什么樣的“工程性”政策更能保障本科教學質(zhì)量？—基于國家“質(zhì)量工程”和“本科教學工程”的政策分析

賀武華 黃逸凡

（杭州電子科技大學 中國科教評價研究院，浙江 杭州 310018）

質(zhì)量是高等教育的生命線，提高質(zhì)量是高等教育發(fā)展的核心任務(wù)，是建設(shè)高等教育強國的基本要求。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出“全面提高高等教育質(zhì)量”的核心任務(wù)，強調(diào)要牢固確立人才培養(yǎng)在高校工作中的中心地位。從1998年啟動高校擴招到新近“‘雙一流’建設(shè)”國家戰(zhàn)略，本科教學質(zhì)量保障一直是“重中之重”。在這一過程中，國家分別于2007年和2011年啟動實施了保障本科教學質(zhì)量提升的“質(zhì)量工程”和“本科教學工程”。從政策評估的視角，對這兩大工程進行一番回溯和比較分析，有利于我們更好地把握本科教學質(zhì)量保障的諸多現(xiàn)實政策性問題，理解什么樣的政策在行動中更能保障本科教學質(zhì)量。

一、國家質(zhì)量工程：一次全面系統(tǒng)的質(zhì)量保障體系設(shè)計與行動

提高高等教育質(zhì)量是一項系統(tǒng)性、綜合性的工程，而其保障行動又是要以具體的承載、建設(shè)的項目和行動方案來加以推進落實，中觀層面體現(xiàn)為教育內(nèi)容組織、師資與基本條件建設(shè)以及運行機制與環(huán)境支持體系；微觀層面，可具體為承載人才培養(yǎng)的專業(yè)、課程、教材、課堂、實踐實訓、教師培訓發(fā)展以及制度體系與改革創(chuàng)新舉措等。

2007年1月，教育部、財政部《關(guān)于關(guān)于實施高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程的意見》（教高［2007］1號，以下簡稱1號文件）下發(fā)，國家“高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程”（俗稱“質(zhì)量工程”）正式啟動?！百|(zhì)量工程”是我國全面貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于“把高等教育的工作重點放在提高質(zhì)量上”戰(zhàn)略部署、經(jīng)國務(wù)院批準實施的重大本科教學改革項目，是新時期深化本科教學改革、提高本科教學質(zhì)量的重大舉措。實踐證明，“質(zhì)量工程”被公認為是繼“211工程”、“985工程”和“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)計劃”之后，我國在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┑挠忠豁椫匾こ?。與“211工程”、“985工程”、“雙一流”高校建設(shè)等綜合性、提升水平性的工程有所不同的是，“質(zhì)量工程”是專門針對“本科教學”一項而設(shè)立的國家工程，其意義顯而易見。

國家“質(zhì)量工程”實施四年，在引導和支持高校專業(yè)建設(shè)、課程教材建設(shè)、實踐教學與人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新、教學團隊和高水平教師隊伍建設(shè)等諸多方面起到了很好的作用，甚至有不少創(chuàng)新和突破。在高校層面，教學工作中心地位得到強化，“質(zhì)量立?！背蔀楣沧R，人才培養(yǎng)有章可循。特別是從公共政策學角度來看，從國家到省（市）再到各高校的三級“質(zhì)量工程”政策網(wǎng)絡(luò)體系基本建成。分析國家“質(zhì)量工程”政策所產(chǎn)生的功效，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

