美國(guó)退出人權(quán)理事會(huì)的政經(jīng)賬本

李靜

6月19日，特朗普政府的“退群”進(jìn)程又向前邁出一大步。盡管經(jīng)過(guò)單方面宣布退出氣候變化《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合同教科文組織、伊朗核協(xié)議后，國(guó)際社會(huì)對(duì)特朗普政府的“退群”舉動(dòng)已有些見(jiàn)怪不怪，但這次美國(guó)政府宣布退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)還是引起了普遍爭(zhēng)議。

聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)是聯(lián)合國(guó)的重要機(jī)構(gòu)，組織框架上直屬聯(lián)合同大會(huì)，是聯(lián)合國(guó)的重要“二級(jí)”機(jī)構(gòu)，政治上代表著安全、發(fā)展和人權(quán)這聯(lián)合國(guó)三大支柱之一，是促進(jìn)全球及各國(guó)人權(quán)事業(yè)的首要多邊平臺(tái)。因?yàn)槿藱?quán)一直是美國(guó)在國(guó)際上要搶占的所謂道義制高點(diǎn)，在國(guó)內(nèi)也是關(guān)乎“政治正確”的關(guān)鍵議題，其敏感性是紛爭(zhēng)不休的氣候變化和相對(duì)單純的教科文倡議無(wú)法同日而語(yǔ)的。

美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表黑莉在華盛頓宣布這一決定時(shí)，指責(zé)人權(quán)理事會(huì)已經(jīng)成為“虛偽和自?shī)首詷?lè)的機(jī)構(gòu)”，長(zhǎng)期以來(lái)一直被侵犯人權(quán)的同家用于洗脫自身并禍水他引，而且還展現(xiàn)出對(duì)以色列無(wú)休無(wú)止的敵視態(tài)度。在一旁的國(guó)務(wù)卿蓬佩奧幫腔說(shuō)，理事會(huì)已經(jīng)無(wú)法有效保護(hù)人權(quán)。

不過(guò)，國(guó)際社會(huì)對(duì)美國(guó)的說(shuō)辭并不怎么買賬。俄羅斯常駐聯(lián)合同代表團(tuán)直言美國(guó)退群的理由“厚顏無(wú)恥”;歐盟外交和安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼說(shuō)，美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)的決定有損美國(guó)的國(guó)際地位;英、德、澳等盟友也紛紛表示遺憾，并肯定人權(quán)理事會(huì)的作用。而頗擅平衡之道的聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯則稱，他更加傾向于美國(guó)繼續(xù)擔(dān)任理事會(huì)成員。

共和黨政府的一貫立場(chǎng)

國(guó)際社會(huì)中，堅(jiān)定站在美國(guó)政府這一邊的，只有歡呼雀躍的以色列總理內(nèi)塔尼亞胡。他連續(xù)發(fā)推特贊許這是一項(xiàng)“勇敢的決定”，聲稱多年來(lái)人權(quán)理事會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)“偏頗和敵對(duì)的反以色列機(jī)構(gòu)，悖離了保護(hù)人權(quán)的初衷”。

美國(guó)總統(tǒng)特朗普也從未掩飾過(guò)對(duì)以色列的支持態(tài)度。無(wú)論是將美國(guó)駐以色列大使館遷往耶路撒冷，還是撕毀伊朗核問(wèn)題國(guó)際協(xié)定，從形式上夠得上“雖千萬(wàn)人吾往矣”，其背后的底氣和動(dòng)力，來(lái)自支持他的共和黨極端保守派對(duì)以色列揮之不去的使命感，以及身邊重臣中猶太集團(tuán)代表聚集所帶來(lái)的歸屬感。

人權(quán)觀察組織負(fù)責(zé)人說(shuō)，特朗普政府在考慮人權(quán)理事會(huì)的問(wèn)題時(shí)，腦子里似乎只有以色列，這完全是一種單向度的人權(quán)政策。

