中國(guó)國(guó)土綜合整治近40年內(nèi)涵研究綜述：階段演進(jìn)與發(fā)展變化

夏方舟，楊雨濛，嚴(yán)金明

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872）

1 引言

當(dāng)前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期、外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”階段，國(guó)土開(kāi)發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)變化、新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興訴求、環(huán)境污染問(wèn)題等一系列重大挑戰(zhàn)[1-2]，亟需貫徹落實(shí)十九大報(bào)告中關(guān)于“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”、“開(kāi)展國(guó)土綠化行動(dòng)”、“開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)”等一系列要求。此外，在2017年1月發(fā)布的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》將國(guó)土綜合整治列為單獨(dú)章節(jié)，提出要“推進(jìn)形成‘四區(qū)一帶’國(guó)土綜合整治格局”，切實(shí)落實(shí)主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)集中區(qū)及海岸帶和海島地區(qū)的國(guó)土綜合整治。因此，國(guó)土綜合整治已上升為國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署，全面推進(jìn)國(guó)土綜合整治，加快修復(fù)國(guó)土功能，提高國(guó)土開(kāi)發(fā)利用質(zhì)量和效益，已然是統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺(tái)和重要抓手。

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉、空間載體和構(gòu)成要素，支撐各行各業(yè)，影響千秋萬(wàn)代，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性和根本性的地位[3]。在改造和利用國(guó)土的過(guò)程中，針對(duì)一些資源利用效率不高、空間結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題[4-5]，采取各類(lèi)措施開(kāi)展的整治工作，即是國(guó)土綜合整治的一般界定[6]。實(shí)際上，近代意義上國(guó)土綜合整治納入學(xué)者視野應(yīng)當(dāng)追溯到20世紀(jì)80年代，如吳傳鈞、陳傳康、陸大道等一批杰出的地理學(xué)家對(duì)于國(guó)土綜合整治進(jìn)行了分析、定位和呼吁[7-9]，隨后其概念結(jié)合不同的時(shí)代需求、又經(jīng)過(guò)了近40年的演化發(fā)展和實(shí)踐轉(zhuǎn)型。應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，盡管?chē)?guó)土綜合整治已然上升為國(guó)家戰(zhàn)略之一，然而當(dāng)前學(xué)界對(duì)于國(guó)土綜合整治這一概念的認(rèn)知，仍然存在很大程度上的混淆、曲解和混用，國(guó)土整治、土地整治、國(guó)土綜合整治或是更為狹隘或?qū)挿旱拿~多在文獻(xiàn)中交叉出現(xiàn)，遠(yuǎn)未達(dá)成內(nèi)涵層面上的共識(shí)。因此，本文針對(duì)當(dāng)前國(guó)土綜合整治內(nèi)涵不明、名詞混淆等問(wèn)題，系統(tǒng)梳理了近40年來(lái)中國(guó)國(guó)土綜合整治相關(guān)內(nèi)涵的文獻(xiàn)研究，根據(jù)其不同時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求總結(jié)其內(nèi)涵發(fā)展階段，以期能夠正本溯源、總結(jié)凝練出適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前時(shí)期的國(guó)土綜合整治核心內(nèi)涵。

2 國(guó)土綜合整治內(nèi)涵研究的階段演進(jìn)

人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展史也可以認(rèn)為是國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用和改造的歷程[10]：由最初臨時(shí)、簡(jiǎn)單局部的微小改造，到現(xiàn)代長(zhǎng)期、綜合、復(fù)雜、大型改造，從古代大禹治水和各代開(kāi)挖運(yùn)河到現(xiàn)在的全域整治、南水北調(diào)等等，國(guó)土綜合整治逐步由零星、分散、簡(jiǎn)單的整治活動(dòng)，向綜合、有序、系統(tǒng)全面整治演化。然而隨著發(fā)展訴求轉(zhuǎn)變，國(guó)土綜合整治在每個(gè)時(shí)期往往體現(xiàn)出不同的時(shí)代特征，學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)也存在較大差異。通過(guò)知網(wǎng)檢索近40年以“國(guó)土”、“整治”等關(guān)鍵詞為主題的文獻(xiàn)共11 402篇，在1997年之前國(guó)土整治研究文獻(xiàn)數(shù)量遠(yuǎn)高于土地整治研究，1997年之后土地整治文獻(xiàn)數(shù)量迅速增加并超過(guò)國(guó)土整治研究，2010年至今重點(diǎn)研究國(guó)土綜合整治的文獻(xiàn)數(shù)量則增長(zhǎng)迅速（表1）。

