歐盟—西巴爾干索非亞峰會：變與不變

徐剛

5月17日，歐盟—西巴爾干（以下簡稱“西巴”）峰會在保加利亞首都索非亞舉行，除西班牙以外的歐盟成員國、西巴國家和地區(qū)（科索沃于2008年單方面宣布獨(dú)立，中國尚未承認(rèn)其獨(dú)立國家地位）以及歐盟機(jī)構(gòu)與部分國際組織領(lǐng)導(dǎo)人悉數(shù)與會。此系2003年希臘薩洛尼卡歐盟—西巴國家首腦會議確定西巴國家入盟前景15年后舉行的首次歐盟—西巴峰會，兩次會議之間有何延續(xù)性與變化？這也是“柏林進(jìn)程”自2014年啟動(dòng)以來并將于今年7月舉行最后一次倫敦峰會之前的一次歐盟—西巴峰會，“柏林進(jìn)程”與此次歐盟——西巴峰會之間有何聯(lián)系與區(qū)別？回答這兩大問題，有助于了解和把握歐盟與西巴關(guān)系的歷史、現(xiàn)狀與走向。

2018年5月17日，歐盟—西巴爾干國家和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人峰會在保加利亞首都索非亞召開。圖為法國總統(tǒng)馬克龍與保加利亞總理博里索夫。

從薩洛尼卡到索非亞：變與不變

20世紀(jì)90年代中前期，由于美國的強(qiáng)勢存在和自身的準(zhǔn)備不足，歐盟對于南斯拉夫發(fā)生的沖突以及后南斯拉夫空間和更大范圍的巴爾干地區(qū)并沒有形成清晰的政策。1999年科索沃戰(zhàn)爭和美國及北約的武力干預(yù)對歐盟產(chǎn)生了較大的觸動(dòng)。歐盟在加緊塑造共同安全與防務(wù)政策的同時(shí)，將安全視域和利益關(guān)切擴(kuò)展到西巴地區(qū)。2003年6月，在希臘薩洛尼卡舉行的歐盟—西巴國家首腦會議首次明確所有西巴國家的入盟前景，正式開啟西巴國家融入歐洲一體化的進(jìn)程。

“薩洛尼卡進(jìn)程”啟動(dòng)15年來，西巴國家的入盟步伐不盡相同。除克羅地亞第一個(gè)、也是目前唯一一個(gè)加入歐盟外，其他西巴國家的入盟進(jìn)程總體較為滯后。近年來，西巴地區(qū)形勢日益復(fù)雜化。地區(qū)內(nèi)部各種矛盾紛繁交錯(cuò)，各國改革進(jìn)程遭遇不同困難，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題雜存，俄羅斯和土耳其等域外大國的影響劇增。西巴國家既希望加速入盟，又深感歐盟“關(guān)愛不夠”，在推進(jìn)改革上略顯乏力。為拉住和穩(wěn)住西巴地區(qū)，使雙方關(guān)系維持在正常軌道內(nèi)，自身麻煩不斷的歐盟頻頻使招，反復(fù)強(qiáng)調(diào)西巴國家的入盟前景，輔之務(wù)實(shí)舉措加以推進(jìn)。

索非亞峰會的召開即是歐盟與西巴國家相互需要的一種體現(xiàn)，也是新形勢下對“薩洛尼卡進(jìn)程”的再重申和新補(bǔ)充。相較薩洛尼卡會議，索非亞峰會有三點(diǎn)不同。其一，使用不同稱謂。由于科索沃參會，峰會及報(bào)道沒有堅(jiān)持使用“西巴爾干國家”，而選擇“西巴爾干伙伴”。其二，并非一個(gè)聲音。由于國內(nèi)存在加泰羅尼亞問題，西班牙首相成為唯一缺席峰會的歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人。與多數(shù)歐盟和成員國領(lǐng)導(dǎo)人“就事論事”和強(qiáng)調(diào)西巴的歐盟前景不同，法國總統(tǒng)馬克龍表示，歐盟的當(dāng)務(wù)之急以及任何一次擴(kuò)大前的議程都應(yīng)是自身的改革，對西巴應(yīng)實(shí)施穩(wěn)定政策。德國總理默克爾同樣表達(dá)了對歐盟擴(kuò)大的謹(jǐn)慎和保守立場。西巴國家也并非亦步亦趨。塞爾維亞總統(tǒng)武契奇表面“大度”，不僅合影時(shí)與科索沃“總統(tǒng)”塔奇站位不遠(yuǎn)，而且在會議上還相互握了手。然而，武契奇轉(zhuǎn)即在塞爾維亞媒體發(fā)表了“期望塞爾維亞在未得到什么之前便付出所有的想法是不現(xiàn)實(shí)的”言論。其三，更多的邊會并突出關(guān)注雙邊問題。除峰會前夜舉行的非正式晚宴——西班牙首相亦出席——以外，共有四場對話或論壇在5月16日至18日期間舉行。同時(shí)，一系列雙邊會見舉行。值得一提的是，馬其頓與希臘兩國總理繼續(xù)就“馬其頓國名問題”展開商談，以期達(dá)成某種共識。

