國地稅合一：從“物理合并”到“化學(xué)反應(yīng)”

賀斌 趙一葦

6月15日上午，在升國旗、唱奏國歌儀式后，直屬國家稅務(wù)總局的新組建的國家稅務(wù)總局浙江省稅務(wù)局掛牌成立。這標(biāo)志著原浙江省國家稅務(wù)局、浙江省地方稅務(wù)局正式合并。

在此之前，原浙江省國家稅務(wù)局、浙江省地方稅務(wù)局實現(xiàn)聯(lián)合黨委組建到位、綜合部門集中辦公到位、“一廳通辦”先行到位。

據(jù)悉，下一階段，浙江省內(nèi)各市、縣新稅務(wù)機構(gòu)也將逐步分級掛牌。原國稅、地稅機構(gòu)職責(zé)和工作由繼續(xù)行使其職權(quán)的新稅務(wù)機構(gòu)承繼。

實際上，在浙江省國稅地稅合并之前，從6月初開始，安徽、江蘇、云南等地區(qū)就開始傳出國稅地稅合并的消息。6月15日，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級以及計劃單列市國稅局、地稅局合并且統(tǒng)一掛牌。而縣國稅局、地稅局預(yù)計7月20日左右掛牌合并。

改革開放40周年之際，國地稅合并備受關(guān)注。這是繼上世紀(jì)80年代“利改稅”和1994年分稅制改革后，中國稅收征管體制迎來的第三次重大改革。未來，國稅地稅合并對于地方政府債務(wù)將構(gòu)成何種影響？中央與地方的事權(quán)和財權(quán)該如何匹配？這些都是輿論關(guān)注的焦點。

合并路徑

6月15日，在省級新稅務(wù)機構(gòu)掛牌當(dāng)天，國家稅務(wù)總局網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于稅務(wù)機構(gòu)改革有關(guān)事項的公告》等一系列制度文件。公告顯示，隨著省市縣三級新稅務(wù)機構(gòu)逐級、分步掛牌，屆時稅務(wù)系統(tǒng)將實現(xiàn)“六個統(tǒng)一”：國稅地稅業(yè)務(wù)“一廳通辦”;國稅地稅業(yè)務(wù)“一網(wǎng)通辦”;12366“一鍵咨詢”;“實名信息一次采集”;統(tǒng)一稅務(wù)檢查;統(tǒng)一稅收執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)悉，下一步國家稅務(wù)總局將進(jìn)一步推進(jìn)稅收征管和信息系統(tǒng)的整合優(yōu)化，由“物理反應(yīng)”過渡到“化學(xué)反應(yīng)”，建成一套制度體系、一套運行機制、一套崗責(zé)流程、一套信息系統(tǒng)的稅收征管體系。

在“物理合并”的背后，“國稅地稅合并”稅收征管體系改革路徑逐步清晰。

2015年10月13日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》。其中，兩個“著力”成為稅收征管體制改革重點：即著力解決現(xiàn)行征管體制中存在的一些突出問題;著力解決國稅、地稅征管職責(zé)交叉以及部分稅費征管職責(zé)不清等問題。

同年，12月底，中央就印發(fā)了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮分赋?，中國從1994年實行分稅制財政管理體制改革以來，建立了分設(shè)國稅、地稅兩套稅務(wù)機構(gòu)的征管體制，20多年來取得了顯著成效，為調(diào)動中央和地方的積極性、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)揮了重要作用。但與經(jīng)濟社會發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相比，中國稅收征管體制還存在職責(zé)不夠清晰、執(zhí)法不夠統(tǒng)一、辦稅不夠便利、管理不夠科學(xué)、組織不夠完善、環(huán)境不夠優(yōu)化等問題。

盡管《方案》提出了稅收征管體制存在諸多問題，但沒有明確提出國稅和地稅合并。該《方案》指出，要厘清國稅與地稅、地稅與其他部門的稅費征管職責(zé)劃分，著力解決國稅、地稅征管職責(zé)交叉以及部分稅費征管職責(zé)不清等問題。