表1 中國(guó)土地整治、國(guó)土整治、國(guó)土綜合整治文獻(xiàn)研究數(shù)量統(tǒng)計(jì)Tab.1 Quantitative statistics of the literature research of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation in China （篇）

依據(jù)文獻(xiàn)發(fā)展趨勢(shì)，大體上可以將國(guó)土綜合整治內(nèi)涵研究分為4個(gè)階段，每個(gè)階段的研究重點(diǎn)、內(nèi)涵定義和概念特征均有較大差異（圖1）。1981—1985年，國(guó)土綜合整治研究偏向于國(guó)土規(guī)劃、戰(zhàn)略和布局的探索；1986—1996年，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展逐步成為研究重點(diǎn)，生態(tài)整治開(kāi)始逐步納入學(xué)者研究視野；1997—2009年，國(guó)土綜合整治逐步偏向于土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾等具體土地整治工作，土地整治及其相應(yīng)工程的實(shí)施落實(shí)受到極大關(guān)注；2010年以來(lái)，國(guó)土綜合整治研究往往涵蓋全區(qū)域、全要素和全周期，其內(nèi)涵更為全面和系統(tǒng)。

2.1 1981—1985年：起始階段“重規(guī)劃”

由于20世紀(jì)80年代之前極左路線(xiàn)的干擾以及科學(xué)的國(guó)土整治戰(zhàn)略性規(guī)劃的缺乏，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生不少損失[11]。為了推進(jìn)“四化”建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在陳傳康、周立三、吳傳鈞等老一輩專(zhuān)家學(xué)者的大力呼吁和倡導(dǎo)下，“國(guó)土整治”這一概念于20世紀(jì)80年代初明確提出，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一項(xiàng)長(zhǎng)期、重大的戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)。

在這一階段，國(guó)土綜合整治被界定為“對(duì)國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)”[5，12]，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃性、戰(zhàn)略性和地域性[13]，尤為重視京津唐、黃三角等具有鮮明區(qū)域特征的國(guó)土開(kāi)發(fā)與整治[14-15]。此階段研究重點(diǎn)多被認(rèn)為是建立協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃結(jié)構(gòu)，國(guó)土綜合整治的概念內(nèi)涵與國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃存在很大程度上的混合。陳傳康認(rèn)為，國(guó)土整治是在調(diào)查評(píng)價(jià)和利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)的國(guó)土管理工作，其任務(wù)是聯(lián)系大范圍區(qū)域進(jìn)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)組織管理，國(guó)土整治工作的中心環(huán)節(jié)是區(qū)域規(guī)劃[8]；周立三指出國(guó)土整治是一項(xiàng)全局性和戰(zhàn)略性的規(guī)劃任務(wù)，要從全國(guó)整體觀點(diǎn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)綜合地整治全國(guó)國(guó)土，國(guó)土整治工作要在統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行多層次、跨區(qū)域的具體規(guī)劃落實(shí)[10]；吳傳鈞認(rèn)為國(guó)土整治從調(diào)查考察開(kāi)始到最后提出專(zhuān)題報(bào)告或落實(shí)到規(guī)劃制定[7]，其核心是國(guó)土開(kāi)發(fā)整治區(qū)域規(guī)劃。盡管諸多老一輩專(zhuān)家學(xué)者強(qiáng)烈呼吁和奔走，然而由于組織領(lǐng)導(dǎo)不盡統(tǒng)一、執(zhí)行機(jī)構(gòu)有所缺失、政策設(shè)計(jì)不夠完善等諸多原因，國(guó)土整治工作當(dāng)時(shí)并未在全國(guó)范圍內(nèi)全面展開(kāi)。同時(shí)，由于當(dāng)時(shí)中國(guó)科學(xué)文化水平還比較低，對(duì)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律缺乏廣泛而科學(xué)的公眾認(rèn)知，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和總體戰(zhàn)略部署的研究和規(guī)劃較為薄弱[10]，因而國(guó)土開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)?shù)臓顩r較為普遍，此時(shí)國(guó)土綜合整治多和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、立法及管理相混合，被界定為是國(guó)土大管理的統(tǒng)籌。

2.2 1986—1996年：發(fā)展階段“重協(xié)調(diào)”

