中國建設(shè)用地配置中政府失靈的理論解析及其改良框架設(shè)計(jì)

王 博，呂沛璐，馮淑怡，姜 海

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

1 引言

經(jīng)歷了30多年的經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，中國取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是，隨著人地關(guān)系日趨緊張，以建設(shè)用地為中心的土地配置問題日漸突出。現(xiàn)實(shí)中建設(shè)用地?cái)U(kuò)張無序、利用粗放等情況普遍，嚴(yán)重影響了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全和生態(tài)建設(shè)，逐步成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要制約因素。對(duì)此，國內(nèi)外學(xué)者進(jìn)行了一系列相關(guān)研究，總結(jié)認(rèn)為當(dāng)前中國建設(shè)用地配置問題主要根源于市場失靈與政府失靈兩個(gè)方面[1-4]，解決配置問題的關(guān)鍵就在于糾正改良這兩種失靈。建設(shè)用地配置中的市場失靈在不同時(shí)期和不同國家（地區(qū)）普遍存在，具有內(nèi)生性，需要依靠人的觀念改變和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重大發(fā)展；政府失靈具有外生性，特別是對(duì)于處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中國家而言，完全可以通過政府自我改進(jìn)或者制度改革來加以消除或減輕。優(yōu)先糾正改良政府失靈，對(duì)于改善中國現(xiàn)行建設(shè)用地配置問題更具有現(xiàn)實(shí)意義與可行性。

已有許多學(xué)者對(duì)建設(shè)用地配置中的政府失靈問題進(jìn)行了研究。譚榮和曲福田[5]分析認(rèn)為當(dāng)前建設(shè)用地配置中的政府失靈主要在于政府在非農(nóng)化過程中對(duì)土地價(jià)格的干預(yù)，由此導(dǎo)致了土地資源的過度性損失，因而建議減少政府的行政干預(yù)。王萬茂[6]認(rèn)為政府失靈在于現(xiàn)行土地管理思路有失偏頗，在實(shí)踐中過度重視政府作用，忽視市場作用，因此建議轉(zhuǎn)變土地管理思路。馬凱和錢忠好[7]指出中國政府的目標(biāo)與社會(huì)決策目標(biāo)存在偏差，導(dǎo)致了土地資源配置的政府失靈。還有部分學(xué)者對(duì)政府失靈進(jìn)行了細(xì)化，將其區(qū)分為政府對(duì)市場的過度干預(yù)與無效干預(yù)兩種類型[8]。綜上，現(xiàn)有研究多是將政府失靈定位于政府對(duì)市場的干預(yù)，而現(xiàn)實(shí)中建設(shè)用地配置實(shí)際上還涉及中央、地方等不同政府層級(jí)的管理，因而政府失靈也可能發(fā)生于政府內(nèi)部，故需要對(duì)此進(jìn)行深化與解析，并考慮不同政府失靈的作用機(jī)理與相互關(guān)系。此外，現(xiàn)有研究對(duì)于糾正改良政府失靈的對(duì)策相對(duì)單一，主要側(cè)重于技術(shù)性手段的協(xié)調(diào)，但現(xiàn)實(shí)中建設(shè)用地配置的政府失靈問題涉及面廣、關(guān)系錯(cuò)綜，只是單純的技術(shù)手段調(diào)整可能難以達(dá)到理想的解決效果，故需要考慮設(shè)計(jì)一個(gè)更加適宜的綜合性改良框架進(jìn)行指導(dǎo)作用。

本文以農(nóng)地非農(nóng)化理論體系為基礎(chǔ)，立足于建設(shè)用地配置中的政府失靈問題，通過對(duì)其進(jìn)行深化剖析，試圖解釋與把握不同政府失靈的產(chǎn)生原因、作用機(jī)理與相互關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，探索設(shè)計(jì)相適宜的政府失靈改良框架，探討現(xiàn)實(shí)可行的改良路徑，以期為中國建設(shè)用地配置優(yōu)化改革提供些許建議參考。

