組建國家林業(yè)和草原局推進生命共同體建設

謝屹

習近平總書記2017年7月主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導小組第37次會議時指出，“山水林田湖草是一個生命共同體”。根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確的指導思想和目標原則，為了加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，保障國家生態(tài)安全，組建國家林業(yè)和草原局。這是落實習近平生態(tài)文明思想的重大措施，是推進新時代國家生態(tài)安全的新舉措、新布局，也是中國特色自然資源監(jiān)督管理體制機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

組建國家林業(yè)和草原局的時代背景

黨的十八大報告將大力推進生態(tài)文明建設獨立成篇，提出“五位一體”總體布局。當前，我國進入生態(tài)文明全面建設期，正高舉生態(tài)文明建設大旗，深化生態(tài)文明體制改革，推動建設“山水林田湖草”生命共同體。

高舉生態(tài)文明建設大旗。習近平總書記從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度，多次闡述生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略定位，把建設生態(tài)文明當作關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的大計，實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要內(nèi)容?！吧鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”。建設生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的必然結(jié)果，是社會發(fā)展進步的必然要求，是中國特色社會主義的應有之義。林業(yè)和草業(yè)集聚了森林、濕地、荒漠、草原四大生態(tài)系統(tǒng)，承擔了陸生野生動植物可持續(xù)利用和保護管理的主體功能，在生態(tài)文明建設中具有基礎(chǔ)地位，應成為生態(tài)文明建設前沿陣地的旗手。

加快生態(tài)文明體制改革。黨的十八屆三中全會提出，推進生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大圍繞黨和國家事務發(fā)展新要求，對全面深化改革提出新任務。深化黨和國家機構(gòu)改革，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)是生態(tài)文明體制改革的組織保障，推進林業(yè)和草業(yè)管理體制成為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。

推動建設生命共同體。山水林田湖草是不同生態(tài)資源和系統(tǒng)相互影響、相互作用、相互依存形成的統(tǒng)一系統(tǒng)。“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”，山水林田湖草密不可分。秉持生命共同體理念，開展全面保護、宏觀管控、系統(tǒng)治理，將極大提升生態(tài)文明建設工作成效，既是踐行綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展理念，也是踐行節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。林草是生命共同體的重要元素，在生態(tài)文明建設中具有共同的基礎(chǔ)地位，統(tǒng)籌林草系統(tǒng)治理是建設生命共同體的有力支柱。

組建國家林業(yè)和草原局的重大舉措

加強林業(yè)治理體系。國家林業(yè)和草原局承接了原國家林業(yè)局的主要職能，負責監(jiān)督森林、草原、荒漠和陸生野生動植物資源開發(fā)利用和保護，組織生態(tài)保護和修復，開展造林綠化工作，保障國家生態(tài)安全。作為生態(tài)文明建設的前沿陣地、踐行“綠水青山就是金山銀山”的主戰(zhàn)場，林業(yè)在新時代被賦予新使命，也面臨新挑戰(zhàn)。我國森林覆蓋率為21.66%，低于全球平均水平的30%，國土空間綠化壓力大。天然濕地與草原數(shù)量減少和質(zhì)量下降問題在部分地區(qū)依舊存在，還有一批野生動植物種群數(shù)量極少，處于瀕危境況。在“走出去”戰(zhàn)略中，林業(yè)國際交流合作的作用日益增強，承擔傳播生態(tài)文明理念的重大責任。新時代對林業(yè)提出更高要求，賦予更大責任，保證林業(yè)部門的相對獨立性，健全相應的隊伍、管理體系、制度體系，加強林業(yè)治理體系建設很有必要。

統(tǒng)籌林草共同治理。國家林業(yè)和草原局承接了原農(nóng)業(yè)部草原管理職能，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，實現(xiàn)了三大陸地生態(tài)系統(tǒng)的共同保護管理。森林、草原、濕地在國土空間上密不可分、功能互補，在重視自然資源利用的時代分別隸屬于林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門管理，突出了三大系統(tǒng)的物質(zhì)產(chǎn)出功能。國際上以美國為例，森林、濕地、草原、野生動植物、國家公園的管理涉及農(nóng)業(yè)部林務署、內(nèi)政部魚與野生動物管理局、國家公園管理局、工程兵團和環(huán)保署等多個部門。中國特色社會主義進入新時代，生態(tài)優(yōu)先理念全面實行，三大生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能成為首要功能。三大系統(tǒng)的監(jiān)督管理工作性質(zhì)、手段、方法、目標具有一致性，統(tǒng)一管理機構(gòu)有助于節(jié)約生態(tài)系統(tǒng)治理體系運行成本和提高治理體系運行效率。我國林草統(tǒng)一管理的做法在全球生態(tài)系統(tǒng)治理領(lǐng)域具有創(chuàng)新性，也是建設中國特色生態(tài)文明體制的重要內(nèi)容。