《方案》進(jìn)一步提出，中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅的征管職責(zé)根據(jù)稅種屬性和方便征管的原則確定。按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，國稅、地稅部門可互相委托代征有關(guān)稅收。

現(xiàn)在看來，2015年年底國務(wù)院推出的深化國稅、地稅征管體制改革方案，在某種程度上加強了國地稅之間的合作，有利于以后的圍地稅合并。

2016年5月1日，營業(yè)稅改增值稅（簡稱“營改增”）開始全面推開，但諸如地稅征管效率低、系統(tǒng)資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。這項本意是將二元稅制并軌的改革，但卻間接推動了征管體制的變化，成為推動國地稅合并的直接原因。

2017年4日25日，福建省泉州市地稅部門組織來自納稅服務(wù)一線的100多名業(yè)務(wù)骨干，圍繞營改增稅收政策、“金稅三期”窗口實務(wù)操作等內(nèi)容、比技能、賽服務(wù)，進(jìn)一步提升窗口業(yè)務(wù)水平。圖/新華

營業(yè)稅原本是地方稅，屬于地方財政的第一大稅種，占到地方稅收收入的33%。“營改增”后，由于增值稅是共享稅，按照稅收征管原則，原來由地稅局管轄的服務(wù)業(yè)企業(yè)就要變更為國稅局管理。并且此次“營改增”對征管范圍的調(diào)整是一次性的，將所有存續(xù)企業(yè)和新設(shè)企業(yè)全部移交給國稅局。

而且，從數(shù)據(jù)來看，全國國稅系統(tǒng)的人員規(guī)模為46萬人，地稅為41萬人，兩者相差無幾，“‘營改增之后，國稅系統(tǒng)以一半的人員征收了全國近75%的稅收收入，國稅系統(tǒng)的征管壓力增加，地稅卻剛好相反?！倍悇?wù)專家、上海財經(jīng)大學(xué)中國公共政策研究院副院長范子英在接受《中國新聞周刊》采訪時說。

2018年2月，中共十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，明確提出改革國稅地稅征管體制，將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)。

這是分稅制實施24年后，針對稅收征管體制改革，中央首次提出國稅地稅合并。

緊接著3月，中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》更為明確地提出，國稅地稅征管體制改革的主要內(nèi)容是合并省級及省級以下國稅地稅機構(gòu)，實行以國家稅務(wù)總局為主與省（自治區(qū)、直轄市）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

6月1日，在國稅地稅征管體制改革座談會上，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正強調(diào)，要按照“瘦身”與“健身”相結(jié)合原則，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)和時間節(jié)點，扎實推進(jìn)國稅地稅機構(gòu)合并，調(diào)整優(yōu)化稅務(wù)機構(gòu)職能和資源配置。要認(rèn)真落實雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，建立健全職責(zé)清晰、運行順暢、保障有力的制度機制。按照成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批的原則，穩(wěn)妥有序開展社會保險費和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)。

“實行國稅地稅合并是水到渠成的事情?！敝袊ù髮W(xué)財稅法研究中心主任施正文分析認(rèn)為，今年正式實行國地稅改革的原因有三方面：一是恰逢黨和國家機構(gòu)深化改革的契機，稅制系統(tǒng)作為國家重要機構(gòu)，其改革具有深遠(yuǎn)重大的意義;二是國地稅分設(shè)制度已不能適應(yīng)新的經(jīng)濟形勢發(fā)展需要，其存在的問題在近年愈加突出，亟須改革解決;三是自分享稅和增值稅改革后，客觀上已經(jīng)具備了合并改革條件。

社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌在接受《中國新聞周刊》采訪時則表示，此輪稅收征管改革包括三個方面的主要內(nèi)容。其一是合并省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)，實行以國家稅務(wù)總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