2 建設(shè)用地配置中政府失靈的理論解析

建設(shè)用地問題的核心是土地資源在建設(shè)部門與非建設(shè)部門之間的配置，故本文在已有的農(nóng)地非農(nóng)化理論體系上進(jìn)行拓展[9]，從理論上解析中國現(xiàn)行建設(shè)用地配置中的政府失靈問題。為便于分析，假定土地資源在建設(shè)部門的邊際收益作為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的邊際收益，在非建設(shè)部門的邊際收益作為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的邊際成本，并且不存在因市場失靈引發(fā)的過度性損失。如圖1（a），MR為土地資源在建設(shè)部門的邊際收益，MC為土地資源在非建設(shè)部門考慮土地資源非經(jīng)濟(jì)價(jià)值（生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值）后的邊際收益，Q1為在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段建設(shè)占用的合理性代價(jià)，Q1Q3為由于政府失靈造成的過度性損失Ⅱ?；诋?dāng)前中國建設(shè)用地配置管理模式及其特征，政府失靈應(yīng)包含兩種類型：一是政府失靈Ⅰ，發(fā)生于政府內(nèi)部，主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府的關(guān)系失衡下，以建設(shè)用地計(jì)劃管理為主的管控機(jī)制失效，由此造成Q1Q2的非建設(shè)用地過度性損失；二是政府失靈Ⅱ，發(fā)生于政府外部，主要表現(xiàn)為政府過度干預(yù)或是排斥市場機(jī)制，扭曲土地資源配置，即政府與市場存在關(guān)系失衡，由此造成Q2Q3的非建設(shè)用地過度性損失。由于兩種政府失靈的作用對(duì)象、表現(xiàn)形式等有所不同，因此，要減少因政府失靈造成的非建設(shè)用地過度性損失，首先應(yīng)分別從兩種政府失靈著手，分析它們各自的產(chǎn)生原因與作用機(jī)理，剖析彼此間的相互關(guān)系與影響作用，進(jìn)而結(jié)合相應(yīng)特征設(shè)計(jì)構(gòu)建適宜的改良框架。

圖1 建設(shè)用地配置中政府失靈問題的理論解析框架Fig.1 Theoretical analysis framework of government failure in construction land allocation

2.1 政府失靈Ⅰ

政府失靈Ⅰ發(fā)生于政府內(nèi)部，其特征在于中央與地方關(guān)系失衡（即出現(xiàn)非合作博弈）下，以建設(shè)用地計(jì)劃管理為主的管控機(jī)制失效。在中國當(dāng)前的建設(shè)用地配置管理中，中央政府與地方政府的目標(biāo)、政策導(dǎo)向存在不同，兩者作為不同的利益集團(tuán)[10]，擁有不同的管理目標(biāo)函數(shù)。中央政府需要對(duì)全體國民負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)國家整體和長遠(yuǎn)利益，其最終目的是追尋全社會(huì)福利最大化[11]。因而中央政府會(huì)基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全、生態(tài)建設(shè)等綜合考慮，出臺(tái)相應(yīng)的政策對(duì)地方政府進(jìn)行指導(dǎo)或限制。在“自上而下標(biāo)尺競爭”[12]與以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的政績考核體系[13]、“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)留置”的財(cái)政分稅[14]等因素作用下，地方政府主要考慮局部、當(dāng)前的利益，其主要目的是尋求實(shí)現(xiàn)自我利益的最大化。因而地方政府會(huì)傾向于選擇忽視全社會(huì)邊際成本，采取盡可能擴(kuò)張建設(shè)用地的措施，通過獲取以土地性財(cái)稅收益為主的預(yù)算外收入解決其財(cái)政問題，保證治理區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)能夠達(dá)標(biāo)，最大化自我利益。由此，中央政府與地方政府在建設(shè)用地配置管理中呈現(xiàn)非合作博弈特征。

在這種情況下，中央政府為落實(shí)國家利益，擬通過實(shí)行以“增量管理+計(jì)劃控制”為特征的建設(shè)用地計(jì)劃管理機(jī)制，即中央通過土地利用年度計(jì)劃對(duì)地方的建設(shè)用地增量指標(biāo)（如新增建設(shè)占農(nóng)指標(biāo)）“自上而下”進(jìn)行層層計(jì)劃分配，并高度強(qiáng)調(diào)指令性管理，由此嚴(yán)格管控地方的建設(shè)用地配置。但殊不知這種帶有強(qiáng)烈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的管控模式卻可能造成更為嚴(yán)重的土地資源配置扭曲。以圖1（b）為例，假設(shè)只有A、B兩個(gè)地區(qū)，MRA、MRB與MCA、MCB分別為A、B兩地區(qū)土地資源在建設(shè)部門與非建設(shè)部門的邊際收益。首先，由于信息不對(duì)稱的存在，現(xiàn)實(shí)中不可能制定出“完美無缺”的土地利用計(jì)劃[15]，即上級(jí)政府不可能精確分配給地區(qū)A、地區(qū)B符合配置效率最優(yōu)的初始指標(biāo)數(shù)量Q4、Q5。其次，現(xiàn)行計(jì)劃管理模式剛性有余、彈性不足[16]。由于上級(jí)政府制定的土地利用年度計(jì)劃一經(jīng)確定便不可更改，相關(guān)的用地審批權(quán)也高度集中于中央和省級(jí)政府層面，并且缺乏相關(guān)調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)用地指標(biāo)進(jìn)行再配置①雖然有些地方政府會(huì)在每年年中、年末的時(shí)候，將所轄地區(qū)的用地指標(biāo)匯總進(jìn)行二次分配，但還是無法應(yīng)對(duì)時(shí)刻變化的土地市場需求，整體缺乏彈性。。即圖1（b）中代表指標(biāo)流動(dòng)的箭頭是禁止的，這將使得有彈性的用地需求無法得到及時(shí)調(diào)整，導(dǎo)致各地區(qū)現(xiàn)實(shí)的建設(shè)用地出現(xiàn)不同程度的資源錯(cuò)配（即地區(qū)A、地區(qū)B最終實(shí)際的建設(shè)用地配置數(shù)量可能為Q6、Q7）。再次，現(xiàn)實(shí)中的土地利用年度計(jì)劃分配還具有逐年遞增的路徑依賴慣例，即每年下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量通常都會(huì)高于上一年，因此該種資源錯(cuò)配的情形將在15年的規(guī)劃期內(nèi)不斷疊加。綜合而言，由于政府失靈Ⅰ的存在，會(huì)造成區(qū)域整體建設(shè)用地N1（圖1（a））的配置效率損失。