（一）政策在體系化建設(shè)中實現(xiàn)有效傳導

因為國家“質(zhì)量工程”強調(diào)過程管理和事先培育，先學校建設(shè)，后省里建設(shè)，再申請國家級立項建設(shè)，因此形成了大家俗稱的“三級體系”，從政策保障體系來講，這是“質(zhì)量工程”最成功之處?！百|(zhì)量工程”首先在以教育部、財政部等為代表的國家層面形成了聯(lián)動體系。2007年2月，教育部再以2號文件的方式，下發(fā)《關(guān)于進一步深化本科教學改革全面提高教學質(zhì)量的若干意見》（教高［2007］2號），進一步推動本科教學工作，提高本科教育質(zhì)量。特別是以1號文件為引領(lǐng)，教育部聯(lián)合財政部出臺了兩個至關(guān)重要的合力推進文件：《高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程項目管理暫行辦法》（教高［2007］14號）和《高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程專項資金管理暫行辦法》（財教［2007］376號）。這兩個文件分別從項目運行管理和經(jīng)費保障落實兩個方面，有力支撐了1號文件的落地實施，形成了“三位一體”的政策三腳架支撐體系。高校層面質(zhì)量工程的申報、立項、建設(shè)、投入、驗收等工作像“月歷”安排一樣井然有序地推進，也形成了比較合理的競爭機制和協(xié)同發(fā)展氛圍。質(zhì)量工程在處理點與面、教與學、常規(guī)與創(chuàng)新、眼前與長遠、建設(shè)與改革、內(nèi)部與外部等問題上，形成了很好的自洽工作體系。質(zhì)量工程三級保障體系是提高教學質(zhì)量所不可或缺的，“國家‘質(zhì)量工程’建設(shè)項目起著激勵引領(lǐng)和示范輻射的作用，地方‘質(zhì)量工程’建設(shè)項目起著承上啟下和推動放大作用，高校‘質(zhì)量工程’建設(shè)項目起著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用”［1］。

教育部1號文件及其支撐文件一經(jīng)落實到地方，由各省教育廳牽頭，紛紛成立質(zhì)量工程領(lǐng)導小組辦公室。各高校成立分管領(lǐng)導負責的工作組，內(nèi)部普遍實行“校—教學單位”的兩級管理體制。學校教務(wù)處負責教學質(zhì)量工程項目建設(shè)工作，處理具體日常事務(wù)。各高校根據(jù)國家和省里相關(guān)文件精神和要求，制定項目建設(shè)規(guī)劃，設(shè)計項目實施方案，如制定和發(fā)布年度教學質(zhì)量工程項目通知和項目指南；組織校級建設(shè)項目評審和廳（?。┘?、部級建設(shè)項目的推薦申報；指導、檢查、監(jiān)督項目建設(shè)進展情況，及時協(xié)調(diào)、解決建設(shè)過程中的問題；組織對項目的檢查、驗收和評價，負責項目中止、撤銷等工作；推廣宣傳項目建設(shè)成果等。為了更好地推進各項目的實施，發(fā)揮教師的積極性和創(chuàng)造性，高校還根據(jù)具體實施情況設(shè)立了自己的組織，如大學生科技競賽委員會、教材建設(shè)委員會等，更有針對性地實施項目建設(shè)和管理。得益于國家“質(zhì)量工程”的有效傳導，省、校普遍建立了與質(zhì)量工程實施密切相關(guān)的完整的制度體系，即針對優(yōu)勢特色專業(yè)、精品課程、實驗教學示范中心、人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)、雙語教學示范課程、教育教學研究項目、教學名師隊伍、教學成果獎、大學生創(chuàng)新性實驗計劃、項目經(jīng)費等的一系列具體的建設(shè)與管理辦法。以浙江為例，浙江省在推進落實兩級“質(zhì)量工程”的過程中，形成了《關(guān)于實施“十一五”期間全面提升高等教育辦學質(zhì)量和水平行動計劃》等100多個文件，具體如表1所示。

（二）政策在推動配套中關(guān)聯(lián)經(jīng)費落實

從保障教育教學基本運行到提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，經(jīng)費投入無論如何是根本的，也是繞不過去的“實打?qū)崱钡脑V求?，F(xiàn)實來看，我們不乏類似于“意見”“綱要”等文件，在實際運行中不無停留在“倡導”層面。政策本身有沒有經(jīng)費支持，是衡量該項政策的被重視程度和能否產(chǎn)生實效的一項重要標準。尤其是牽涉到需要建設(shè)投入為保障的，再多的政策“空頭支票”也是無濟于事。“政策‘帶不帶錢’的差異在政策執(zhí)行中會體現(xiàn)出很大的行動差異，這在我國是一個頗為明顯的特色現(xiàn)象?！保?］73中央財政為“質(zhì)量工程”設(shè)立“巨額”專項資金，時任教育部部長周濟指出：“‘十一五’期間，中央財政將安排 25 個億的專項資金支持“質(zhì)量工程”，這是歷史上的第一次，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對于提高本科高等教育質(zhì)量的關(guān)心和重視?！保?］

