機(jī)構(gòu)改革背景下城鎮(zhèn)總體規(guī)劃調(diào)整路徑探索
——以《肥東縣撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃(2009-2030年)》(2017年調(diào)整)為例

李傳貴

合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 安徽 合肥 230041

正文：

1 城鎮(zhèn)總體規(guī)劃調(diào)整背景

1.1 構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系

目前涉及城鄉(xiāng)空間布局安排的規(guī)劃主要有城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、國土資源規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等，這些規(guī)劃存著種類繁多、發(fā)展不均衡、法制化建設(shè)落后、協(xié)調(diào)性差等問題[1]。近年來，尋求全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的國土空間規(guī)劃體系，屢在中央文件中被重點(diǎn)提及。

2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立“空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實(shí)用途管制”。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出構(gòu)建“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度”，構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。2017年，《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)報(bào)告》提出構(gòu)建“國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。2018年，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》正式確定組建自然資源部，統(tǒng)一行使“所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，同時(shí)“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”，推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。

撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)總規(guī)評(píng)估與調(diào)整技術(shù)路線

1.2 機(jī)構(gòu)改革背景下城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修改機(jī)制

隨著國家自然資源部門責(zé)權(quán)明細(xì)，省、市機(jī)構(gòu)改革方案陸續(xù)公布，構(gòu)建國土空間規(guī)劃法規(guī)體系提上日程。

空間規(guī)劃的改革是以國土空間規(guī)劃為基本規(guī)劃，建構(gòu)“1+X”的空間規(guī)劃體系。建立“1+X”空間規(guī)劃體系，“1”即空間規(guī)劃，也就是國土空間規(guī)劃，作為其他各項(xiàng)規(guī)劃的“憲法”性基本規(guī)劃，以專統(tǒng)籌?！癤”即保留現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃。

機(jī)構(gòu)改革背景下的城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修改需要考慮國土空間規(guī)劃對(duì)各城鎮(zhèn)空間影響，同時(shí)需要滿足過渡期城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的實(shí)施是城鎮(zhèn)人民政府合理配置城鎮(zhèn)空間資源，保障城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展有序進(jìn)行的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是定期總結(jié)規(guī)劃實(shí)施情況、及時(shí)調(diào)整規(guī)劃或提出規(guī)劃實(shí)施建議、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃動(dòng)態(tài)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)[2]。通過評(píng)估，不但可以監(jiān)督檢查總體規(guī)劃的執(zhí)行情況；而且也可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題，提出新的規(guī)劃實(shí)施應(yīng)對(duì)措施，為國土空間規(guī)劃的編制提供依據(jù)。

2 總規(guī)調(diào)整技術(shù)路線

依據(jù)《安徽省城市總體規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》動(dòng)態(tài)維護(hù)的相關(guān)要求：定期開展規(guī)劃評(píng)估和實(shí)施監(jiān)測(cè)，評(píng)價(jià)城市總體規(guī)劃實(shí)施情況，及時(shí)糾偏和進(jìn)行規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整，明確規(guī)劃修改和規(guī)劃調(diào)整的動(dòng)態(tài)維護(hù)的要求。調(diào)整方式一是規(guī)劃修改，對(duì)城市性質(zhì)、規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)與布局等進(jìn)行全面調(diào)整。二是規(guī)劃調(diào)整，尊重原規(guī)劃的大格局與大框架，不突破原批復(fù)規(guī)模的要求，結(jié)合區(qū)域發(fā)展環(huán)境的變化對(duì)空間布局與用地性質(zhì)進(jìn)行局部調(diào)整。

撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)總規(guī)調(diào)整采用第二種方式。通過問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向分析規(guī)劃實(shí)施情況與總規(guī)確定目標(biāo)偏差，結(jié)合新的政策環(huán)境和城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)總規(guī)適應(yīng)性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)總規(guī)調(diào)整必要性充分論證，提出總規(guī)調(diào)整建議。

3 總規(guī)調(diào)整的必要性

（1）上位法定規(guī)劃《肥東縣縣城總體規(guī)劃（2015-2030年）》對(duì)撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)提出了新的用地布局要求?？h城總體規(guī)劃將撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)北部片區(qū)部分建設(shè)用地納入縣城中心城區(qū)建設(shè)用地范圍，需要撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)空間布局銜接。

（2）重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要修改規(guī)劃。合肥市軌道交通2號(hào)線、6號(hào)線經(jīng)過撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)，沿線用地布局需進(jìn)行較大調(diào)整；裕溪路高架向撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)延伸，對(duì)沿線交通、用地帶來重大影響，需要鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。

（3）合肥市將撮鎮(zhèn)境內(nèi)的三岔河片區(qū)作為散貨碼頭，承擔(dān)區(qū)域?qū)ν庳涍\(yùn)交通功能，需要撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃落實(shí)建設(shè)用地。