2.2 政府失靈Ⅱ

政府失靈Ⅱ發(fā)生于政府外部，其特征在于直接與土地市場打交道的地方政府，憑借其在現(xiàn)有土地市場結(jié)構(gòu)中的絕對(duì)壟斷地位，過度干預(yù)或排斥市場機(jī)制，傾向于通過行政指令對(duì)土地資源進(jìn)行配置，即政府與市場存在關(guān)系失衡。按照中國現(xiàn)行法律規(guī)定，在建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的過程中，必須先由政府在農(nóng)地征收市場，作為唯一的需求者對(duì)農(nóng)民集體土地（主要是農(nóng)地）進(jìn)行征收，將其變性為國有建設(shè)用地，然后政府再進(jìn)入到城市土地一級(jí)市場，作為唯一的供給者，將新征收來的國有土地使用權(quán)通過劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓給城市土地使用者。這一過程中，農(nóng)地征收是城市土地市場新增建設(shè)用地供給的唯一合法來源，地方政府是農(nóng)地征收市場需求一端和城市土地一級(jí)市場供給一端的獨(dú)家壟斷主體，地方政府可以隨意采用行政手段干預(yù)土地市場配置，以此實(shí)現(xiàn)自我利益最大化。結(jié)合政府失靈Ⅰ中政績考核、財(cái)政分稅等因素，作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府，其傾向于追尋以土地性財(cái)稅收益為主的預(yù)算外收入來保障區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的決策，現(xiàn)行以“絕對(duì)壟斷+行政配置”為特征的土地市場結(jié)構(gòu)可以極大程度上滿足地方政府實(shí)行該種決策的需求。

按照前述，土地征收主要涉及3個(gè)行為主體：被征農(nóng)民、地方政府以及城市土地使用者，故可以通過圖1（c）簡要解釋政府失靈Ⅱ的表現(xiàn)形式及其相應(yīng)影響。圖1（c）的左半部分對(duì)應(yīng)農(nóng)地征收市場，Sf為農(nóng)民農(nóng)地供給曲線，Dg為地方政府的農(nóng)地需求曲線；右半部分對(duì)應(yīng)城市土地一級(jí)市場，借鑒錢忠好等[18]的研究，由于地方政府壟斷建設(shè)用地供給，其相應(yīng)的建設(shè)用地供給曲線應(yīng)為Sg，Db為城市土地使用者的建設(shè)用地需求曲線。首先，在農(nóng)地征收市場中，由于土地征收的特征在于政府具有強(qiáng)制力作用，因此地方政府可以基于特定的補(bǔ)償理論和補(bǔ)償原則，通過低價(jià)（P1）從農(nóng)民手里征得Q8數(shù)量的土地。此后，地方政府再以“招拍掛”的出讓方式高價(jià)（P2）將征收土地以商業(yè)、商品住宅等各類經(jīng)營性用地或者有競爭要求的工業(yè)用地等形式出讓給城市土地使用者，由此在征地與供地之間制造了一個(gè)巨大的利益空間（P2-P1），客觀上形成土地征收越多、政府利益越大的激勵(lì)機(jī)制，極大地刺激了政府利用行政強(qiáng)制力征收土地的欲望[17]，使地方政府逐漸從“援助之手”變?yōu)椤熬鹑≈帧?，直至兩者的價(jià)差趨為零，即圖1（c）中的P3，造成非建設(shè)用地的過度性損耗（Q9-Q8）。此外，地方政府還可能通過劃撥或者附帶很多補(bǔ)貼性優(yōu)惠條件的低價(jià)出讓方式向企業(yè)提供廉價(jià)的工業(yè)用地，吸引地區(qū)間制造業(yè)的競爭投資[18]，以此達(dá)到在“政治錦標(biāo)賽”中取得勝利的目的，或是采用劃撥和協(xié)議出讓的方式將過量的土地低價(jià)出讓給各級(jí)政府部門或公共利益部門，造成建設(shè)用地的巨大浪費(fèi)與閑置。綜合而言，由于政府失靈Ⅱ的存在，會(huì)造成區(qū)域整體建設(shè)用地N2（圖1（a））的配置效率損失。