表1 浙江省教育廳有關(guān)“質(zhì)量工程”的相關(guān)文件目錄分類

作為系統(tǒng)周密的政策體系設(shè)計，財政部、教育部制定針對“質(zhì)量工程”中央投入的專項經(jīng)費管理辦法?！陡叩葘W校本科教學質(zhì)量與教學改革工程專項資金管理暫行辦法》并非針對諸如預(yù)決算、資金使用效益要求等泛泛而談的。在明確“統(tǒng)一規(guī)劃，分年實施；單獨核算，?？顚Ｓ茫粚ｍ椆芾?，績效考評”的原則基礎(chǔ)上，特別是對專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與專業(yè)認證、課程教材建設(shè)與資源共享、實踐教學與人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新、教學團隊與高水平教師隊伍建設(shè)、教學評估與教學狀態(tài)基本數(shù)據(jù)公布等方面的建設(shè)支出范圍一一進行了明確。

從全國普通高等學校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出情況來看，得益于包括“質(zhì)量工程”等在內(nèi)的重要中央財政教育支出及地方政府配套落實，2007年至2011年，生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出保持著高位平穩(wěn)增長。每年均以生均1 000多元增長，尤其是工程結(jié)束之際的2011年，增幅達到了44%以上，經(jīng)費支出額是2006年的2.5倍，是啟動之年的2007年的2倍多。短短數(shù)年，僅此一項支出來看，經(jīng)費投入可謂是“井噴”。此外，2005年及2013年，即質(zhì)量工程啟動和結(jié)束的前后延伸年，我國高校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出均為負增長，足見該工程在促進“穩(wěn)增長”中的作用。此外，“增長最快省份”集中在西部需要財政大力投入的地區(qū)，也表明“質(zhì)量工程”的中央財政投入所起到的重要作用。具體見表2。

表2 2005—2014年全國普通高等學校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費支出一覽表

國家“質(zhì)量工程”本身要求各級地方政府與高校予以建設(shè)配套，中央財政專項資金更起到了一個信號、牽引、帶動和杠桿的作用，這一點至關(guān)重要。國家要求省里、省里要求高校聯(lián)動落實配套經(jīng)費，國家“質(zhì)量工程”是以教育部聯(lián)合財政部下文，省級教育行政部門自然愿意通過承諾經(jīng)費配套來獲得上級經(jīng)費支持，省級的“質(zhì)量工程”也將省財政廳等牢牢“拴住”，共同下文啟動省級行動計劃。如此一來，從中央財政到省級財政再到高校自有資金配備，經(jīng)費投入就有了一個系統(tǒng)性和常態(tài)化的保障。以浙江省為例，為了系統(tǒng)深入落實國家質(zhì)量工程，浙江專門實施省級版的質(zhì)量工程“行動計劃”。浙江省十分重視對“質(zhì)量工程”的財政投入，由省級財政安排專項資金，投入10億元，這是前所未有的大力投入（具體投入情況見表3）。此外，省級質(zhì)量工程還擴大到對高職教育的投入和建設(shè)，這是一個高于國家質(zhì)量工程的謀劃和要求。項目和經(jīng)費由省財政廳和省教育廳提出方案及管理辦法，報省政府同意后組織實施；在實施中不斷完善多渠道籌措辦學經(jīng)費體制，強化項目管理，加強經(jīng)費使用監(jiān)督和檢查，提高經(jīng)費使用效益。

表3 浙江省省級“質(zhì)量工程”建設(shè)經(jīng)費分項目投入?yún)R總表

（三）政策在總結(jié)評估中強有力收尾

眾所皆知，一項政策從動議到制定、實施、評估再到終結(jié)，應(yīng)是一個完整的“生命周期”。從程序上講，一項不再發(fā)揮作用的政策應(yīng)被廢止。然而，現(xiàn)實中我們很多政策非常注重醞釀、調(diào)研、制定的起始環(huán)節(jié)，而對執(zhí)行尤其是終結(jié)環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，到最后是不了了之。2010年，教育部下發(fā)《關(guān)于開展“質(zhì)量工程”總結(jié)工作的通知》（教高司函［2010］79號），啟動對國家“質(zhì)量工程”的全面總結(jié)，派調(diào)查隊至各地，并對項目有關(guān)情況開展問卷調(diào)查（針對高校教學管理干部、高校教師、高校學生，設(shè)置了三套調(diào)查問卷）。各省教育行政部門積極配合，也下發(fā)文件開展總結(jié)工作。從教育部到省再到高校，按照“×××省或者×××大學國家級質(zhì)量工程實施情況總結(jié)報告”的統(tǒng)一格式上報。此外，各省級國家級“質(zhì)量工程”實施情況總報告、具體的分項目報告、教育部直屬高校報告以及相關(guān)采訪等總結(jié)工作均公布在教育部網(wǎng)站上?？偠灾?，質(zhì)量工程是一個能做到善始善終的政策，與現(xiàn)行大量的重申報、輕建設(shè)等虎頭蛇尾或者不考慮收尾的政策形成鮮明對比。從政策效益、政策效能以及政策回應(yīng)度等政策評估的幾個常見維度來看，“質(zhì)量工程”一再證明是一個目標明確、運行過程良好且取得了重要實效的高等教育大政。

