新型城鎮(zhèn)化視覺下地方政府體制創(chuàng)新研究

吳敏惠

摘 要：在當(dāng)前的城市和城鄉(xiāng)發(fā)展模式下，城市發(fā)展的動力不足，市場在資源配置中效率受行政權(quán)力的干擾和影響較大。新型城鎮(zhèn)化背景下，需要轉(zhuǎn)變原有制約城市可持續(xù)發(fā)展的體制障礙，建立市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社區(qū)自治和基層管理，減少政府在經(jīng)濟(jì)社會生活中不必要的管理負(fù)擔(dān)，“十三五”期間，肇慶市把加快發(fā)展作為首要任務(wù)，重點是要構(gòu)建創(chuàng)新型城市，發(fā)揮生態(tài)資源和土地資源優(yōu)勢，培育特色產(chǎn)業(yè)和強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)，創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新體制機(jī)制的先進(jìn)性。充分發(fā)揮體制創(chuàng)新能力，健全法律政策，完善管理體系，增強(qiáng)約束與控制力，推出有肇慶特色的體制機(jī)制創(chuàng)新模式。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；政府；機(jī)制體制；創(chuàng)新

中圖分類號：F292 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）18-0029-02

Abstract： In the current urban and rural development model， the power of urban development is insufficient， and the efficiency of the market in the allocation of resources is greatly affected by the interference and influence of administrative power. In the context of new urbanization， it is necessary to change the institutional obstacles that restrict the sustainable development of the city， establish the leading role of the market in the allocation of resources， and strengthen community autonomy and grass-roots management， so as to reduce the unnecessary administrative burden on the government in economic and social life. During the 13th Five-Year Plan period， Zhaoqing City gave first priority to speeding up its development， with the emphasis on building innovative cities， giving full play to the advantages of ecological resources and land resources， cultivating characteristic industries， strengthening regional coordination and innovating the system and mechanism. By emphasizing the advanced nature of the innovation system and mechanism， this city gave full play to the ability of system innovation， perfected the law and policy， enhanced the management system， strengthened the restraint and control， and put forward the system mechanism innovation mode with the characteristics of Zhaoqing City.

Keywords： new urbanization； government； mechanism and system； innovation改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，城鎮(zhèn)化在拉動經(jīng)濟(jì)快速增長中扮演了重要角色。以往的城鎮(zhèn)化由于與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān)，使支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的土地、勞動力和環(huán)境容量等傳統(tǒng)要素的稀缺性表現(xiàn)得越來越突出。內(nèi)外雙重倒逼機(jī)制迫使我國城鎮(zhèn)化必須轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型的實質(zhì)就是尋找城鎮(zhèn)化的新動力和新模式，也就是要走一條新型城鎮(zhèn)化道路。

1 新型城鎮(zhèn)化背景下深化體制機(jī)制改革的內(nèi)在要求

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》強(qiáng)調(diào)我國要走新型城鎮(zhèn)化的道路。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的主要問題是：農(nóng)業(yè)人口市民化滯后，土地城鎮(zhèn)化過快，資源利用粗放低效，城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不合理，資源環(huán)境和生態(tài)承載力較弱，城市管理水平低下等。探索新型城鎮(zhèn)化，需要反思過去城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的不足和弊端，并以更高的發(fā)展定位推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展和實踐，即城鎮(zhèn)化的新階段、新模式、新動力、新戰(zhàn)略、新目標(biāo)。

新型城鎮(zhèn)化必須堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)路子?！靶滦汀背擎?zhèn)化，其核心就是創(chuàng)新發(fā)展，就是要改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化高速度、粗放型發(fā)展的固有模式，促進(jìn)速度型向質(zhì)量型發(fā)展的轉(zhuǎn)變。其中，加強(qiáng)制度供給創(chuàng)新，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中具有基礎(chǔ)性作用，能夠從根本上釋放經(jīng)濟(jì)活力。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下需要轉(zhuǎn)變原有制約城市可持續(xù)發(fā)展的體制障礙，建立市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化社區(qū)自治和基層管理，減少政府在經(jīng)濟(jì)社會生活中不必要的管理負(fù)擔(dān)，既是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際要求，也是推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必要條件。特別是打破“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和影響城鎮(zhèn)居民社會融合的新社會“二元結(jié)構(gòu)”，更需要從完善體制機(jī)制入手，調(diào)動社會力量協(xié)調(diào)解決。