由于“市場(chǎng)”概念的逐步引入，農(nóng)村土地尤其是耕地被大量轉(zhuǎn)作建設(shè)用地和林、果、漁生產(chǎn)用地?！傲濉逼陂g，耕地年均減少量達(dá)4.87×105hm2，1985年耕地減少量高達(dá)1×106hm2，加劇了中國(guó)人多地少的矛盾。隨著資源的進(jìn)一步消耗和局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堪憂(yōu)前景逐步引起學(xué)者們的重視。伴隨著國(guó)家土地管理局的成立、《中華人民共和國(guó)土地管理法》的正式實(shí)施和第一輪土地利用總體規(guī)劃的編制實(shí)施，學(xué)者們逐漸開(kāi)始重視人地關(guān)系的正確處理，逐步摒棄單純擴(kuò)大開(kāi)發(fā)規(guī)模的資源利用理念，轉(zhuǎn)向促進(jìn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展[6]。在此背景下，國(guó)土綜合整治的內(nèi)涵定義也發(fā)生了一定調(diào)整。

在這一階段，國(guó)土綜合整治內(nèi)涵在原來(lái)的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步融合了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，突出強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性和重要性。吳傳鈞指出國(guó)土開(kāi)發(fā)整治的戰(zhàn)略目標(biāo)是以地域?yàn)閱卧獊?lái)協(xié)調(diào)地理環(huán)境與人類(lèi)社會(huì)兩大系統(tǒng)之間的關(guān)系，從而建立協(xié)調(diào)的人地關(guān)系地域系統(tǒng)，主要內(nèi)容中也應(yīng)加入環(huán)境的綜合治理，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)[6]；方磊認(rèn)為國(guó)土整治工作已由開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略轉(zhuǎn)為追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和人地系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系[16]；盧天梁等提出國(guó)土開(kāi)發(fā)整治政策制定要以?xún)?yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)為主線(xiàn)，以?xún)?yōu)化城市環(huán)境，治理“城市病”為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人文與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)[17]。盡管這10年國(guó)土綜合整治研究工作取得了很大成績(jī)，但由于部門(mén)條塊分割、利益博弈等諸多原因，國(guó)土綜合整治被人為地割裂為各種單一的局部有限目標(biāo)，而非科學(xué)合理的可持續(xù)目標(biāo)，且工作中對(duì)國(guó)土政策、法規(guī)的研究相對(duì)較為缺乏[18]，因此國(guó)土規(guī)劃理論方法研究相較于形勢(shì)發(fā)展的要求相對(duì)滯后，不同類(lèi)型區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)研究也還剛剛起步。

圖1 20世紀(jì)80年代至今中國(guó)土地整治、國(guó)土整治、國(guó)土綜合整治文獻(xiàn)研究重點(diǎn)Fig.1 The literature research focus of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation in China from 1980s

2.3 1997—2009年：演變階段“重工程”

1997年，面對(duì)人均耕地減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，提出實(shí)行世界上最嚴(yán)格的措施管理土地和保護(hù)耕地；1998年新一輪修編的《土地管理法》提出“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”、“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。由此，國(guó)土綜合整治在這一階段高度強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，逐步落實(shí)為具體的土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾工程，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)并全面展開(kāi)[19-21]。同時(shí)，相關(guān)研究也在注重人地關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，在保障環(huán)境資源與生態(tài)空間的同時(shí)，力求運(yùn)用當(dāng)前科學(xué)技術(shù)更系統(tǒng)、更有計(jì)劃地推進(jìn)治理保護(hù)和建設(shè)優(yōu)化項(xiàng)目，國(guó)土綜合整治工程的實(shí)施落實(shí)受到更高重視。

在這一階段，國(guó)土綜合整治演變?yōu)橐欢〞r(shí)期內(nèi)對(duì)區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)行動(dòng)的統(tǒng)一管理工程[22]，相關(guān)研究多以耕地保護(hù)為核心的土地整治為著眼點(diǎn)，關(guān)注于國(guó)土綜合整治工程的項(xiàng)目完善和具體實(shí)施。封志明等參考了全國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃，分區(qū)域系統(tǒng)地提出了國(guó)土綜合整治工程實(shí)施的重點(diǎn)，提出落實(shí)城鄉(xiāng)用地整治、陸海統(tǒng)籌整治和流域協(xié)調(diào)整治[23]；鄭財(cái)貴等認(rèn)為國(guó)土整治是指對(duì)特定區(qū)域的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用、治理保護(hù)行動(dòng)，提出要在統(tǒng)一的基礎(chǔ)平臺(tái)進(jìn)行各類(lèi)國(guó)土工程的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，進(jìn)行統(tǒng)一互動(dòng)的工程管理[22]。值得注意的是，由于此階段國(guó)土綜合整治在很大程度上落實(shí)為土地整治具體工程，故針對(duì)土地整治的研究頗多，主要方向包括農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、新農(nóng)村建設(shè)等[24-26]。此時(shí)，國(guó)土綜合整治的內(nèi)涵與土地整治內(nèi)涵在很大程度上存在重疊，這也為國(guó)土綜合整治今后進(jìn)一步發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)條件[27]。