二、本科教學工程：質(zhì)量工程的延續(xù)還是脫節(jié)？

進入“十二五”，為進一步深化教學改革、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，在“質(zhì)量工程”的基礎(chǔ)上，2011年，教育部聯(lián)合財政部下發(fā)了《關(guān)于“十二五”期間實施“高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程”的意見》（教高［2011］6號，以下簡稱為6號文件）。6號文件還明確將“高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程”簡稱為“本科教學工程”。從此，“質(zhì)量工程”就退出了歷史舞臺。

為什么一個廣為認可且已是約定俗成的“質(zhì)量工程”政策性概念，要換成“本科教學工程”呢？分析這兩個文件，不無發(fā)現(xiàn)，由同一個部門制定、同為“教高”字號的文件，對比來看的確有很多“吊詭”之處。其一，毫無疑問，6號文件既然如此明確繼續(xù)使用“高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程”概念，那么，至少應(yīng)該是“繼續(xù)”實施。其二，除了從文件的形式看，我們還可以進一步分析政策內(nèi)容。從文本行文體例和內(nèi)容來看，兩個文件也基本一致，由指導思想、建設(shè)目標、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)資金和組織管理等構(gòu)成，簡單地說，文件完全可以改為用“進一步”“加強”等文件專用語表述形式，無須另起爐灶，人為弄出似乎要強調(diào)“區(qū)別”的政策來。其三，兩個文件中都有明確文件的簡稱，顯而易見，“本科教學工程”這個簡稱不夠科學嚴謹，而“質(zhì)量工程”正是我國高等教育立德樹人的根本任務(wù)，是推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展、不斷提高高等教育質(zhì)量的主題，也是當今最迫切的任務(wù)，道理上應(yīng)該繼續(xù)使用“質(zhì)量工程”這個簡稱。其四，6號文件中也充分肯定“質(zhì)量工程”：“緊緊抓住影響本科人才培養(yǎng)的關(guān)鍵，選擇具有基礎(chǔ)性、全局性、引導性的項目，有效推動了本科教育教學改革和人才培養(yǎng)質(zhì)量提升，初步形成了國家級、省級、校級三級質(zhì)量建設(shè)體系。”文件中緊接著寫道：實施“‘本科教學工程’，就是要在‘十一五’期間‘高等學校本科教學質(zhì)量與教學改革工程’系統(tǒng)強化教學關(guān)鍵環(huán)節(jié)、引導教學改革方向、加大教學投入等成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步整合各項改革成果，加強項目集成與創(chuàng)新……”可見，形式上雖是不同的文件卻遵循同一個思路和基本相同的內(nèi)容，本質(zhì)上是“換湯不換藥”。其五，1號文件和6號文件均為六個方面的建設(shè)內(nèi)容，然而，進一步看具體的建設(shè)內(nèi)容，會發(fā)現(xiàn)1號文件有明確的建設(shè)項目和數(shù)量，比如重點建設(shè)3 000個左右特色專業(yè)點、3 000門左右國家精品課程建設(shè)、萬種新教材建設(shè)項目、500個左右實驗教學示范中心、500個左右人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實驗區(qū)，每年評選100名高等學校教學名師等，這也足以說明1號文件目標更為清晰，實施起來也更有力度。

以課程建設(shè)為例來看“本科教學工程”和“質(zhì)量工程”的延續(xù)問題。事實上“質(zhì)量工程”在開展國家精品課程建設(shè)方面已經(jīng)形成了一整套思路與管理辦法，且效果很好，只需在“十二五”期間繼續(xù)執(zhí)行并根據(jù)需要做些改進即可，如增加信息化、國際化、資源共享化發(fā)展的內(nèi)容。到了“本科教學工程”，雖然其初衷是深化和完善，“對已經(jīng)建設(shè)的國家精品課程進行升級改造，更新完善課程內(nèi)容，建設(shè)一批資源共享課”，然而，進入操作層面，課程建設(shè)就變成了又一次的重新申報、論證，而本來只需追加績效撥款即可。