（4）銜接合肥市東部新中心規(guī)劃建設(shè)要求。按照合肥市空間發(fā)展布局，積極推動(dòng)?xùn)|部新中心重點(diǎn)片區(qū)建設(shè)，東部新中心規(guī)劃包含撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)高速以西部分，撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃需要加強(qiáng)區(qū)域銜接、協(xié)同發(fā)展。

（5）落實(shí)《安徽商貿(mào)物流開發(fā)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》、《肥東循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》建設(shè)用地。按照國家開發(fā)區(qū)發(fā)展整體部署，商貿(mào)物流開發(fā)區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)需要與縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行整合，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)用地需要撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)。

（6）落實(shí)撮鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展要求。按照縣委、縣政府關(guān)于縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，結(jié)合撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)地域風(fēng)貌特色及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，擬打造撮街、VR特色小鎮(zhèn)，需要鎮(zhèn)總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，才能保障近期重大項(xiàng)目落地。

4 總規(guī)調(diào)整基本原則

在構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系大背景下，確?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)總體規(guī)劃剛性約束與彈性引導(dǎo)，本次總規(guī)調(diào)整確定了“兩個(gè)不突破、兩個(gè)落實(shí)”基本原則：

4.1 不突破上一輪城鎮(zhèn)總體規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？偭?/h3>

在確保上一輪建設(shè)用地規(guī)模不變的前提下，落實(shí)已建成項(xiàng)目，彌補(bǔ)上位規(guī)劃支撐不足的問題；落實(shí)擬建項(xiàng)目，現(xiàn)行總規(guī)中未安排具體項(xiàng)目的建設(shè)用地，進(jìn)行空間置換，滿足具體項(xiàng)目的用地；有些項(xiàng)目不通過土地出讓而通過租賃現(xiàn)狀村莊改造建設(shè)的，不安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地；位于圩區(qū)范圍內(nèi)，且村莊布點(diǎn)規(guī)劃中已經(jīng)拆并的村，現(xiàn)行總規(guī)中仍有的建設(shè)用地的，本次規(guī)劃進(jìn)行調(diào)減。

4.2 不突破土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)?？偭?/h3>

與最新的鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)，保護(hù)與利用有限的土地資源，做好多規(guī)融合基礎(chǔ)工作，以“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線為抓手，建立“兩規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系。

4.3 落實(shí)區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，促進(jìn)市縣融合發(fā)展

按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法總規(guī)修改的必要條件，落實(shí)撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)境內(nèi)區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施用地，按照市縣融合發(fā)展的要求，加強(qiáng)區(qū)域空間、交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4.4 落實(shí)合肥市、肥東縣上位規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃空間需求

肥東縣城總體規(guī)劃、循環(huán)經(jīng)濟(jì)園總體發(fā)展規(guī)劃、三岔河散貨碼頭、東部新中心等區(qū)域建設(shè)用地空間需求,在本輪總規(guī)調(diào)整中予以落實(shí)空間。

5 總規(guī)調(diào)整建議

5.1 緊扣新矛盾、瞄準(zhǔn)新目標(biāo)

十九大報(bào)告及中央城市工作會(huì)議對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)均提出了新的要求，城市建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，積極踐行“五大發(fā)展理念”，落實(shí)新要求。

5.2 等高對(duì)接，注重區(qū)域協(xié)調(diào)

《合肥市空間規(guī)劃》將撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)納入合肥市主城區(qū)范圍，《肥東縣縣城總體規(guī)劃（2015-2030）》以及合肥市東部新中心的建設(shè)對(duì)撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)均提出了用地布局要求。撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)需要在更大區(qū)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)，包括用地空間、交通聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)布局、設(shè)施共建共享，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能。

5.3 綠色發(fā)展，提高建設(shè)質(zhì)量

撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)擁有店埠河、二十埠河、南淝河等巢湖流域水系，區(qū)域性生態(tài)資源為城鎮(zhèn)提供了良好的生態(tài)本底，需以此，推進(jìn)綠色發(fā)展，有效提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和城鎮(zhèn)建設(shè)品質(zhì)。

5.4 公眾參與，滿足居民需求

中央城市工作會(huì)議指出，城市工作是一個(gè)系統(tǒng)性工程。做好城市工作，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民，提高各方面推動(dòng)城市發(fā)展的積極性。

6 結(jié)語

撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)總規(guī)調(diào)整是在國家機(jī)構(gòu)改革、構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系大背景下開展的工作，維護(hù)了總體規(guī)劃剛性約束與彈性指引作用，同時(shí)堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線，對(duì)過渡期內(nèi)城鎮(zhèn)總規(guī)調(diào)整具有借鑒意義。總規(guī)調(diào)整方案一方面落實(shí)了上位法定規(guī)劃、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等空間需要，同時(shí)也提出了鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)城融合、項(xiàng)目帶動(dòng)、綠色發(fā)展等自身發(fā)展訴求。