其二是調(diào)整征收范圍，合并后的國稅地稅機構(gòu)將具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)，并明確指出，基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

其三是優(yōu)化各層級稅務(wù)組織體系和征管職責(zé)，按照“瘦身”與“健身”相結(jié)合原則，完善結(jié)構(gòu)布局和力量配置，構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系。

改革“沖擊波”

6月15日上午，在國家稅務(wù)總局浙江省稅務(wù)局掛牌成立的同時，浙江省財政廳召開了一場座談會，主要內(nèi)容是研究國地稅合并對地方政府和地方財政的影響，并尋求對策。

“在此之前，浙江省財政廳在地方做過調(diào)研，了解了地方一級的反映，特別是稅收征管體制改革對地方財政收入和年度預(yù)算可能會產(chǎn)生較大影響，這是他們最為關(guān)注的?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)中國公共政策研究院副院長范子英應(yīng)邀參加了這次座談會。

在范子英看來，國地稅合并之后，對于地方政府而言，財政收入不會受到太大影響，因為按照目前的征收流程，稅收征上來后直接按照稅種特性和分成比例，中央稅收進(jìn)中央庫，地方稅收進(jìn)地方庫，不允許混庫。對于很多經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)而言，國地稅合并之后甚至還可能增加稅收。

但對于地方政府而言，原來由財政部門和各相關(guān)機構(gòu)征收的12項非稅收入移交給稅務(wù)部門征管，或是一種財權(quán)的“旁落”。

“最直接的影響，是難以做收入端的進(jìn)度安排?！狈蹲佑⑾颉吨袊侣勚芸愤M(jìn)一步解釋說，此前在收入和支出兩端都有預(yù)算，機構(gòu)合并之后，征稅的多少完全取決于客觀情況，比如企業(yè)的利潤，地方政府對此無法掌控。而企業(yè)利潤在年末才能公布，年初的預(yù)算安排就很難從收入端進(jìn)行協(xié)調(diào)。而在以前，地稅和財政同屬于地方政府，在有的地方財政地稅甚至是合署辦公，協(xié)調(diào)起來相對簡單。

湖北省云夢縣國稅、地稅于部乘流動辦稅車到小微企業(yè)宣傳稅收優(yōu)惠政策。圖/新華

收入端的不確定，就會造成預(yù)算編制的不精準(zhǔn)，一旦超收，沖抵赤字的結(jié)余部分就會進(jìn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的大池子，而不是作為地方的可支配財力。

這實際上意味著地方財權(quán)的削弱?！巴ㄟ^這一輪改革，中央希望地方的收入端是透明的，稅收的征收不受地方干擾，做到應(yīng)收盡收，并且對每個地方實際的收入，中央也能了如指掌，這樣才能做到地區(qū)間合理的調(diào)配?！狈蹲佑⒄f。

但現(xiàn)實的情況是，地稅系統(tǒng)作為地方政府直屬機構(gòu)，要對同級地方政府負(fù)責(zé)。地方政府為了本地的經(jīng)濟增長，往往在招商引資的過程中承諾一些稅收優(yōu)惠，但是中國的稅法是高度集中和統(tǒng)一的，嚴(yán)格來說地方政府沒有調(diào)整法定稅率或稅收減免的權(quán)限，因此這些違規(guī)的稅收優(yōu)惠只能通過稅收執(zhí)法來促成。范子英舉例稱，一些地方政府在征管的過程中放松稅收稽查。在這一扭曲的稅收激勵體系之下，一些地區(qū)地稅征收效率低下，成為稅收征管的一個痛點。

“對企業(yè)而言，實際稅費負(fù)擔(dān)是稅費制度和稅費征管兩個因素決定的，在稅費制度已定的情況下，稅收征管的力度會直接影響不同企業(yè)的實際稅費負(fù)擔(dān)?！痹趶埍罂磥恚S著國地稅合并，依法征稅的程度提高，監(jiān)管更嚴(yán)，偷稅漏稅就會減少，征管效率提高，征管的力度也會加強，這也是合并的意義所在。