我們不妨再以一項具體的建設(shè)項目來管中窺豹?！氨究平虒W工程”中的國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目，分為創(chuàng)新訓練項目、創(chuàng)業(yè)訓練項目、創(chuàng)業(yè)實踐項目三類，這與“質(zhì)量工程”設(shè)立“國家大學生創(chuàng)新性實驗計劃”項目的思路不同。一方面，三類的劃分顯得很累贅，因為種類多，就會導致人為去變著法子找項目、找名頭，導致了大量的停在“面上”的形式主義；另一方面新瓶裝舊酒，換湯不換藥，會導致政策的投機行為，高校在實際申報建設(shè)過程中難免就會做虛。

我們還可以從一些細節(jié)中看出6號文件的政策保障力度不如“質(zhì)量工程”。比如，“質(zhì)量工程”領(lǐng)導小組由教育部、財政部聯(lián)合成立，而“本科教學工程”領(lǐng)導小組由教育部單方成立；再如，曾經(jīng)很重要的國家級教學團隊、國家教學名師（后雖有黃大年式教師團隊，但不是歸口教學部門管理）等項目也退出了歷史舞臺；等等。

表4 1號文件和6號文件的簡要比較

在表4中我們列出了“質(zhì)量工程”和“本科教學工程”的簡要比較。由以上所述看出，“本科教學工程”有承上啟下、進一步深化高等學校教學改革、提高人才培養(yǎng)的能力和水平的本意。然而，從實施情況來看，從“質(zhì)量工程”到“本科教學工程”，并不是質(zhì)量保障的延續(xù)，實則質(zhì)量保障的脫節(jié)和錯位。正是6號文件這樣的一個貌似“另起爐灶”的行為，導致國家“質(zhì)量工程”隨即“壽終正寢”了。“由于制度的嵌入現(xiàn)象、學習效應(yīng)、預(yù)期收益、權(quán)力的非對稱性等因素決定了人們更愿意維持原來的制度?！保?］政策延續(xù)的最大好處就是減少制度性成本，保持慣性，在循序漸進中繼承創(chuàng)新。6號文件不應(yīng)該背離有著很好基礎(chǔ)、實際效果獲得公認且運行才四年的1號文件，而恰恰應(yīng)該成為1號文件在執(zhí)行中的改進和加強。

研究政策制度，不能不提制度主義學說。歷史制度主義的一個基本假設(shè)是路徑依賴，認為制度一旦形成就會不斷強化，以自我強化機制，讓制度一直運行下去。路徑依賴常出現(xiàn)鎖定現(xiàn)象，將制度鎖定在一種低效、無效的路徑中，這也就是我們今天講深化改革時常強調(diào)的動力不足、惰性封閉、腸梗阻、既得利益固化等問題。然而，毋庸置疑，路徑依賴也有好的一面，在一個制度實施、發(fā)展過程中，應(yīng)該讓其形成路徑依賴，在維持穩(wěn)定中保持漸進式制度變遷，促使制度向好。從公共政策學制定與執(zhí)行來講，一項政策在其功能、潛力尚未充分發(fā)揮出來前，尤其是長遠性的、基礎(chǔ)性的和投入性的工程性政策，應(yīng)該著眼中長期的維持運行，并在不斷實施中深入推進、加以改進，就像國家的“登月計劃”“長征系列”等一樣?！百|(zhì)量工程”總體上抓住了影響本科人才培養(yǎng)的關(guān)鍵要害，所實施的均為具有基礎(chǔ)性、全局性、引導性、長遠性的項目，應(yīng)該讓該政策及其項目體系繼續(xù)在改進中深入實施，從而不斷推動本科教育教學改革和人才培養(yǎng)質(zhì)量提升。綜上所述，更為有效、合理的政策行動方式，應(yīng)該是教育部、財政部以“質(zhì)量工程”“二期”的方式，再持續(xù)實施推進。如此，才不至于導致推倒從來，終止甚至是廢棄了一個頗有潛能效力和慣性力的有效政策。