2.3 政府失靈的綜合作用分析

通過對(duì)建設(shè)用地配置政府失靈的細(xì)化分析可以看出，雖然政府失靈Ⅰ與政府失靈Ⅱ的產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式不同，但是兩者都能以地方政府作為媒介相互作用和相互影響（圖2）。因?yàn)椤柏?cái)權(quán)上移、事權(quán)留置”的分稅制改革與以經(jīng)濟(jì)增長為核心的政績考核，使得地方政府有了強(qiáng)烈的財(cái)政收入需求，而其在土地非農(nóng)化市場中的絕對(duì)壟斷地位和行政配置權(quán)力，使得地方政府傾向于攫取土地非農(nóng)化的巨額地租滿足財(cái)政收入需求，忽視由此造成的建設(shè)用地配置無序粗放、糧食安全和生態(tài)安全受到威脅、農(nóng)民土地權(quán)益社會(huì)受到侵害等問題。面對(duì)這種情況，中央政府欲通過采用愈加嚴(yán)苛的建設(shè)用地計(jì)劃管控模式，將地方政府對(duì)土地的自由裁量權(quán)限制到最小范圍，從而解決存在的問題。殊不知這種管控模式不僅沒有規(guī)范好地方政府的行為，反而因?yàn)槠淇茖W(xué)性與彈性的缺乏導(dǎo)致地方政府的強(qiáng)烈對(duì)抗，造成建設(shè)用地配置效率更大的損失。

綜上所述，中國現(xiàn)行建設(shè)用地配置中的政府失靈存在兩種類型：一個(gè)是發(fā)生于政府內(nèi)部的政府失靈Ⅰ，一個(gè)是發(fā)生于政府外部的政府失靈Ⅱ，兩者存在相互交織與影響，因而單一的市場構(gòu)建或政府干預(yù)等技術(shù)性對(duì)策都不足以達(dá)到理想的解決效果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最優(yōu)秩序。故此，本文將基于前述分析，根據(jù)不同政府失靈的相關(guān)特征與作用影響，針對(duì)性地探討設(shè)計(jì)相適宜的綜合性改良框架。

3 政府失靈的改良框架設(shè)計(jì)及其可行路徑探討

3.1 政府失靈的改良框架設(shè)計(jì)

政府失靈改良框架的設(shè)計(jì)取決于不同政府失靈的特性與不同改良調(diào)控工具的作用，按照前述分析，現(xiàn)行建設(shè)用地配置中存在兩類政府失靈，每一類政府失靈又涉及不同類別的政策問題。故此，應(yīng)根據(jù)這些政策問題的特性針對(duì)性地選取或是制定相應(yīng)的改良調(diào)控工具，進(jìn)而設(shè)計(jì)形成深層次的、整體配套的改良框架。針對(duì)中國建設(shè)用地配置中的政府失靈Ⅰ和政府失靈Ⅱ，本文提出了一個(gè)綜合性的改良框架（圖3）。

圖2 建設(shè)用地配置中政府失靈的綜合分析Fig.2 A comprehensive diagram of government failure in construction land allocation

3.1.1 政府失靈Ⅰ的改良調(diào)控

政府失靈Ⅰ發(fā)生于政府內(nèi)部，其相應(yīng)的改良調(diào)控工具主要包括三類：一是觀念性調(diào)控，依據(jù)前述分析，現(xiàn)行的建設(shè)用地配置管理中央地方之間存在關(guān)系失衡，相對(duì)應(yīng)的管控理念也有失偏頗，單純的技術(shù)性對(duì)策并不能達(dá)到理想的解決效果，故需要通過觀念性調(diào)控，協(xié)調(diào)平衡中央與地方的相互關(guān)系，反思總結(jié)現(xiàn)行的建設(shè)用地配置管控理念；二是規(guī)劃性調(diào)控，旨在通過加強(qiáng)政府相關(guān)行政調(diào)控手段對(duì)建設(shè)用地配置進(jìn)行指導(dǎo)約束，如國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建；三是經(jīng)濟(jì)性調(diào)控，嘗試通過市場手段的介入，優(yōu)化政府內(nèi)部建設(shè)用地管控效率，如建設(shè)用地指標(biāo)交易與管理平臺(tái)的構(gòu)建。

3.1.2 政府失靈Ⅱ的改良調(diào)控

政府失靈Ⅱ發(fā)生于政府外部，其相應(yīng)的改良調(diào)控工具主要包括三類：一是規(guī)則性調(diào)控，其重點(diǎn)在于健全土地市場規(guī)則，減少政府行政干預(yù)，切實(shí)發(fā)揮市場的資源配置作用，如縮小土地征收的范圍，加強(qiáng)城市土地招拍掛等市場化出讓方式；二是探索性調(diào)控，主要是采取 “試點(diǎn)”改革的探索方式，對(duì)現(xiàn)行的制度框架進(jìn)行突破創(chuàng)新，尋求解決問題的新路徑，如城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地的再利用；三是產(chǎn)權(quán)性調(diào)控，旨在改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度，確立和保障土地市場機(jī)制的順利運(yùn)行。