以色列幾乎是唯一持續(xù)出現(xiàn)在人權(quán)理事會(huì)議程上的發(fā)達(dá)國(guó)家。自從2006年成立以來(lái)，理事會(huì)通過(guò)了70多項(xiàng)譴責(zé)以色列在巴勒斯坦被占領(lǐng)土上侵犯人權(quán)的決議，是譴責(zé)伊朗等國(guó)家的十倍以上，而且這還是在近年來(lái)美國(guó)全力阻撓的背景下。美國(guó)《華盛頓郵報(bào)》援引相關(guān)分析人士的意見(jiàn)稱，拜美國(guó)牽頭反對(duì)所賜，理事會(huì)譴責(zé)以色列的決議數(shù)量和相關(guān)的特別會(huì)議已經(jīng)大幅減少。美國(guó)政府一直在批評(píng)理事會(huì)對(duì)以色列格外關(guān)注，但對(duì)其他人權(quán)問(wèn)題嚴(yán)重的國(guó)家包庇縱容。

不可否認(rèn)，美國(guó)政府這次“退群”決定，的確與特朗普政府的親以色列立場(chǎng)、質(zhì)疑多邊機(jī)制心態(tài)和不重視人權(quán)議題有直接關(guān)系，但將這次退出完全定義為他的武斷決策也有失偏頗。

抵制聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)，其實(shí)是美國(guó)共和黨政府的一貫立場(chǎng)。

人權(quán)理事會(huì)是由聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2006年通過(guò)決議創(chuàng)立的，由47名經(jīng)聯(lián)大選舉產(chǎn)生的成員構(gòu)成，成員任期三年，每年改選三分之一。理事會(huì)的前身是歷史悠久的人權(quán)委員會(huì)。

設(shè)立人權(quán)理事會(huì)這一新機(jī)構(gòu)的背景，是人權(quán)委員會(huì)盡管在成立后的60多年里發(fā)揮了重要作用，但也隨著時(shí)間的推移日益“兩頭不討好”。

6月20日，在瑞士日內(nèi)瓦舉行的聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第38次會(huì)議上，美國(guó)代表團(tuán)的座位空無(wú)一人。圖/視覺(jué)中國(guó)

一方面，美國(guó)等西方國(guó)家屢屢借助委員會(huì)的平臺(tái)，以人權(quán)問(wèn)題為借口對(duì)一些發(fā)展中國(guó)家指手劃腳，甚至發(fā)動(dòng)顛覆政權(quán)的輿論戰(zhàn)，委員會(huì)已經(jīng)淪為政治工具，發(fā)展中國(guó)家迫切希望成立一個(gè)更加公平、專業(yè)的機(jī)構(gòu)。另一方面，西方國(guó)家也對(duì)發(fā)展中國(guó)家在委員會(huì)內(nèi)部與其嚴(yán)重對(duì)立，導(dǎo)致其提出的同別人權(quán)提案經(jīng)常難以通過(guò)非常不滿，打算創(chuàng)立一個(gè)自己操縱起來(lái)更加便利的機(jī)構(gòu)。本著這一初衷，美國(guó)2003年起開(kāi)始四處游說(shuō)成立人權(quán)理事會(huì)。

隨后幾年，美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家同發(fā)展中國(guó)家就理事會(huì)的地位、規(guī)模、職權(quán)等進(jìn)行了反復(fù)較量，終于在2006年達(dá)成妥協(xié)。但美國(guó)的幾項(xiàng)重大關(guān)切均沒(méi)能得償所愿。

首先，美國(guó)聲稱人權(quán)委員會(huì)效率低下，主要就是因?yàn)槌蓡T過(guò)多，因此想把人權(quán)理事會(huì)規(guī)模定為20至30個(gè)，但最終理事會(huì)規(guī)模定為47個(gè)成員，而且在成員比例方面還采取了按地區(qū)分配的方案，增加了發(fā)展中國(guó)家的發(fā)言權(quán)。