2.4 2010年至今：延拓階段“重統(tǒng)籌”

2010年至今，從黨的十八大報(bào)告中提出關(guān)于“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”、“健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”要求，2017年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，到十九大報(bào)告提出“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，國(guó)土綜合整治被賦予更深層次的內(nèi)涵，目標(biāo)和效益愈加多元化，更強(qiáng)調(diào)一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，提出通過(guò)“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類(lèi)生活和生產(chǎn)條件，保護(hù)人類(lèi)生態(tài)空間[28]。

在這一階段，國(guó)土綜合整治作為人類(lèi)采取綜合措施對(duì)某一空間范圍內(nèi)的國(guó)土資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、整治、保護(hù)等全部活動(dòng)最終實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的過(guò)程，已被視為服務(wù)于國(guó)家頂層戰(zhàn)略的重要工作內(nèi)容，是推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要?jiǎng)恿?、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵抓手、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的核心平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)路徑。學(xué)者們多將國(guó)土綜合整治作為一項(xiàng)影響全局、事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合性戰(zhàn)略進(jìn)行研究，嚴(yán)金明等立足“多規(guī)合一”改革背景，將國(guó)土綜合整治和國(guó)土空間用途管制界定為落實(shí)全域國(guó)土空間規(guī)劃的核心實(shí)施抓手[28]；鄖文聚等強(qiáng)調(diào)生態(tài)整治，提出大力提升整治在食物和能源生產(chǎn)、景觀塑造、生物多樣性保護(hù)、水土安全和休閑游憩等方面的多功能性[29]；李霞等指出整合耕地保護(hù)、改善環(huán)境、提高收入和提升效率目標(biāo)，構(gòu)建“減壓增效”國(guó)土綜合整治運(yùn)行機(jī)制[30]；更多學(xué)者統(tǒng)籌考慮時(shí)代不同需求和區(qū)域不同特征，探索構(gòu)建國(guó)土綜合整治長(zhǎng)效機(jī)制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制、重大項(xiàng)目布局機(jī)制和差異化實(shí)施模式等[31-32]?？傊?，現(xiàn)階段的國(guó)土綜合整治內(nèi)涵更關(guān)注與社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局的結(jié)合，更強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境積極效應(yīng)，弱化負(fù)面影響，更注重全區(qū)域整治、全要素整治和全周期整治，更具備系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與綜合性，其概念范圍大于單純國(guó)土整治與土地整治概念，更關(guān)注時(shí)代訴求和現(xiàn)實(shí)需要，更以服務(wù)國(guó)家頂層戰(zhàn)略為導(dǎo)向，成為統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺(tái)和重要抓手。

3 國(guó)土綜合整治的內(nèi)涵辨析

總體來(lái)看，由于其形成背景各不相同，國(guó)土綜合整治的內(nèi)涵研究經(jīng)歷了重規(guī)劃、重協(xié)調(diào)、重工程與重統(tǒng)籌4個(gè)過(guò)程（表2）。在初始階段，國(guó)土綜合整治與國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土整治存在概念重疊，其內(nèi)涵研究多關(guān)注于國(guó)土區(qū)域規(guī)劃，重點(diǎn)在于通過(guò)對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；在發(fā)展階段，國(guó)土綜合整治更為關(guān)注人地關(guān)系，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；在演變階段，國(guó)土綜合整治更注重整治工程的設(shè)立部署與項(xiàng)目機(jī)制的具體落實(shí)，多落實(shí)為具體的土地整治工程項(xiàng)目；在延拓階段，國(guó)土綜合整治的內(nèi)涵拓展到全區(qū)域國(guó)土資源整治，更注重山水林田湖草路村城等全要素整治和全生命周期的全過(guò)程整治。