三、前后兩個國家工程政策實施的反思與啟示

回過頭來看，“質(zhì)量工程”不僅僅是口頭上、書面上的簡稱，教育部門的相關(guān)文件中都以此命名，比如2010年的教育部《關(guān)于開展“質(zhì)量工程”總結(jié)工作的通知》（教高司函［2010］79號），就是直接以“質(zhì)量工程”冠名，足見“質(zhì)量工程”已經(jīng)成為一個政策性話語。分析前后兩個“同根同源”的工程，“質(zhì)量工程”本可以在已獲得高度認同的基礎(chǔ)上有改進地繼續(xù)前行；同樣，“本科教學工程”即便在已啟動了的情況下，也應(yīng)該在繼承與發(fā)展“質(zhì)量工程”中做得更好。

（一）政策生命延續(xù)：國家“質(zhì)量工程”的“本應(yīng)該”

“十一五”期間，國家質(zhì)量工程取得了顯著的成效，有力地激發(fā)了高校和一線教師圍繞教學中心工作開展教育教學改革的積極性與創(chuàng)造性。然而，任何一個政策都不是完美無缺的，在充分肯定“質(zhì)量工程”所取得的成績的同時，也不應(yīng)忽視或者回避其存在的問題和不足。從政策假設(shè)的角度，“十二五”期間倘若要繼續(xù)實施“質(zhì)量工程”（而不是“本科教學工程”），本可在工程項目的內(nèi)涵式建設(shè)上著力，做好以下三個方面的改進。

一是擴大和增設(shè)直接面向青年教師和學生的項目。進一步提高項目的實際參與性、受益面，鼓勵教師從一線教學中獲得更大支持，讓教師而不是少數(shù)“帶頭人”在搞建設(shè)，避免將項目蛻變成少數(shù)人的專有或俱樂部。項目設(shè)計上要給青年教師尤其是剛?cè)肼毜慕處熖峁┌l(fā)展的平臺和機會，創(chuàng)設(shè)業(yè)務(wù)能力發(fā)展的保護期，如針對青年教師的國家級教學技能比賽、教改項目、教師進修培訓項目等?！百|(zhì)量工程”面向在校生，要擴大學生創(chuàng)新實踐舞臺，進一步開展大學生學科和技能競賽活動，激發(fā)學生的學習興趣和熱情，引導學生自主學習、探索學習，培養(yǎng)和增強學生的創(chuàng)新實踐能力，完善“國賽—省賽—校賽”及“一院一賽、人人有競賽”的制度體系等。

二是設(shè)立促進人才培養(yǎng)質(zhì)量整體提升的綜合性工程。鑒于項目實施中表露出的改頭換面多頭申報、重復建設(shè)的問題，同時也是為了減少對項目管得過多、過細的問題，政策改進可轉(zhuǎn)而面向?qū)I(yè)群、課程群、教學團隊、國際化辦學等設(shè)置綜合性更強的工程項目。譬如，以一個專業(yè)群為單位，從課程建設(shè)、實驗室建設(shè)、人才培養(yǎng)基地建設(shè)、教學團隊建設(shè)等多個方面著手，將原有的分散項目“打包捆綁”，形成一個人才培養(yǎng)質(zhì)量整體提升的建設(shè)項目，讓該專業(yè)所有任課教師都參與到“質(zhì)量工程”建設(shè)中來。再如，設(shè)置一批旨在促進人才培養(yǎng)國際化、信息化的項目，通過項目驅(qū)動和支撐，探索與世界名校的課程資源共享、教學模式實驗以及師生交流合作，引進優(yōu)質(zhì)教育資源，推進國際化人才培養(yǎng)。

三是設(shè)立一批淡化競爭導向公平的普惠性項目。作為工程項目，提高教育質(zhì)量除了必要的適度競爭和效益導向外，還應(yīng)體現(xiàn)公平的導向。作為公共財政的資源配置型項目，設(shè)立一些各高校都能獲得的公平導向型項目，這既能考慮到地區(qū)分布，又能兼顧重點高校與普通高校的區(qū)別，有利于實現(xiàn)教育公平，克服在“十一五”期間“質(zhì)量工程”項目評審過程中部分地區(qū)和部分高校相對處于劣勢的情況。讓普惠性項目直接分配至各地、各高校，但最終要通過驗收來評估其效果。此舉是真正從“重結(jié)果”獲得的入門票評審轉(zhuǎn)向“重過程”建設(shè)的機會參與，能引導不同類型、不同水平的高校去“建設(shè)”更高更好的工程項目。

（二）政策主動承接：國家“本科教學工程”的“本不該”