其次，美國(guó)為了將其所稱的嚴(yán)重侵犯人權(quán)國(guó)家排除在理事會(huì)之外，提出所有參選理事會(huì)成員的國(guó)家必須得到所在地區(qū)組的一致推薦，并在差額選舉中得到聯(lián)合同大會(huì)三分之二多數(shù)贊成方能當(dāng)選。這樣的苛刻設(shè)定未獲采納，最終決議規(guī)定理事會(huì)成員向所有聯(lián)合國(guó)成員開(kāi)放，且當(dāng)選僅需簡(jiǎn)單多數(shù)。同時(shí)，決議對(duì)美國(guó)和西方國(guó)家高度關(guān)注的暫停理事會(huì)成員資格門(mén)檻，采取了三分之二多數(shù)的高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。

再次，為了便于發(fā)揮自己的作用，美國(guó)認(rèn)為理事會(huì)每年應(yīng)召開(kāi)三次會(huì)議，每次三至四周，并且在聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)、理事會(huì)主席提出，或聯(lián)大簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)的情況下，可以召開(kāi)緊急會(huì)議。但經(jīng)過(guò)發(fā)展中國(guó)家斗爭(zhēng)，雖每年召開(kāi)會(huì)議的次數(shù)和時(shí)長(zhǎng)都各讓一步，但理事會(huì)主席和聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)可提出召集會(huì)議的動(dòng)議未獲采納。

此外，美國(guó)在其最關(guān)切的國(guó)別人權(quán)提案問(wèn)題以及非政府組織參與問(wèn)題上，也未能完全如愿。

正因?yàn)槭屡c愿違，從一開(kāi)始就為成立人權(quán)理事會(huì)鼓與呼的美國(guó)，最終在聯(lián)大對(duì)相關(guān)決議投了反對(duì)票。除美國(guó)外，反對(duì)該決議的只有以色列、帕勞和馬紹爾群島。

美國(guó)政府起初幾年里還放棄參選理事會(huì)成員。當(dāng)時(shí)的小布什總統(tǒng)表示，對(duì)美國(guó)而言，在理事會(huì)之外發(fā)揮作用會(huì)更加有效。美國(guó)國(guó)務(wù)院也表示，將與國(guó)際盟友密切合作，促使理事會(huì)應(yīng)對(duì)部分國(guó)家嚴(yán)重侵犯人權(quán)的問(wèn)題。2007年，美國(guó)參院還投票要求削減聯(lián)合同對(duì)人權(quán)理事會(huì)的撥款，次年干脆連理事會(huì)觀察員席位都放棄。

6月19日，在美國(guó)華盛頓，美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表黑莉（左）對(duì)媒體發(fā)表講話，宣布美國(guó)退出聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)。圖/視覺(jué)中國(guó)

不達(dá)目標(biāo)就退出

奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)，給美國(guó)加入聯(lián)合國(guó)對(duì)人權(quán)理事會(huì)帶來(lái)了契機(jī)。

2009年3月，奧巴馬上任不久后，美國(guó)政府就宣布將謀求競(jìng)選理事會(huì)成員。5月，第63屆聯(lián)大首次選舉美國(guó)為聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)成員，并在2012年成功連任。

奧巴馬政府一改前政府的保守態(tài)度，除其個(gè)人的自由派本色和理想主義傾向?qū)е聦?duì)人權(quán)問(wèn)題和多邊平臺(tái)格外重視外，還有現(xiàn)實(shí)的政治抱負(fù)。奧巴馬政府認(rèn)為，人權(quán)理事會(huì)盡管存在很多問(wèn)題，但美國(guó)在其中發(fā)揮作用，至少可以盡最大可能去塑造和引導(dǎo)這個(gè)機(jī)構(gòu)。

據(jù)美國(guó)著名智庫(kù)對(duì)外關(guān)系委員會(huì)的分析文章稱，奧巴馬政府對(duì)參與人權(quán)理事會(huì)事務(wù)態(tài)度異常積極，為此專設(shè)了一個(gè)需經(jīng)參院通過(guò)的大使級(jí)代表常駐理事會(huì)，并制定了詳盡的策略，希望逐漸打破因區(qū)域國(guó)家集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)抗多于合作的僵局，同時(shí)強(qiáng)力推動(dòng)理事會(huì)出臺(tái)關(guān)鍵的國(guó)別報(bào)告，并就重要人權(quán)議題發(fā)布主題報(bào)告。