而這或許也是一些地方政府的擔(dān)憂，特別是在民營經(jīng)濟比較活躍的江蘇、浙江、廣東等地，稅負(fù)的增加或?qū)⒉耙徊糠置駹I企業(yè)，這或許也是浙江財政廳急于召開座談會尋求對策的原因。

對此，張斌表示，一般而言，大企業(yè)、上市公司更強調(diào)合規(guī)性，而對于一些小企業(yè)，如果通過偷稅漏稅來降低成本，提高利潤，那是不公平的。“如果稅務(wù)機關(guān)合并之后，稅收征收率顯著提高能帶來更多的財政收入，就可以為進(jìn)一步減稅創(chuàng)造空間，這樣既不影響政府的收入，又能夠在降低名義稅負(fù)的同時實現(xiàn)稅負(fù)更加公平的分配?！?/p>

除了稅負(fù)之外，“費負(fù)”增加也成為學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士的共識。此次改革明確社保費由稅務(wù)部門征管，由于稅務(wù)部門能夠更好地掌握企業(yè)工薪支出等信息，原來一些企業(yè)按照核定工資繳納社保的方式可能不再適用，從而造成企業(yè)“費負(fù)”的提高。張斌建議，在后續(xù)的配套改革中，應(yīng)適當(dāng)降低費率標(biāo)準(zhǔn)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

范子英也呼吁，一定要做好企業(yè)稅負(fù)上升的對沖方案，否則可能會影響到實體經(jīng)濟的發(fā)展，“國家層面要盡早出臺預(yù)案”。

對于企業(yè)的影響或可通過下一步減稅降負(fù)來緩解，但對地方政府而言，國地稅合并，對地方政府治理和地方財政工作將帶來新的挑戰(zhàn)。

從浙江財政廳執(zhí)行局對此次座談會的相關(guān)信息可見一斑，對于國地稅合并，浙江財政廳提出了三條“痛點”，一是雙重領(lǐng)導(dǎo)下部門管理的“痛點”，包括稅務(wù)系統(tǒng)如何融合，人員的身份、待遇、去留如何過渡等。二是地方政府缺少招商抓手下的發(fā)展“痛點”，對產(chǎn)業(yè)扶持、招商力度、區(qū)域建設(shè)帶來的震動不可小覷。三是收入端剝離下的地方財政轉(zhuǎn)型“痛點”，地方財政如何加強供給側(cè)改革，從收入預(yù)算向支出預(yù)算管理，尤其是績效預(yù)算管理轉(zhuǎn)型，以更好地應(yīng)對合并對地方財政帶來的決定性、根本性影響。

在國地稅合并之前，社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室會同一些地方財稅部門做過溝通和調(diào)研，社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室副研究員蔣震告訴《中國新聞周刊》，改革是一個漸進(jìn)的過程，地方政府也許暫時會有擔(dān)憂，但未來如果改革措施到位了，對中央和地方而言都將是“雙贏”的結(jié)果。

還需進(jìn)一步頂層設(shè)計

作為國稅、地稅征管體制改革中的重要一環(huán)，此次國地稅省級層面的合并，國家稅務(wù)總局進(jìn)行了周密的部署。

國家稅務(wù)總局將《深化國稅、地稅征管體制改革方案》確定的6個方面31類改革事項，細(xì)化分解為96項具體改革任務(wù)，逐項明確路線圖、時間表和任務(wù)書。

同時，統(tǒng)籌考慮區(qū)域因素，將試點劃分為綜合改革試點和專項改革試點兩個類別，確定了“5+7+N”的試點格局。其中，在遼寧省、上海市、江蘇省、河南省和重慶市5個省、直轄市進(jìn)行綜合改革試點，選擇北京、廣東等7個省市作為專項改革試點單位，鼓勵其他地區(qū)結(jié)合自身實際開展先行先試。

