù)的根本關(guān)切。

幼有所育服務(wù)屬于國民基礎(chǔ)教育范疇

學(xué)前教育立法應(yīng)該明確將幼有所育服務(wù)納入政府和國家基本公共服務(wù)體系，納入政府公益服務(wù)的基本范疇，明確幼有所育服務(wù)的基礎(chǔ)性教育性質(zhì)，轉(zhuǎn)變政府提供幼有所育服務(wù)的根本理念。

首先，幼有所育服務(wù)納入公共基礎(chǔ)教育的必要性。當(dāng)前，我國的教育體系包括幼兒園教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育或者初等教育、中等教育、高等教育等內(nèi)容。作為學(xué)前教育重要組成部分的0～3歲嬰幼兒的托幼教育，目前絕大部分職責(zé)由家庭承擔(dān)。隨著二孩政策的實施、老齡社會的到來、經(jīng)濟(jì)壓力的加劇，越來越多的孩子出生，而以爺爺奶奶為代表的老年人逐漸不能作為看護(hù)人，二者之間的矛盾越來越嚴(yán)重，越來越多家庭已經(jīng)不能承擔(dān)托幼服務(wù)功能，亟需政府履行學(xué)前教育職責(zé)。

其次，幼有所育服務(wù)納入公共基礎(chǔ)教育的根據(jù)。作為與民生息息相關(guān)的學(xué)前教育，其性質(zhì)與義務(wù)教育有很強(qiáng)的一致性。與義務(wù)教育一樣，學(xué)前教育的好壞和實施質(zhì)量，不僅關(guān)系到微觀嬰幼兒個體的教育培養(yǎng)問題，也關(guān)系到中觀家庭的穩(wěn)定和教育培養(yǎng)質(zhì)量問題，更關(guān)系到宏觀國家穩(wěn)定和民族的未來問題。學(xué)前教育對公民、家庭、國家和社會的基礎(chǔ)性和宏觀性的影響，與義務(wù)教育是相同的，由此應(yīng)該確立學(xué)前教育在國民教育體系中的根本性地位和公共服務(wù)的基本范疇。

由此，立法應(yīng)該確認(rèn)幼有所育服務(wù)屬于國民基礎(chǔ)教育范疇的地位，將幼有所育服務(wù)納入政府公共服務(wù)的范疇。通過立法明確托幼服務(wù)的基礎(chǔ)性地位和公益性地位，才能確保幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制、經(jīng)費保障、師資力量等一系列根本問題的解決，幼托服務(wù)機(jī)構(gòu)后續(xù)的機(jī)制理順和責(zé)任追究才會名正言順。

學(xué)前教育立法的基本立場

在幼有所育學(xué)前立法問題上，應(yīng)在回應(yīng)群眾的關(guān)切、回應(yīng)輿論關(guān)注的同時，做到科學(xué)立法、民主立法，確保立法的質(zhì)量。具體而言包括：

（一）履行國家親權(quán)理念，政府應(yīng)該富有擔(dān)當(dāng)意識

國家親權(quán)理念要求政府應(yīng)該努力履行保護(hù)兒童的責(zé)任，完善兒童保護(hù)的法律法規(guī)，加大對兒童保護(hù)的政府財政投入，在父母和其他監(jiān)護(hù)人不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況下，代替父母承擔(dān)國家監(jiān)護(hù)義務(wù)。

在幼托服務(wù)領(lǐng)域，國家親權(quán)理念要求政府應(yīng)該發(fā)揮引導(dǎo)作用。積極將幼托服務(wù)納入國家、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和本級財政預(yù)算，明確政府具體職能部門在幼托服務(wù)上的職責(zé)，整合政府其他相關(guān)部門、社會組織、企事業(yè)團(tuán)體在幼托服務(wù)上的相關(guān)資源，切實履行政府在幼托服務(wù)上的引導(dǎo)責(zé)任。

同時，在幼有所育方面，國家親權(quán)理念需要政府樹立依法行政的思維和理念，運用法治思維和法治方式深化幼有所育改革、積極搭建幼有所育的平臺、提供幼有所育的政策支持、推動幼托服務(wù)發(fā)展、化解幼托供給與需求之間的矛盾，滿足人民群眾對美好生活的追求。同時，依法行政的準(zhǔn)則也要求政府不應(yīng)該過分干預(yù)市場和家庭，做好守門人的角色。

（二）踐行兒童利益最大原則，細(xì)化幼有所育服務(wù)內(nèi)容

作為國際社會普遍遵守的準(zhǔn)則，兒童利益最大化原則是指，關(guān)于兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機(jī)構(gòu)、法院，還是由行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為首要考慮。

在幼有所育的學(xué)前立法方面，堅持兒童利益最大原則，需要從宏觀綱領(lǐng)、政策角度，尊重嬰幼兒身心發(fā)展特點，積極發(fā)揮政府職責(zé)，科學(xué)設(shè)置幼托服務(wù)課程體系、合理設(shè)計課程內(nèi)容、規(guī)范幼托隊伍建設(shè)、搭建幼托服務(wù)合作平臺，從而保障幼有所育服務(wù)能夠滿足廣大兒童的需求，滿足家長對嬰幼兒看護(hù)、養(yǎng)育的基本需求和關(guān)心。