“本科教學工程”也已成為過去式，然而，我們不妨著眼實施中的主要問題，對其做一番簡要評估，反思“本科教學工程”在傳承對接“質(zhì)量工程”時，哪些方面存在問題，“本應(yīng)該”如何做得更好，從而進一步體悟什么樣的政策才更能有效實施和服務(wù)質(zhì)量保障。

一是切忌人為打破政策的傳承與發(fā)展。事實上，我們要充分評估肯定一項形成發(fā)展中的制度的自我慣性、自我強化甚至路徑依賴的正面效用。一項好的政策制度，在其功效能力未發(fā)揮完全時，其自我強化趨勢為其運行提供激勵機制，促其邊際效益遞增?！半S著該制度的持續(xù)推行，單位成本和追加成本逐步下降，因此進一步的推行將帶來較高的報償，而退出這種制度的成本則在不斷上揚。”［3］因為政策概念體系的人為切換，首先會導致政策的學習成本增加。教育部提出新的一套概念體系或設(shè)計新的方案，到了地方和高校需要重新部署、解釋、學習、協(xié)調(diào)等，僅從行政成本就要付出很多的人力，這使得高校不愿意改變原有制度和運行。在一個五年內(nèi)，從教育部到教育廳再到高校，教學管理部門的領(lǐng)導干部，比如“質(zhì)量工程”的分管廳領(lǐng)導、高校副校長、教務(wù)處處長甚至基層的業(yè)務(wù)人員等幾乎都要輪崗變動。在這種情況下，相對而言新任職者接手繼續(xù)執(zhí)行“質(zhì)量工程”就顯得更為輕車熟路，可以減少制度成本。一般而言，除非出現(xiàn)與舊體系決裂性的變遷，在原有框架之內(nèi)作微調(diào)式、轉(zhuǎn)換式、升級式的制度變遷更為順理成章。

緊隨6號文件之后，教育部在2012年出臺了《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》，這個坊間一度被寄予推動高校教育教學發(fā)展厚望的“高教30條”，在實施中明顯流于形式，未起到實質(zhì)性作用。除了“高教30條”本身內(nèi)容多、指向面廣、失之寬泛外，更重要的還是它缺乏落地的抓手，尤其是資金和項目兩個重要推手，因而并未引起地方政府和教育行政部門以及高校的重視。與同一期的曾被炒作得沸沸揚揚的“2011計劃”也形成鮮明對比。因此，“高教30條”并未推動6號文件或者說本科教學工程更好地落地實施。值得反思的是，在“高教30條”中，還專門著墨強調(diào)“完善國家、地方、高校三級‘本科教學工程’體系，發(fā)揮建設(shè)項目在推進教學改革、加強教學建設(shè)、提高教學質(zhì)量上的引領(lǐng)、示范、輻射作用”。盡管改了個說法叫“三級‘本科教學工程’體系”（從語義上講這種說法是不科學的，“質(zhì)量工程”保障三級體系更準確），但還是充分肯定了“質(zhì)量工程”的做法并強調(diào)繼續(xù)延續(xù)。

二是不應(yīng)稀釋政策的含金量與實際效力?！皣痔枴惫こ瘫旧響?yīng)強化其政策含金量，維護項目本身的層級和地位?！氨究平虒W工程”無論是資金投入還是政策性驅(qū)動，其本身并未給地方政府和高校帶來好處或新的增量。在“本科教學工程”中，各種名頭數(shù)量的“廉價批發(fā)”問題還直接導致政策意義的稀釋。由于數(shù)量多而貶值的要數(shù)“國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目”。這個由教育部高教司下文組織報送和審核公布的項目，隨著時間的推移，其項目意義日漸名存實亡。加之項目經(jīng)費很低（教育部1萬元，要求配套2萬元），是典型的“小牛拉大車”的理想訴求，也導致高校無心去管、無力去抓。從表5中不難看出，幾年批下來上十萬個項目，管理部門怎么去管？到了高校也就難怪連基本的立項、驗收環(huán)節(jié)都省掉了，指導老師的指導力度和學生的實際投入是值得懷疑的。事實上，高校也不大可能通過實施國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃，來轉(zhuǎn)變教育思想觀念、改革人才培養(yǎng)模式、增強學生的創(chuàng)新能力和創(chuàng)業(yè)能力。因此，每年高達三萬多個的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目，其實沒有必要由教育部來評選公布，而應(yīng)該下放到高校自己去遴選建設(shè)。教育部只需抓建設(shè)效果的認定、獎勵環(huán)節(jié)即可，也即把建設(shè)過程交給高校，而不是評選后再讓學校去建設(shè)。