各地也按照國稅總局部署，結(jié)合本地實際，開展了國稅、地稅在服務(wù)聯(lián)合、征管互助和協(xié)同稽查等8個方面的合作，并搭建了信息共享平臺。

此前，浙江省已經(jīng)開展“最多跑一次”改革，不光是國稅和地稅，各相關(guān)政府部門也都實現(xiàn)了信息共享，而“金稅三期”上線更是為征收效率的提高提供了保障。

據(jù)中國財稅博物館首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華介紹，由于長期以來國地稅合作良好，此次國地稅機構(gòu)合并，在浙江省比較順利，國稅局整體搬到地稅局所在的辦公樓辦公。

在翁禮華看來，國地稅合并之后的一個好處在于，對小稅種會更加重視。此前，稅務(wù)部門主要都是關(guān)注大的稅種，而小稅種如個人所得稅，多是面對一個個自然人，征收成本較大，稅收收入不高，所以并不被稅務(wù)部門關(guān)注。

但翁禮華并不理解目前這種僅僅合二為一的方式，在他看來，任何的機構(gòu)改革都伴隨著人員的精簡，國地稅大量業(yè)務(wù)相似，如果只是簡單地合在一起，僅浙江就有3萬多稅務(wù)人，人員冗雜，效率從何而來？

數(shù)據(jù)顯示，目前全國有46萬國稅人員，41萬地稅人員，合并后，這些人員如何安置成為一個難點。

對于中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正提出，要按照“瘦身”與“健身”相結(jié)合原則，推進(jìn)國稅地稅機構(gòu)合并。對此，范子英的理解是，國地稅機構(gòu)的合并，首先是一個征收效率的提升，是“健身”，而“瘦身”則需要一個較長的時間進(jìn)行消化。

范子英表示，目前全國87萬稅務(wù)人員中，有12萬人是聘用制員工，可能會成為最先“瘦身”的對象，此外，還可以減少進(jìn)人，通過離退休等方式消化一批，從而達(dá)到“瘦身”的目的。

而在張斌看來，國稅地稅機關(guān)的合并并不只是機構(gòu)人員的合并，未來應(yīng)借此次合并的時機，及時總結(jié)近年來各地稅務(wù)機關(guān)在稅收征管改革方面的經(jīng)驗，進(jìn)一步優(yōu)化稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部職能部門的設(shè)置，同時也應(yīng)推進(jìn)不同級次稅務(wù)機關(guān)的區(qū)域布局和職能分工的優(yōu)化配置。

“此外，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，國家稅務(wù)總局和省級政府的具體權(quán)限如何劃分，如機構(gòu)運行成本如何分?jǐn)偟刃枰雠_相應(yīng)的配套方案?！痹趶埍罂磥?，國稅地稅的合并既要提高稅費征收率，同時還要降低征稅成本和納稅人的遵從成本，這才是合并最重要的目的。

更深層次的配套，或許是地方財權(quán)削弱后，中央和地方財權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任重新劃分。

前不久，社科院財政科學(xué)研究院兵分三路到全國各地，調(diào)研中央與地方財權(quán)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的實施情況，發(fā)現(xiàn)諸如臨時性政策導(dǎo)致的支出責(zé)任承擔(dān)問題，“共同”事權(quán)和“相似”事權(quán)不加區(qū)分的問題，屬于上級事權(quán)但需要下級承擔(dān)支出責(zé)任的理由不充分和標(biāo)準(zhǔn)不明確問題，這些問題都有待思考。

對此，范子英認(rèn)為，在國地稅合并之后，中央應(yīng)該擔(dān)負(fù)起更多的事權(quán)，但中央地方事權(quán)的劃分需要更高的頂層設(shè)計，并非財政部門一家之力所能完成。