2016年，美國(guó)再度當(dāng)選理事會(huì)成員，本屆任期自2017年至2019年，但恰恰是在2017年，特朗普政府上臺(tái)執(zhí)政，美國(guó)政府政策迅速回?cái)[。

特朗普采取了和歷屆美國(guó)總統(tǒng)都不同的做法，他從來(lái)不會(huì)受人權(quán)方面“政治正確”的束縛，在外交場(chǎng)合也很少提及其他國(guó)家的人權(quán)問(wèn)題。不久前，他在新加坡同朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正恩成功舉行會(huì)晤，并稱金正恩是自己的朋友。

民主黨全國(guó)委員會(huì)發(fā)表反對(duì)特朗普此次“退群”決定的聲明時(shí)，也不忘攻擊特朗普“執(zhí)拗地贊美人權(quán)紀(jì)錄千瘡百孔的專制獨(dú)裁者，更何況他的政府還殘忍地虐待尋求避難的移民家庭”。

特朗普的外交和安全團(tuán)隊(duì)中，充斥著敵視人權(quán)理事會(huì)的強(qiáng)硬派。除美國(guó)副總統(tǒng)彭斯和黑莉自上任以來(lái)就屢出惡語(yǔ)外，特朗普的總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理博爾頓也是堅(jiān)定的反對(duì)派，甚至認(rèn)為對(duì)聯(lián)合同的價(jià)值都應(yīng)存疑。

2006年人權(quán)理事會(huì)成立時(shí)，博爾頓擔(dān)任美國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表，在各方討論理事會(huì)決議時(shí)，他就屢屢攪局，甚至提出安理會(huì)常任理事國(guó)應(yīng)不經(jīng)選舉長(zhǎng)期擔(dān)任理事會(huì)成員，企圖搞人權(quán)理事會(huì)的常任制度。聯(lián)大通過(guò)決議時(shí)，他又聲稱對(duì)人權(quán)理事會(huì)是否能夠比人權(quán)委員會(huì)更好缺乏信心，并頑固堅(jiān)持美國(guó)提出的三分之二多數(shù)票當(dāng)選，理由是要防止人權(quán)紀(jì)錄不佳的國(guó)家當(dāng)選。

6月19日美國(guó)宣布退出之后，博爾頓對(duì)美國(guó)媒體說(shuō)，這項(xiàng)決定已經(jīng)醞釀多年，這是一項(xiàng)正確的決定，而且美國(guó)政府將停止向聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)和人權(quán)高專辦公室撥款。

聯(lián)合國(guó)的財(cái)政撥款只能解決人權(quán)理事會(huì)和人權(quán)高專辦公室40%的預(yù)算，其余資金均靠成員國(guó)自愿捐款。據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，美國(guó)2016和2017年分別向聯(lián)合國(guó)人權(quán)機(jī)制捐贈(zèng)了1700萬(wàn)美元和2000余萬(wàn)美元，但2018年以來(lái)僅有100萬(wàn)美元。經(jīng)費(fèi)來(lái)源的縮減，可能讓這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在物價(jià)昂貴的瑞士左支右絀。

瑞士日內(nèi)瓦萬(wàn)國(guó)宮的20號(hào)會(huì)議廳，一直是人權(quán)理事會(huì)的主會(huì)場(chǎng)，為此它被稱為“人權(quán)廳”。這個(gè)大廳的穹頂極富特色，是一幅由冷色調(diào)的雜亂無(wú)章混沌和泡沫狀圖形構(gòu)成的抽象畫(huà)，意喻著人類賴以生存的大海和交流思想的洞穴。也許設(shè)計(jì)者是希望，各國(guó)在人權(quán)問(wèn)題上有大海般開(kāi)闊的心胸，能夠應(yīng)對(duì)各國(guó)紛亂復(fù)雜的訴求。但藝術(shù)家的美好愿望，在特朗普政府的做法前顯得太過(guò)無(wú)力。