表5 國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目建設(shè)數(shù)量一覽表（單位：項）

物以稀為貴，而國家教學成果獎項目就很能從正面說明政策含金量的重要性。始于1988年原國家教委出臺的《關(guān)于加強普通高等學校本科教育工作的意見》，國家教學成果獎從1989年開始每四年評選一次。首次獎勵大會，國家主席、總理親自頒獎；1994年國務(wù)院以發(fā)布《教學成果獎勵條例》的方式，由國家法規(guī)來確定國家教學成果獎與科技“三項獎”并行，足見其地位與意義。從國家“質(zhì)量工程”向“本科教學工程”轉(zhuǎn)變，“國家教學成果獎”不僅未因“工程”的改變而改變，而且其嚴格的評審數(shù)量、過程規(guī)則等一直保留下來。正是因為明確的指引和規(guī)范的慣例，國務(wù)院頒發(fā)的國家教學成果獎在從過程建設(shè)到結(jié)果遴選方面，都是本科教學質(zhì)量保障的一項得力的“國字號”舉措，也帶動和確保了省級政府發(fā)布的教學成果獎建設(shè)評選工作。

三是政策的文化軟實力功能不可小覷。一項政策運行之初，其自身的杠桿性硬實力居于主導地位；而一旦當它進入平穩(wěn)常態(tài)化運行后，更多的是要政策本身所形成的文化軟實力功能發(fā)揮持久效力。我國在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域推行的“兩基攻堅”“課程改革”，在高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┑摹爸攸c高校建設(shè)”“‘雙一流’建設(shè)”等重要政策均為如此，最終成為一種國家的價值導向和文化符號。“質(zhì)量工程”作為一個項目終究是要結(jié)束的，不可能無休止地延續(xù)下去。然而，“質(zhì)量工程”成為一面旗幟，是因為實施“質(zhì)量工程”所積累的價值系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、管理系統(tǒng)才是根本的，這就是質(zhì)量文化。國家實施“質(zhì)量工程”，更要全員、全程、全方位樹立正確的質(zhì)量文化觀，強化質(zhì)量意識，營造踐行追求優(yōu)質(zhì)、止于至善的質(zhì)量氛圍?！皩①|(zhì)量文化建設(shè)融入到質(zhì)量工程建設(shè)，落實到教學運行機制、教學管理制度、各個教學環(huán)節(jié)、教學基地建設(shè)和師資隊伍建設(shè)中，內(nèi)化為自覺抓教育教學質(zhì)量的長期行為，真正從根本上達到提高質(zhì)量的目的?！保?］

讓高等教育質(zhì)量保障政策體系的文化軟實力“硬”起來，首先要一改現(xiàn)有的“重申報，輕建設(shè)”“重數(shù)量，輕質(zhì)量”“重單個，輕共享”等粗放式、碎片化以及急功近利的不良文化現(xiàn)象。其次要堅持以質(zhì)量為根本，堅定不移地從根本上樹立起“教學中心地位”“學生學習發(fā)展本位”“質(zhì)量立?！钡壤砟钗幕?，并在行動中持續(xù)推進。全面提高高等教育質(zhì)量不僅要解決保障質(zhì)量的基本建設(shè)投入問題，更要重視質(zhì)量意識、質(zhì)量理念、質(zhì)量文化等長遠和根本性問題。無論是“質(zhì)量工程”還是“本科教學工程”抑或是其他本科教學質(zhì)量保障工程，富有生命力的政策更要從一個“實體工程”走向“影子工程”，成為一種嵌入學校立德樹人、院系人才培養(yǎng)過程、教師教學發(fā)展、學生學習成長的文化軟實力。

［1］周濟.實施“質(zhì)量工程”貫徹“2 號文件”，全面提高高等教育質(zhì)量［J］.中國大學教學，2007，（3）.

［2］賀武華.中國教育政策過程本土化研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2005.

［3］黃容霞.我國高等教育質(zhì)量保障政策 60 年演變（1949—2009 年）［J］.現(xiàn)代大學教育，2010，（11）.

［4］張安富.正確處理“質(zhì)量工程”實施過程中的幾個關(guān)系［J］.國家教育行政學院學報，2009，（6）.