不斷深化體制機(jī)制改革，強(qiáng)化市場機(jī)制的作用，轉(zhuǎn)變政府職能等要求。深化體制機(jī)制改革，有利于破除體制機(jī)制障礙為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)大動力；有利于進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源利用效率；也有利于肇慶市充分利用規(guī)劃、財稅金融、土地管理等手段，強(qiáng)化宏觀調(diào)控推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。調(diào)整和優(yōu)化當(dāng)前的體制機(jī)制是中國深化改革的重要手段，也是全面推動政府管理現(xiàn)代化的必由之路。

2 肇慶市在新型城鎮(zhèn)化背景下的創(chuàng)新體制研究

（1）肇慶市概況。肇慶市位于廣東省中西部，是銜接粵港澳大灣區(qū)與大西南的重要紐帶。2016年，肇慶市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2084. 02億元，比上年增長5.0%。三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)為15.4：48.1：36.5。按常住人口計算，2016年人均地區(qū)生產(chǎn)總值51021元。肇慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于廣東省中等水平，與珠三角其它地市相比仍有較大的差距。并且在城市建設(shè)發(fā)展過程中，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的面臨諸多的經(jīng)濟(jì)和社會矛盾。城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制改革滯后，行政管理體制不合理，影響肇慶市新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。肇慶市各中小城市與小城鎮(zhèn)難以獲得充足的公共資源，城鎮(zhèn)功能不完善，導(dǎo)致肇慶市域內(nèi)市區(qū)、縣、鎮(zhèn)和村之間發(fā)展不協(xié)調(diào)。肇慶地區(qū)的行政管理體制難以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀需要。同時，城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他外來人口市民化。農(nóng)村土地制度改革滯后削弱農(nóng)民進(jìn)城落戶的能力。隨著珠江西江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的提出，各種要素不斷在灣區(qū)集聚，肇慶成為經(jīng)濟(jì)快速增長的新發(fā)地區(qū)。肇慶城鎮(zhèn)化處于全省中等發(fā)展水平，差距就潛力，為打造城市發(fā)展新引擎，走新型城鎮(zhèn)化道路成為肇慶市必然選擇。為此推動體制機(jī)制創(chuàng)新是肇慶推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的必由之路。