盡管各個(gè)階段研究重點(diǎn)各不相同，但是隨著內(nèi)涵定義的逐步完善，國(guó)土綜合整治與土地整治、國(guó)土整治也逐漸顯現(xiàn)出明確的差別（表3）：1981—1985年，國(guó)土綜合整治和國(guó)土整治內(nèi)涵趨同，較以“土地規(guī)劃”概念為標(biāo)志的土地整治更為強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略性；1986—1996年，國(guó)土綜合整治較國(guó)土整治更強(qiáng)調(diào)人與自然的協(xié)調(diào)，整治范圍也并不限于土地，相較以“土地整理”概念為標(biāo)志的土地整治更為寬泛；1997—2009年，國(guó)土綜合整治同國(guó)土整治相比更強(qiáng)調(diào)綜合工程管理的綜合性和系統(tǒng)性，相較以“土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)”概念為標(biāo)志的土地整治顯得更為概念化和抽象化，因而在很大程度上具體落實(shí)為土地整治工程；2010年至今，國(guó)土綜合整治與國(guó)土整治相比，圍繞綜合談?wù)?，與土地整治相比，跳出土地談?wù)危怀鲶w現(xiàn)為其整治范圍的全域性、整治對(duì)象全要素和整治過(guò)程全周期。

表2 國(guó)土綜合整治近40年內(nèi)涵發(fā)展演變分析Tab.2 The connotation development analysis of integrated territory consolidation in nearly 40 years

表3 土地整治、國(guó)土整治和國(guó)土綜合整治內(nèi)涵演進(jìn)對(duì)照Tab.3 The connotation development comparison of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation

4 國(guó)土綜合整治內(nèi)涵的未來(lái)展望

未來(lái)國(guó)土綜合整治需要一系列的制度構(gòu)建作為基礎(chǔ)：以自然資源產(chǎn)權(quán)制度為前提，明晰承擔(dān)國(guó)土綜合整治的責(zé)任和義務(wù)；以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)制度為基礎(chǔ)，明確不同區(qū)域國(guó)土綜合整治的目標(biāo)、任務(wù)和整治路徑；以空間規(guī)劃制度為統(tǒng)領(lǐng)，明確不同地域空間的功能定位、開(kāi)發(fā)利用方向；以國(guó)土空間管制制度為手段，明確空間分區(qū)開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和控制引導(dǎo)措施；以市場(chǎng)與政府協(xié)同推進(jìn)制度為保障，明確國(guó)土綜合整治的資金投入和經(jīng)濟(jì)來(lái)源；以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等具體政策措施為路徑，明確不同區(qū)域、不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國(guó)土綜合整治目標(biāo)的可操作性措施。

在一系列制度保障的前提下，未來(lái)國(guó)土綜合整治應(yīng)進(jìn)一步涵蓋所有涉及空間、資源等國(guó)土要素，拓展國(guó)土綜合整治的適用范圍?？傮w目標(biāo)是全面優(yōu)化國(guó)土資源，塑造區(qū)域三生格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。核心任務(wù)應(yīng)包括嚴(yán)格保護(hù)耕地，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；推進(jìn)城鎮(zhèn)和工礦建設(shè)用地整治，提高建設(shè)用地保障能力；整治山水林田湖草等多重資源，構(gòu)筑國(guó)土生態(tài)安全屏障；合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源，加強(qiáng)藍(lán)色國(guó)土整治與安全建設(shè)；合理開(kāi)展跨區(qū)域資源調(diào)配工程，促進(jìn)區(qū)域資源有效互動(dòng)與統(tǒng)籌發(fā)展；完善國(guó)土資源整治制度體系，促進(jìn)國(guó)土資源治理轉(zhuǎn)型優(yōu)化。

基于總體目標(biāo)和任務(wù)，未來(lái)的國(guó)土綜合整治的類(lèi)型模式應(yīng)當(dāng)包含“基本類(lèi)型+延拓模式”：不僅包含農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、未利用地開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾等基本類(lèi)型，還應(yīng)包括南水北調(diào)、西氣東輸?shù)茸匀毁Y源整合治理，“三北”防護(hù)林、各流域水污染治理等環(huán)境整治，海岸帶治理、海島利用保護(hù)等海洋資源整治和異地搬遷、要素盤(pán)活等國(guó)土精準(zhǔn)扶貧整治等延拓模式（圖2）。此外，在國(guó)土綜合整治的具體實(shí)施中，還應(yīng)以協(xié)同推進(jìn)為導(dǎo)向，整合設(shè)計(jì)“三線(xiàn)”劃定、增減掛鉤、“三塊地”改革、城鎮(zhèn)低效用地開(kāi)發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償制度等國(guó)土綜合整治政策路徑，從加強(qiáng)公眾參與、多元化資金渠道、建設(shè)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)、完善實(shí)施調(diào)整程序、實(shí)施成果動(dòng)態(tài)監(jiān)控、設(shè)計(jì)激勵(lì)保障等方面配套科學(xué)有效的國(guó)土綜合整治實(shí)施保障措施。