3.2 改良調(diào)控的可行路徑探討及其作用機(jī)理分析

3.2.1 政府失靈Ⅰ的改良調(diào)控可行路徑及其作用機(jī)理

中國現(xiàn)行建設(shè)用地配置中政府失靈Ⅰ的改良調(diào)控主要包括觀念性調(diào)控、規(guī)劃性調(diào)控與經(jīng)濟(jì)性調(diào)控。

（1）觀念性調(diào)控。觀念性調(diào)控關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)平衡中央與地方的相互關(guān)系，反思現(xiàn)行有失偏頗的建設(shè)用地管控理念。其核心在于明確央地之間的角色定位，轉(zhuǎn)變形成目標(biāo)相容的管控理念。對(duì)此，在未來的建設(shè)用地配置管控中，中央政府不宜于過度干預(yù)或是插手地方層面建設(shè)用地的具體配置，而應(yīng)定位于資源配置的宏觀指導(dǎo)，主要作為制度規(guī)則的制定者與監(jiān)督者，著重于規(guī)劃引導(dǎo)與樹立強(qiáng)調(diào)紅線意識(shí)。將區(qū)域土地配置權(quán)的具體管理與執(zhí)行交予地方政府，減少對(duì)地方政府的過度約束，增加其合理的土地效用，從而增強(qiáng)地方政府的改革參與意愿。由此激發(fā)不同層級(jí)政府對(duì)建設(shè)用地配置數(shù)量和質(zhì)量的雙重重視，減少政府之間的不良競爭和矛盾沖突，轉(zhuǎn)變形成目標(biāo)相容的建設(shè)用地管控理念，促使實(shí)踐中政府失靈Ⅰ引發(fā)的非建設(shè)用地過度性損失（圖1（a））盡可能由Q2向Q1減少。

圖3 建設(shè)用地配置中政府失靈的綜合性改良框架Fig.3 A comprehensive improvement framework for government failure in construction land allocation

圍繞土地管理中的央地角色定位，諸多學(xué)者進(jìn)行了深入研究，并提出了相應(yīng)的政策建議。如程雪陽[19]建議可以依照公法上的比例原則重新明確政府在土地管理領(lǐng)域的角色定位。豐雷等[20]以土地供應(yīng)為視角，提出應(yīng)該合理設(shè)立中央政府與地方政府的分權(quán)邊界，弱化土地供應(yīng)的“財(cái)政激勵(lì)”和“晉升激勵(lì)”，以此促進(jìn)土地宏觀調(diào)控績效的改善。王玉波[21]從土地規(guī)劃的角度分析認(rèn)為，中央應(yīng)允許并鼓勵(lì)地方分享其政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定地方規(guī)劃的公共目標(biāo)與戰(zhàn)略方向，從而最大化區(qū)域的土地利益。王萬茂[7]從理論層面補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)，土地管理中的央地角色定位，除了明晰中央政府和地方政府的權(quán)利邊界外，更需要注重政府的管理者功能，充分發(fā)揮政府作為土地管理主體的作用。

（2）規(guī)劃性調(diào)控。規(guī)劃性調(diào)控主要是以政府的行政管理手段為基點(diǎn)，加強(qiáng)政府合理可行的規(guī)劃調(diào)控體系，保障建設(shè)用地規(guī)范的配置秩序和高效的配置效率。例如可以立足于全局理念與區(qū)域差異，以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，整合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多種規(guī)劃，構(gòu)建統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的國土空間規(guī)劃體系。通過堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖對(duì)建設(shè)用地配置進(jìn)行控制、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督，改變現(xiàn)有分散、割裂、低效、弱勢的空間規(guī)劃現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管控意圖與市場主體意志最大程度的統(tǒng)一，從而在政府規(guī)劃管控層面，更加科學(xué)地確定與控制不同區(qū)域的建設(shè)用地配置（即盡可能使得圖1（b）中不同區(qū)域的建設(shè)用地實(shí)際配置Q6、Q7趨向于最優(yōu)配置Q4、Q5）。

中國于2014年在28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，學(xué)者們對(duì)這些試點(diǎn)的政策效果進(jìn)行了總結(jié)評(píng)價(jià)。如周世鋒等[22]總結(jié)浙江開化縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)該縣通過探索構(gòu)建“1 + X”規(guī)劃體系，有機(jī)整合了多個(gè)總體性空間性規(guī)劃，為提高土地管理效率、引導(dǎo)資源集約利用奠定了良好基礎(chǔ)。王唯山和魏立軍[23]對(duì)廈門市“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，廈門市通過構(gòu)建統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，解決了空間規(guī)劃沖突，摸清了區(qū)域資源稟賦情況，并通過劃定城市開發(fā)邊界與生態(tài)控制線，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的全覆蓋。需要注意的是，構(gòu)建統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的國土空間規(guī)劃體系，除了在技術(shù)層面對(duì)不同空間規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行整合外，還需要注重不同行政部門的磨合，由此進(jìn)一步保障空間規(guī)劃管理的順利落實(shí)。