（2）肇慶市體制機(jī)制創(chuàng)新研究。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要創(chuàng)新體制機(jī)制，體制機(jī)制創(chuàng)新能夠促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，因此兩者相輔相成，共生共長。肇慶市一方面充分發(fā)揮生態(tài)資源和土地資源優(yōu)勢，另一方面，借助高新區(qū)和肇慶新區(qū)等重大戰(zhàn)略平臺，培育特色產(chǎn)業(yè)和強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)，充分借助最大限度地借助重大平臺實現(xiàn)制度創(chuàng)新支撐，強(qiáng)調(diào)肇慶市創(chuàng)新體制機(jī)制的可執(zhí)行性。以肇慶新型城鎮(zhèn)化“以人為核心”“布局優(yōu)化”“持續(xù)發(fā)展”“存量優(yōu)化”“治理革新”重要內(nèi)容為原則，優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能，加強(qiáng)平臺建設(shè)，補(bǔ)充缺失機(jī)制，為新型城鎮(zhèn)化注入活力和動力。a. 推動行政管理改革。加快政府職能轉(zhuǎn)變完善財政政策與產(chǎn)業(yè)、價格、土地、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等政策的協(xié)調(diào)機(jī)制。加強(qiáng)政府發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施，強(qiáng)化公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會治理、環(huán)境保護(hù)、空間管控等職能。按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”原則，完善區(qū)-縣-鎮(zhèn)事權(quán)監(jiān)管機(jī)制和動態(tài)調(diào)整機(jī)制，全面實施審批“一站式，一條龍”服務(wù)，實行“專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)+專業(yè)人才”建設(shè)開發(fā)模式。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，肇慶市配合大力推進(jìn)實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，改革科技創(chuàng)新體制，調(diào)整科技資金扶持方式，強(qiáng)化科技政策與財稅、金融、人才、土地等政策銜接配套，增強(qiáng)耦合互促效果。實施工業(yè)發(fā)展“366”工程①加快產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市建設(shè)，推行扶持產(chǎn)業(yè)用地指導(dǎo)意見，結(jié)合省政策提出具體的實施細(xì)則，提高產(chǎn)業(yè)用地利用效率和效益，推動土地集約化使用。不斷優(yōu)化人才發(fā)展和服務(wù)平臺建設(shè)，為各類優(yōu)秀的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才或項目提供支持。b. 人口市民化管理體制改革。健全城鄉(xiāng)住房保障制度，建立多元化的住房供應(yīng)體系。明確靈活就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政策，進(jìn)一步提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的最低標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保險待遇水平。建立自愿有償退出機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系，探索形成農(nóng)戶對“三權(quán)”的自愿有償退出機(jī)制。在肇慶新區(qū)實施村級土地資產(chǎn)管理公司和肇慶新區(qū)對股份總公司“兩級土地股份化”實現(xiàn)土地增值收益分紅、商業(yè)設(shè)置持續(xù)收益分紅、置換商品房、幫扶再就業(yè)、農(nóng)民變市民。c. 土地體制機(jī)制改革。完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益優(yōu)化配置，進(jìn)一步提高土地的利用效率。以肇慶新區(qū)設(shè)立為契機(jī)，踐行創(chuàng)新發(fā)展理念，積極探索農(nóng)村土地承包制度和產(chǎn)權(quán)制度改革，全面推進(jìn)征地制度改革。根據(jù)城鎮(zhèn)實際發(fā)展需要征用土地，規(guī)范征地程序，增加征地透明度，完善貨幣補(bǔ)償政策，探索對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。推進(jìn)城市建設(shè)、棚戶區(qū)改造及土地收儲等各項工作，累計完成收儲土地約6.7萬畝，基本實現(xiàn)核心區(qū)范圍內(nèi)全覆蓋土地收儲。d. 公共領(lǐng)域投融資體制。拓展城市建設(shè)投融資渠道，建立投融資平臺，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)領(lǐng)域向民間資本和外資開放的力度，鼓勵和引導(dǎo)民間資本和外資參與能源、交通、供水、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)，促使公共部門與企業(yè)之間共同承擔(dān)公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與營運(yùn)，著力提升城市建設(shè)水平，積極開展政府-私人-合作（PPP）、建設(shè)-經(jīng)營-移交（BOT）、建設(shè)-移交（BT）、融資租賃等多種形式的項目融資。對此，肇慶新區(qū)城市地下綜合管廊及同步道路、六大水系等一批覆蓋65平方公里核心區(qū)的重點市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施項目成為地方政府和社會資本合作的典范。

3 結(jié)束語

創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程。包括理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等諸多方面，還包括管理創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，既與企業(yè)、個人密切相關(guān)，更與政府高聯(lián)系。結(jié)合當(dāng)前我國改革與發(fā)展的情況，政府將是最主要的創(chuàng)新主體之一，制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是最重要的創(chuàng)新。因此，在新型城鎮(zhèn)化的重要階段應(yīng)因地制宜，因勢利導(dǎo)，充分考慮地方具備的優(yōu)勢與不足，結(jié)合地緣文化與創(chuàng)新意識、政府執(zhí)行力，不斷探索地方特色的體制機(jī)制創(chuàng)新模式。

注釋：

①“366”工程：打造新能源汽車、先進(jìn)裝備制造、節(jié)能環(huán)保3個超千億元產(chǎn)業(yè)集群。引育6家年主營業(yè)務(wù)收入超百億元企業(yè)。新增60家年主營業(yè)務(wù)收入超億元企業(yè)。

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