5 結(jié)論與討論

縱觀近40年來(lái)中國(guó)國(guó)土綜合整治的內(nèi)涵發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷深化的過(guò)程。20世紀(jì)80年代國(guó)家第一次提出“國(guó)土整治”的概念，側(cè)重對(duì)自然資源的合理開(kāi)發(fā)、利用，注重規(guī)劃工作。由于當(dāng)時(shí)中國(guó)科學(xué)文化水平還比較低，對(duì)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律缺乏正確認(rèn)識(shí)，多年來(lái)對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用不當(dāng)?shù)臓顩r相當(dāng)普遍，自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞得非常嚴(yán)重，因此直到20世紀(jì)90年代，國(guó)土綜合整治的內(nèi)涵開(kāi)始側(cè)重對(duì)自然資源環(huán)境的利用保護(hù)以及人地關(guān)系協(xié)調(diào)。這10年來(lái)，中國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和總體戰(zhàn)略部署缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)土開(kāi)發(fā)利用、治理保護(hù)行動(dòng)并不是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)的可持續(xù)行為。進(jìn)入21世紀(jì)以后，土地整治工作的蓬勃發(fā)展為國(guó)土綜合整治工程實(shí)施提供了基礎(chǔ)平臺(tái)。至今，國(guó)土綜合整治的概念進(jìn)一步明確，逐步關(guān)注一體化統(tǒng)籌管理，更關(guān)注時(shí)代訴求和現(xiàn)實(shí)需要，已然成為以服務(wù)國(guó)家頂層戰(zhàn)略為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺(tái)和重要抓手。

圖2 國(guó)土綜合整治的未來(lái)展望框架Fig.2 The prospective framework of integrated territory consolidation

總體而言，當(dāng)代的國(guó)土綜合整治內(nèi)涵應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下方面：一是有關(guān)國(guó)土資源以土地、水、礦產(chǎn)、生物資源為主的合理開(kāi)發(fā)和有效利用；二是大規(guī)模改造大自然工程（如長(zhǎng)江三峽筑壩、南水北調(diào)、三北防護(hù)林的營(yíng)建等）并尤為關(guān)注工程實(shí)施影響跟蹤監(jiān)測(cè)；三是保障新型城鎮(zhèn)化工程，包括人口、城鎮(zhèn)在內(nèi)的城市布局與基礎(chǔ)設(shè)施；四是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障工程，推進(jìn)保護(hù)鄉(xiāng)村文明和特色；五是進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的綜合治理工程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)。因此，在吳傳鈞院士對(duì)國(guó)土整治5方面內(nèi)涵界定的基礎(chǔ)上，新時(shí)代國(guó)土綜合整治的本質(zhì)可以進(jìn)一步界定為“對(duì)人與國(guó)土關(guān)系的再調(diào)適”，其內(nèi)涵是以提高國(guó)土利用效率和效益、保障國(guó)土資源永續(xù)利用、改善生態(tài)景觀環(huán)境為主要目的，利用整理、開(kāi)發(fā)、修復(fù)、治理和保護(hù)等一系列手段，通過(guò)“山水林田湖草路村城”綜合整治提升人類(lèi)生活和生產(chǎn)條件、保育生態(tài)空間，最終促進(jìn)人與自然可持續(xù)統(tǒng)籌發(fā)展的活動(dòng)。此外，與土地整治相比，國(guó)土綜合整治跳出土地談?wù)?，與國(guó)土整治相比，國(guó)土綜合整治圍繞綜合談?wù)?。未?lái)國(guó)土綜合整治應(yīng)進(jìn)一步涵蓋所有涉及空間、資源等國(guó)土要素，堅(jiān)持一體化綜合整治理念，堅(jiān)持制度配套和制度創(chuàng)新相結(jié)合，全面優(yōu)化國(guó)土資源，塑造區(qū)域三生格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

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