（3）經(jīng)濟(jì)性調(diào)控。經(jīng)濟(jì)性調(diào)控重點(diǎn)是在行政約束性管制下相機(jī)引入市場手段，提高管理彈性，進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)用地配置效率。如借鑒環(huán)境管理領(lǐng)域的排污權(quán)交易，在建設(shè)用地配置中搭建一個(gè)省級(jí)層面的建設(shè)用地指標(biāo)交易與管理平臺(tái)①選擇省級(jí)以下層面構(gòu)建指標(biāo)交易平臺(tái)，主要是因?yàn)橹袊‰H差異巨大，全國層面的交易平臺(tái)在實(shí)際操作中交易費(fèi)用高、監(jiān)管難度大、可行性低。而且，浙江省、重慶市等地曾在域內(nèi)開展過類似的跨區(qū)域指標(biāo)有償調(diào)劑，形成過巿場化程度較高、交易量較大的指標(biāo)交易市場，說明省級(jí)以下層面的指標(biāo)交易體系更具可行性。，在“總量控制”的基礎(chǔ)上[24]，允許省級(jí)以下地方政府在該平臺(tái)上對(duì)用地指標(biāo)進(jìn)行交易、存留與預(yù)支。通過市場機(jī)制中價(jià)格信號(hào)與競爭過程的作用，顯化地區(qū)對(duì)用地的真實(shí)需求，引導(dǎo)用地指標(biāo)進(jìn)行跨區(qū)域配置，并實(shí)時(shí)地處理和反饋指標(biāo)交易與管理的相關(guān)事項(xiàng)。如圖（1b）中，指標(biāo)交易平臺(tái)的構(gòu)建可以實(shí)現(xiàn)A、B地區(qū)對(duì)計(jì)劃指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)節(jié)，從而同時(shí)減緩A地區(qū)指標(biāo)過剩與B地區(qū)指標(biāo)多余的情況，進(jìn)一步減少因政府失靈Ⅰ引發(fā)的非建設(shè)用地過度性損失Q1Q2。

浙江省、重慶市等地開展了建設(shè)用地指標(biāo)交易的政策探索，部分學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了系統(tǒng)分析與定量評(píng)估。例如汪暉等[25]和ZHANG et al[26]系統(tǒng)總結(jié)了浙江省“折抵指標(biāo)交易”的改革實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)指標(biāo)的跨區(qū)域交易能夠有效提高土地的利用效率。顧漢龍[27]通過對(duì)重慶“地票”交易政策的評(píng)估，定量驗(yàn)證了市場機(jī)制確實(shí)讓“地票”指標(biāo)從建設(shè)用地邊際產(chǎn)出較低的區(qū)域流向較高的區(qū)域，優(yōu)化了區(qū)域資源配置效率。需要注意的是，建設(shè)用地指標(biāo)交易體系的政策引入，并不意味著發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過購買指標(biāo)進(jìn)行無限擴(kuò)張，而是應(yīng)該將建設(shè)用地指標(biāo)交易納入進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃管制內(nèi)[28]，通過“紅線”劃定、功能分區(qū)、用途管制等方式規(guī)范指標(biāo)交易的范圍、規(guī)模等，避免優(yōu)質(zhì)農(nóng)地的過度非農(nóng)化、農(nóng)村建設(shè)用地的過渡性損耗、農(nóng)村歷史文化建筑的流失。與此同時(shí)，配套諸如稅收共享、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)手段，統(tǒng)籌區(qū)域的發(fā)展平衡，讓指標(biāo)交易雙方能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

3.2.2 政府失靈Ⅱ的改良調(diào)控可行路徑及其作用機(jī)理

中國現(xiàn)行建設(shè)用地配置中政府失靈Ⅱ的改良調(diào)控主要包括規(guī)則性調(diào)控、探索性調(diào)控與產(chǎn)權(quán)性調(diào)控。

（1）規(guī)則性調(diào)控。規(guī)則性調(diào)控重點(diǎn)在于完善土地市場的運(yùn)行規(guī)則，減少政府的過度干預(yù)或者無效干預(yù)，增強(qiáng)市場主體的土地效用，切實(shí)發(fā)揮市場的資源配置作用。如對(duì)于農(nóng)地非農(nóng)化市場，應(yīng)縮小土地征收的范圍，加強(qiáng)農(nóng)村土地征收市場化補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)則，加大土地出讓市場化改革力度，改變地方政府過度采用行政手段干擾土地市場的情況。在不同方面完善和健全土地市場運(yùn)行規(guī)則，充分發(fā)揮市場的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制作用，顯化土地資產(chǎn)效益，盡可能縮減圖1（b）中征地與供地之間的差額空間（P2—P1），進(jìn)而促進(jìn)建設(shè)用地資源要素合理流動(dòng)，提升和優(yōu)化土地整體的配置效率，減少非建設(shè)用地的過度性損耗（Q9—Q8）。