幼有所育的學(xué)前立法堅持兒童利益最大化原則，還要求從嚴(yán)把握幼托機(jī)構(gòu)的設(shè)置和日常監(jiān)管。由于托幼機(jī)構(gòu)服務(wù)對象為嬰幼兒，具有獨特性和特殊性，立法需要對申請機(jī)構(gòu)和相關(guān)資質(zhì)嚴(yán)把入口關(guān)。通過學(xué)前教育立法，明確嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，從源頭上避免不具有相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)入，防止悲劇的發(fā)生。作為直接提供幼托服務(wù)的機(jī)構(gòu)主體，應(yīng)該立法從嚴(yán)篩選教師，加強(qiáng)對教師的管理。具體而言，專門立法應(yīng)對教師的準(zhǔn)入機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考評機(jī)制、分工機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、升遷機(jī)制、懲罰機(jī)制、退出機(jī)制、禁止機(jī)制做具體合理的安排，保障教師的地位和待遇。

學(xué)前教育立法應(yīng)理順幼有所育服務(wù)責(zé)任主體的關(guān)系

幼有所育服務(wù)是一項綜合性工程，立法需要妥善處理政府、家庭、市場的關(guān)系。只有三個主體分工負(fù)責(zé)、相互配合、齊心協(xié)力，幼有所育服務(wù)才有機(jī)會走向規(guī)范化和成熟化。

1.幼有所育服務(wù)離不開政府的引導(dǎo)。這種引導(dǎo)集中體現(xiàn)在以下三個方面：首先，政府的引導(dǎo)作用是確保幼有所育服務(wù)強(qiáng)力推進(jìn)、政府職能部門與社會組織協(xié)同作戰(zhàn)的重要保障。其次，政府的引導(dǎo)作用是通過完善學(xué)前教育立法，通過立法完善幼有所育的頂層設(shè)計，推動幼有所育問題合理解決。最后，政府的引導(dǎo)作用在于對幼托機(jī)構(gòu)、幼托服務(wù)的放權(quán)和審核。其中，對幼托機(jī)構(gòu)、幼托服務(wù)的“放權(quán)”既指政府放低身段，簡化職能與程序，幫助相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)手續(xù)；也指政府應(yīng)該將幼托服務(wù)交由市場合理競爭解決，比如社會上各種幼托機(jī)構(gòu)的設(shè)立。政府對幼托機(jī)構(gòu)、幼托服務(wù)的“審核”既指政府應(yīng)該積極探索幼有所育服務(wù)市場的準(zhǔn)入程序和規(guī)范手續(xù)，規(guī)范和管理托幼機(jī)構(gòu)的資質(zhì)；也指政府應(yīng)該加強(qiáng)對幼有所育服務(wù)的監(jiān)管，建立幼托提供機(jī)構(gòu)的懲罰機(jī)制和退出機(jī)制。

2.幼有所育服務(wù)需要確立家庭的核心地位和價值。在中國的文化傳統(tǒng)中，嬰幼兒的看護(hù)，主要由家庭完成和承擔(dān)，家庭對嬰幼兒的看護(hù)和養(yǎng)育有著天然的優(yōu)勢和條件，也有不可推卸的理由和責(zé)任。然而，隨著經(jīng)濟(jì)壓力的逐漸增大和社會政策的變化，由家庭來完成所有嬰幼兒的幼托服務(wù)慢慢已經(jīng)不能適應(yīng)社會的變化。盡管如此，幼托服務(wù)仍需要主要發(fā)揮家長的監(jiān)護(hù)作用、發(fā)揮家庭的核心作用。這是與嬰幼兒本身的身體發(fā)育階段、心理成熟階段、幼托服務(wù)的內(nèi)容和目的息息相關(guān)的。作為幼托服務(wù)的對象，由于處在特定的發(fā)育時期，嬰幼兒更多地處在意識初始階段，更需要的是家庭的照顧和養(yǎng)育，而非知識的灌輸。由此決定了家長、家庭是幼有所育服務(wù)的關(guān)鍵所在和核心地位。

3.幼有所育服務(wù)需要發(fā)揮市場的作用。幼有所育服務(wù)不但需要政府的主導(dǎo)、家庭的核心養(yǎng)育，也需要市場的競爭，這集中體現(xiàn)在以下三個方面。首先，幼有所育服務(wù)一般需要很強(qiáng)的專業(yè)性，政府和家庭往往力有不逮：政府聚焦于托幼服務(wù)的管理職能，家庭的作用在于提供安全的環(huán)境和心理氛圍。由此需要發(fā)揮市場的專業(yè)知識和專業(yè)指導(dǎo)。其次，幼有所育服務(wù)需要針對不同的個體和不同的情況提供個性化的指導(dǎo)和個性化的服務(wù)。而當(dāng)前幼托服務(wù)的發(fā)展階段和幼托機(jī)構(gòu)分類尚不能滿足上述的需求，需要市場根據(jù)不同的需求，合理整合相關(guān)資源，滿足當(dāng)前幼托服務(wù)的多元化需求。再次，幼有所育服務(wù)發(fā)展過程中所需的人才和資金，也離不開市場的開放和競爭。通過社會機(jī)構(gòu)和相關(guān)資本的引入，給予上述機(jī)構(gòu)政策支持、搭建平臺，培育成熟的幼托社會組織，打造一支成熟的幼托隊伍和機(jī)構(gòu)，是幼有所育服務(wù)從“借血”到自身“造血”成熟的標(biāo)志。

政府引導(dǎo)、家庭為主、市場參與，三方各自發(fā)揮職能、互相配合、形成有效補(bǔ)充，構(gòu)筑三位一體的幼有所育服務(wù)，才能破解當(dāng)前托幼的困境。