設立國家公園管理局。國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局，負責國家公園體制建設，統(tǒng)一管理以國家公園為核心的自然保護地體系。長期以來，我國實行實體資源分部門管理模式，導致自然資源保護與利用的矛盾沖突難以有效消除。在同一個自然資源分布區(qū)域和同一個生態(tài)系統(tǒng)，既分布有自然保護區(qū)，也分布有風景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園，分別屬于不同的管理部門，“九龍治水”管理目的不同，沖突屢有發(fā)生。設立國家公園管理局，助力建成統(tǒng)一規(guī)范的中國特色國家公園體制，將有效解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，有效保護國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性。

組建國家林業(yè)和草原局的重大使命

國家林業(yè)和草原局面臨新時代賦予的重大使命，需要秉持現(xiàn)代治理理念、優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、提升治理水平與能力，更好履行建設生態(tài)安全、人民富裕和社會文明的美麗中國的職責。

建設生態(tài)安全的美麗中國。十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境得到大幅改善，其中荒漠化土地面積由上世紀末每年擴展1.04萬平方公里，轉(zhuǎn)化為目前每年縮減2424平方公里。由于生態(tài)欠賬嚴重，生態(tài)安全形勢還十分嚴峻，水土流失面積大，森林資源分布不均且質(zhì)量不高，發(fā)生不同程度退化的可利用天然草原比重高，天然濕地退化嚴重，處于極小種群和瀕危級別的野生動植物種類多，局部地區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務功能嚴重衰退，無法應對頻繁發(fā)生的自然災害，難以為經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供保障。為進一步改善生態(tài)環(huán)境，健全生態(tài)安全保障體系，應根據(jù)建設生命共同體理念，對森林、草原、濕地實行整體保護，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與生態(tài)服務功能，實現(xiàn)不同生態(tài)系統(tǒng)的良性互動，建成統(tǒng)一和功能強大的自然保護地體系，加快防治荒漠化步伐，增強野生動植物的生物多樣性。

建設人民富裕的美麗中國。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民富裕是“增強人民群眾獲得感”的核心內(nèi)容。森林、草原、野生動植物資源是我國廣大山區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)、農(nóng)村人民群眾脫貧致富增收的重要生產(chǎn)資料，這些資源的可持續(xù)利用也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。自然資源的合理利用是綠色經(jīng)濟的重要組成部分，能滿足人民群眾對生態(tài)產(chǎn)品和綠色產(chǎn)品日益增長的需求。作為生態(tài)系統(tǒng)，森林、草原、濕地也是廣大人民群眾財富的安全保障。實行自然資源的節(jié)約利用，增強生態(tài)系統(tǒng)的財富保障功能，需要提升資源利用管理和生態(tài)系統(tǒng)保護管理水平與能力，科學確定生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境承載能力和范圍，合理利用野生資源，加快人工繁育和對野生資源替代，增強市場在資源配置中的主體地位，構(gòu)建保護與利用協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

建設社會文明的美麗中國。社會文明是生態(tài)文明的重要支撐。當前，我國社會不文明的問題在不同地區(qū)還不同程度存在，為獲取經(jīng)濟利益破壞和占用森林、草原、濕地的事件屢有發(fā)生，食用野生動物的陋習在少數(shù)地區(qū)難以消除，社會公眾尚未全面形成對人與自然和諧發(fā)展重要性的客觀認識。為提升社會文明整體水平，要堅持文化自信，基于森林、草原、濕地、野生動植物保護與利用的傳統(tǒng)文化，確立新時代的生態(tài)文化傳播理念；通過文化進校園、進家庭、進單位、進國家公園等自然保護地，傳播和弘揚生態(tài)文化，促進生態(tài)文明理念深入人心。