諸多學(xué)者從不同角度論證說明了推進(jìn)土地市場化改革對(duì)于提升土地集約利用，改善環(huán)境質(zhì)量的積極作用。如吳郁玲等[29]、李建強(qiáng)等[30]通過實(shí)證研究，論證了土地市場化程度的提高可以顯著提升城市土地的利用效率，改善區(qū)域建設(shè)用地的集約利用水平。在此基礎(chǔ)上，許恒周等[31]進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)土地市場化發(fā)展、城市土地集約利用水平的提高還可以有效減緩碳排放效應(yīng)，改善環(huán)境質(zhì)量。陳志剛和王青[32]從土地違法行為的視角切入，實(shí)證說明了土地市場化程度的提高能夠同時(shí)減少個(gè)人和村集體的違法案件數(shù)量與違法用地面積，避免非建設(shè)用地的過度性損耗。

（2）探索性調(diào)控。探索性調(diào)控主要是基于“試點(diǎn)”改革的探索形式對(duì)既有的土地制度框架進(jìn)行突破創(chuàng)新，尋求新路徑解決建設(shè)用地配置中的政府失靈問題。如存量建設(shè)用地再開發(fā)的試點(diǎn)探索，通過創(chuàng)新城市存量土地開發(fā)模式，引導(dǎo)激勵(lì)城市低效存量建設(shè)用地的盤活。加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化建設(shè)，改變當(dāng)前地方政府在土地市場中的絕對(duì)壟斷地位，按照“同地、同權(quán)、同價(jià)”原則，積極培育農(nóng)村集體建設(shè)用地市場，引導(dǎo)推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下直接入市交易。存量建設(shè)用地的再利用變向增加了城市新增建設(shè)用地的供給，進(jìn)而降低了地方政府在土地征收市場對(duì)農(nóng)地的需求，即圖1（c）中地方政府的農(nóng)地需求曲線Dg向右進(jìn)行移動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)用地總體配置效率的提升。

近年來，中國部分地區(qū)開展了存量建設(shè)用地再開發(fā)的試點(diǎn)工作，學(xué)者們對(duì)其政策效果進(jìn)行了詳細(xì)考察。如楊廉和袁奇峰[33]對(duì)廣東省佛山市“三舊改造”試點(diǎn)創(chuàng)新的總結(jié)發(fā)現(xiàn)，佛山市通過引進(jìn)社會(huì)投資對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進(jìn)行再開發(fā)，盤活了存量建設(shè)用地，提高了農(nóng)民集體收益，提升了區(qū)域土地的高效集約利用。舒寧[34]系統(tǒng)梳理了北京市大興區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)大興區(qū)通過采取“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”的運(yùn)作模式，由鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營公司對(duì)全鎮(zhèn)土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理與有序開發(fā)，有效引導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，切實(shí)提高了土地配置效率，保障了各村土地收益的共享與平衡。需要注意的是，現(xiàn)行存量建設(shè)用地再開發(fā)的試點(diǎn)多位于經(jīng)濟(jì)先行區(qū)域，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值明顯。因此，在制度探索的同時(shí)也應(yīng)配套科學(xué)合理的土地收益分配機(jī)制，既讓農(nóng)民集體獲取到合理收益，也要避免土地食利階層的形成[35]。

（3）產(chǎn)權(quán)性調(diào)控。產(chǎn)權(quán)性調(diào)控核心在于完善土地產(chǎn)權(quán)制度，保障市場機(jī)制的順利作用，其關(guān)鍵是構(gòu)建一個(gè)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)體系，包括城市國有土地產(chǎn)權(quán)體系和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系。如一方面明確城市國有土地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體代表，明晰相關(guān)的收益權(quán)屬，保護(hù)國有土地資產(chǎn)收益不被侵害，探索各級(jí)政府在土地管理和權(quán)益分配上的委托—代理模式；另一方面加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明晰農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，完善集體土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，并輔之以相應(yīng)的政策法規(guī)進(jìn)行制度保障。通過健全現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)體系，實(shí)現(xiàn)國有與集體土地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利平等”，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的運(yùn)行效率，減少建設(shè)用地配置的租值消散，進(jìn)一步改善建設(shè)用地配置中的政府失靈問題。

不少學(xué)者分析論證了產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)優(yōu)化資源配置、保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益的積極影響。如吳次芳等[36]研究發(fā)現(xiàn)，在土地征收中將公眾的參與權(quán)賦予土地的他物權(quán)，可以制約地方政府濫用土地公權(quán)力，進(jìn)而緩解和制衡土地征收中的沖突矛盾。譚榮[37]分析認(rèn)為賦予農(nóng)民承包權(quán)的物權(quán)化，完善被征收農(nóng)民的補(bǔ)償收益權(quán)、談判參與權(quán)，可以解決建設(shè)用地配置的低效率問題。曲福田和田光明[38]進(jìn)一步研究提出，土地產(chǎn)權(quán)制度是土地制度的核心內(nèi)容，產(chǎn)權(quán)界定的明晰、產(chǎn)權(quán)主體的激勵(lì)、侵權(quán)人行為的約束不僅能夠提高資源的配置效率，也可以保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本文以農(nóng)地非農(nóng)化理論體系為基礎(chǔ)，深入剖析中國建設(shè)用地配置中的政府失靈問題，分析不同政府失靈的產(chǎn)生原因、影響作用與相互關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，探索設(shè)計(jì)相適宜的政府失靈改良框架，探討改良調(diào)控的可行路徑及其作用機(jī)理，以期為中國建設(shè)用地配置管理改革提供建議參考。