索非亞峰會對薩洛尼卡會議的延續(xù)和繼承也非常明顯，一種說法是類似稱索非亞峰會是“薩洛尼卡進(jìn)程2.0版”。首先，峰會明確重申一致支持薩洛尼卡會議確定的西巴國家入盟前景，但同樣未進(jìn)行任何實(shí)質(zhì)承諾，特別是沒有提出具體的入盟時(shí)間表。對于今年2月歐盟委員會通過的西巴戰(zhàn)略文件中強(qiáng)調(diào)的“2025年時(shí)間”，默克爾的立場較具代表性。她認(rèn)為，入盟沒有具體時(shí)間框架，只涉及具體進(jìn)展。其次，峰會通過的《索非亞宣言》集中關(guān)注互聯(lián)互通和其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域，而較少提及“一體化”和“擴(kuò)大”，充分表明擴(kuò)大日程表并非當(dāng)下歐盟的主要關(guān)切，歐盟關(guān)注的是如何幫助西巴國家和地區(qū)履行改革義務(wù)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)以維系地區(qū)穩(wěn)定。

介于柏林和倫敦之間：聯(lián)系與區(qū)別

烏克蘭危機(jī)和歐洲難民危機(jī)出現(xiàn)后，歐盟加大對西巴地區(qū)的關(guān)注，在鼓勵(lì)西巴國家推動(dòng)入盟改革的同時(shí)，努力防止該地區(qū)陷入爭斗與混亂。2014年8月，默克爾倡導(dǎo)舉辦高級別“西巴爾干經(jīng)濟(jì)論壇”，開啟五年期（2014年?2018年）的“柏林進(jìn)程”，以激活歐盟與西巴國家關(guān)系進(jìn)展，為西巴國家融入歐洲一體化注入新動(dòng)力。倡議隨即得到歐盟的肯定和支持，論壇峰會繼首次在柏林舉行外先后在維也納、巴黎和的里雅斯特召開，并將于今年7月在倫敦迎來“謝幕”。

從最初設(shè)想看，“柏林進(jìn)程”主要集中于解決希臘與馬其頓之間關(guān)于馬其頓國名的爭端、塞爾維亞和科索沃之間對于關(guān)系正?；瘏f(xié)定的落實(shí)以及波黑國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)等三大問題。然而，2016年巴黎峰會從致力于解決宏大問題轉(zhuǎn)向具體務(wù)實(shí)合作的端倪初現(xiàn)，成立西巴地區(qū)青年合作辦公室便是突出標(biāo)志。2017年的里雅斯特峰會則使這種轉(zhuǎn)向定型。峰會聚焦互聯(lián)互通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和青年交流，各方簽署《交通運(yùn)輸共同體條約》，并商定建立西巴經(jīng)濟(jì)區(qū)。倫敦峰會召開在即，互聯(lián)互通、數(shù)字化建設(shè)以及青年人就業(yè)仍將是討論主題。

從規(guī)模和層次上看，歐盟—西巴索非亞峰會吸引了幾乎所有歐盟機(jī)構(gòu)、歐盟成員國及相關(guān)國家與國際組織的領(lǐng)導(dǎo)人參加，無疑是關(guān)于西巴問題代表性最廣泛、出席規(guī)格最高的一次峰會。相比而言，“柏林進(jìn)程”雖然得到歐盟及有關(guān)成員國的支持，但在會議出席規(guī)模上則小得多，且沒有出臺有關(guān)宣言。然而，從議題和會議目標(biāo)來看，二者之間并無多大差異。除了重申支持西巴國家入盟前景外，此次索非亞峰會關(guān)注的重點(diǎn)同樣集中在互聯(lián)互通、數(shù)字建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面。

峰會之后歐盟與西巴關(guān)系走向

對索非亞峰會的褒貶兼而有之，總的看有點(diǎn)“高開低走”的意味。15年后再次舉辦峰會及歐盟對西巴的“重新重視”使有關(guān)各方懷抱較高的預(yù)期。然而，有評論認(rèn)為，不應(yīng)過于夸大峰會的作用，它并無特殊的意義，西巴國家沒有得到更多的期待和承諾。還有分析人士強(qiáng)調(diào)，峰會是保加利亞利用其歐盟輪值主席國身份進(jìn)行的一場“政治秀”，只是保加利亞單方面的倡議，并沒有得到所有歐盟成員國的支持，對于歐盟擴(kuò)大進(jìn)程來說并無實(shí)質(zhì)新意。實(shí)際上，峰會沒有超越“薩洛尼卡進(jìn)程”和“柏林進(jìn)程”的邏輯，沒有改變歐盟的擴(kuò)大戰(zhàn)略，確切地說只是“薩洛尼卡進(jìn)程”的新發(fā)展。

一直以來，西巴國家均將融入歐洲一體化作為優(yōu)先目標(biāo)。雖然各國推進(jìn)內(nèi)部改革、適應(yīng)歐盟“條件性”的困難與障礙日益顯現(xiàn)，但仍然希望入盟進(jìn)程能夠提速，并對歐盟提出越來越多的責(zé)任和訴求。同樣，雖然歐盟面臨歐債危機(jī)、烏克蘭危機(jī)、難民危機(jī)和恐怖襲擊等多重沖擊，特別是內(nèi)部在擴(kuò)大與深化問題上齟齬不斷，但是，“拉住穩(wěn)住西巴地區(qū)、防止這些國家脫軌”的目標(biāo)以及“賦予前景但嚴(yán)控進(jìn)程”的手法并沒有改變。

毋庸置疑，西巴地區(qū)是歐洲的一部分，同時(shí)也是歐盟“必爭必保之域”。然而，倘若西巴國家得不到歐盟更多的承諾和激勵(lì)，推進(jìn)改革的動(dòng)力或?qū)⒎崔D(zhuǎn)甚至消逝，局勢也有失控的風(fēng)險(xiǎn)?？梢韵胍?，索非亞峰會之后，西巴國家還將頻繁喊話，呼吁歐盟履行責(zé)任，強(qiáng)調(diào)各國入盟應(yīng)有的速度。同時(shí)，由于內(nèi)部問題和麻煩不斷，深化派和擴(kuò)大派爭執(zhí)不休，歐盟將在較長時(shí)間內(nèi)維持“虛實(shí)結(jié)合”政策，努力調(diào)控西巴入盟的“速度與激情”。簡言之，關(guān)系前景及其確認(rèn)是歐盟與西巴關(guān)系的基石，責(zé)任與義務(wù)的較量成為雙方關(guān)系的新常態(tài)，而歐盟與西巴的雙重改革將是雙方關(guān)系的主題詞。

值得關(guān)注的是，“柏林進(jìn)程”將于7月倫敦峰會后結(jié)束，雖然各方均贊同繼續(xù)維持類似的倡議來發(fā)展歐盟與西巴關(guān)系，德國外長加布里爾也于2017年5月提出“柏林進(jìn)程+”倡議，但各方并未形成共識。索非亞峰會明確指出克羅地亞2020年任歐盟輪值主席國期間將承辦下一屆歐盟—西巴峰會，同時(shí)歐盟將于2019年舉行議會大選。未來，歐盟將出臺或支持何種倡議以及歐盟—西巴峰會是否機(jī)制化發(fā)展，值得跟蹤觀察。

（作者為中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員）