（1）中國現(xiàn)行建設(shè)用地配置存在兩種類型的政府失靈。其中，政府失靈Ⅰ發(fā)生于政府內(nèi)部，以央地關(guān)系失衡下建設(shè)用地計(jì)劃管理機(jī)制失效為特征；政府失靈Ⅱ發(fā)生于政府外部，以政府過度干預(yù)市場機(jī)制、扭曲土地資源配置為特征。

（2）政府失靈Ⅰ與政府失靈Ⅱ相互影響作用，并且分別涉及不同類別的政策問題，因而單一的技術(shù)性對(duì)策不足以有效解決建設(shè)用地配置中的政府失靈，故需要針對(duì)不同的問題特性，設(shè)計(jì)構(gòu)建綜合性的政府失靈改良框架進(jìn)行指導(dǎo)作用。

（3）對(duì)應(yīng)于兩種政府失靈，本文的改良框架設(shè)計(jì)涵蓋了6類調(diào)控工具。其中，針對(duì)政府失靈Ⅰ，主要有觀念性調(diào)控、規(guī)劃性調(diào)控和經(jīng)濟(jì)性調(diào)控3類，其可行路徑包括轉(zhuǎn)變形成目標(biāo)相容的管控理念、構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系、引入指標(biāo)交易與管理平臺(tái)等措施；針對(duì)政府失靈Ⅱ，主要有規(guī)則性調(diào)控、探索性調(diào)控和產(chǎn)權(quán)性調(diào)控3類，其可行路徑包括健全土地市場運(yùn)行規(guī)則、探索創(chuàng)新存量土地開發(fā)模式、建設(shè)現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)體系等措施。

4.2 討論

從前述研究可以發(fā)現(xiàn)，政府失靈Ⅰ與政府失靈Ⅱ以地方政府作為媒介相互作用影響，其改良的關(guān)鍵在于平衡中央政府與地方政府、地方政府與市場主體的土地效用。因此，對(duì)于改良調(diào)控的設(shè)計(jì)，應(yīng)在增強(qiáng)地方政府參與改良意愿或貫徹執(zhí)行改良措施的同時(shí)，盡可能發(fā)揮各主體的比較優(yōu)勢，最大化改良調(diào)控的效果。如一方面減少中央政府對(duì)地方政府的過度約束，增加地方政府合理的土地效用，從而增強(qiáng)地方政府的改革配合意愿；另一方面減少地方政府對(duì)土地市場的過度干預(yù)或者無效干預(yù)，增強(qiáng)市場主體的土地效用，從而切實(shí)發(fā)揮市場的資源配置優(yōu)化作用。

任何政策工具的實(shí)施在現(xiàn)實(shí)中都可能具有兩面性。因此，需要綜合應(yīng)用多種改良性調(diào)控工具，并配套相應(yīng)的政策體系與輔助手段避免改良性政策工具所可能造成的負(fù)面影響。如本文在經(jīng)濟(jì)性調(diào)控中所提出的建設(shè)用地指標(biāo)交易體系構(gòu)建，該工具的落實(shí)一方面需要綜合規(guī)劃性調(diào)控中的空間管制手段，將指標(biāo)交易納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃管制內(nèi)，避免由于指標(biāo)過度買賣造成的非建設(shè)用地過度性損耗；另一方面需要配套諸如稅收共享、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)手段，讓指標(biāo)交易的雙方能夠共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，避免由于土地發(fā)展權(quán)的交易轉(zhuǎn)讓造成區(qū)域發(fā)展差異、居民財(cái)產(chǎn)不平等的加大。

本文對(duì)于建設(shè)用地配置中的政府失靈改良框架設(shè)計(jì)，主要是圍繞土地相關(guān)的制度政策進(jìn)行著手，但是依照前述的理論分析可知，中國建設(shè)用地配置問題不僅僅涉及土地自身，還與行政體制、財(cái)稅制度等諸多問題相互交織。因此，建設(shè)用地制度的改革，必須同步配套其他相關(guān)制度改革。如在行政體制方面，可以依據(jù)國家主體功能區(qū)劃戰(zhàn)略，改變傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的政績考核體系，構(gòu)建以發(fā)揮區(qū)域主體功能為考量的政績考核體系；或是在財(cái)稅體制方面，建立可持續(xù)的土地財(cái)政收入體系，按照由內(nèi)及外、由易到難的原則，階段性地推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)稅制改革等。通過推進(jìn)綜合性、整體性、配套性的改革方案，從根本上解決建設(shè)用地配置中的政府失靈問題。

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