南極搜救體系現(xiàn)狀與影響及我國的對策研究

董躍 葛隆文

(1中國海洋大學(xué)法政學(xué)院, 山東 青島 266100; 2中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院, 山東 青島 266100)

0 引言

一般而言, 南極地區(qū)是指南緯60o以南的廣大區(qū)域, 包括南極大陸、冰架及其周邊的海洋。由于南極地區(qū)氣候和地理環(huán)境的特殊性, 在該區(qū)域進(jìn)行航行或陸上活動的相關(guān)人員都有可能遇險被困?，F(xiàn)實(shí)中已經(jīng)發(fā)生過一些造成嚴(yán)重后果的遇險事故, 造成了較大的損失, 例如2003年12月3名韓國世宗王站考察人員因天氣原因遇險[1]、2007年11月23日懸掛利比里亞國旗的客船Explorer號穿越冰區(qū)沉沒[2]、2011年2月非政府探險隊(duì)的Berserk號因天氣原因失蹤[3]、2013年4月懸掛中國國旗的漁船“Kai Xin”號船上失火后沉沒[4]等。

除對遇險人員的搜救外, 南極搜救還承擔(dān)著保護(hù)南極區(qū)域環(huán)境的任務(wù), 即盡量減輕和避免各類事故可能對南極區(qū)域環(huán)境造成的損害[5]。因此,如何在這些情況下迅速、及時、有效地開展搜救行動成為各國必須考慮的問題。但是, 在南極地區(qū)開展搜救活動卻面臨著重大的困難, 主要體現(xiàn)在搜救區(qū)域與相關(guān)應(yīng)急救援設(shè)施可能距離太遠(yuǎn)、環(huán)境惡劣、硬件設(shè)備不達(dá)標(biāo)等幾個方面。為更好地應(yīng)對這些問題, 相關(guān)國家和國際組織已經(jīng)在現(xiàn)有的條件和法律框架下, 有針對性地建立起了相應(yīng)的搜救體系, 并在實(shí)際應(yīng)用中發(fā)揮著重要作用。

雖然南極搜救活動已經(jīng)有了較長時間的實(shí)踐并獲得了積極的效果, 但在理論研究方面, 國內(nèi)外對其都鮮有關(guān)注, 即使有相關(guān)總結(jié)也具有較大的局限性—— 特別是缺乏從國際法角度對于南極搜救體系的功能和影響進(jìn)行審視的成果。因此,本文擬在對各國南極搜救體系進(jìn)行系統(tǒng)性梳理和總結(jié)的基礎(chǔ)上, 對其機(jī)制及必要性進(jìn)行研究。

1 南極搜救機(jī)制概述

經(jīng)過實(shí)踐和總結(jié), 依托國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)和國際民航組織(International Civil Aviation Organization,ICAO)的全球搜救計劃, 南極地區(qū)目前已經(jīng)形成了特有的國際搜救體系和流程[5]。

具體來說, 在考慮到南極地區(qū)地理位置特殊性和搜救行動實(shí)際開展情況的基礎(chǔ)上, 經(jīng)國際海事和航空協(xié)議的分配, 南極地區(qū)被劃分為5個搜救區(qū)域(Search and Rescue Regions, SRRs), 分別由5個距離南極最近國家(阿根廷、澳大利亞、智利、新西蘭和南非)的搜救協(xié)調(diào)中心承擔(dān)相應(yīng)的搜救協(xié)調(diào)職責(zé)[5](圖1)。

圖1 南極搜救區(qū)域分配圖(來源于第31次南極條約協(xié)商國會議信息文件099)Fig.1. Distribution of Search and Rescue Regions in Antarctic (from ATCM31_ip099)

同時, 在搜救區(qū)域內(nèi), 各國搜救協(xié)調(diào)中心可以采用衛(wèi)星遇險信標(biāo)檢測系統(tǒng)COSPAS-SARSAT進(jìn)行協(xié)助; 并會在大量航行預(yù)警區(qū)(Navigational Areas, NAVAREAs, 由國際海事組織、國際航道測量組織和世界氣象組織協(xié)商建立)廣播相關(guān)導(dǎo)航安全信息[5]。

各國已對南極緊急事件的不同類型達(dá)成共識,一類通常由開展活動的國家自行負(fù)責(zé), 另一類則需要相關(guān)搜救協(xié)調(diào)中心提供幫助; 這也與正常的搜救實(shí)踐相一致: 當(dāng)?shù)氐膯挝换騾f(xié)調(diào)者負(fù)責(zé)其能力范圍內(nèi)的事件處置, 當(dāng)有需要時再尋求國家救援協(xié)調(diào)中心的幫助[7]。因此, 會根據(jù)遇險、遇難事故的不同種類來確定在搜救行動中起主導(dǎo)作用的搜救協(xié)調(diào)主體。一般來說, 相關(guān)在南極失蹤的船只或飛行器的搜救工作通常由相應(yīng)的搜救協(xié)調(diào)中心來協(xié)調(diào), 而冰上/陸上探險隊(duì)的遇險搜救會由最合適的一方(通常是相關(guān)南極科考站)進(jìn)行協(xié)調(diào)[5]。

需要強(qiáng)調(diào)的是, 現(xiàn)有的南極搜救體系并不是一個完全獨(dú)立自足的系統(tǒng), 而是依托于5個負(fù)責(zé)南極特定區(qū)域搜救國家自身的搜救體系, 在日益深化的國際合作基礎(chǔ)上形成。具體而言, 阿根廷、智利和南非這3個國家都分別設(shè)有一個海上搜救協(xié)調(diào)中心和一個航空搜救協(xié)調(diào)中心; 澳大利亞和新西蘭則各有一個海空聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)中心。這5個國家已經(jīng)與各自毗鄰的一或兩個國家相互簽訂了大量的雙邊搜救協(xié)議(尤其是在海事方面)。這些國家的搜救協(xié)調(diào)中心也都與各自國家的南極科考站保持著穩(wěn)定并持續(xù)發(fā)展的關(guān)系[6]。同時, 國家南極局局長理事會(Council of Managers of National Antarctic Program, COMNAP)也為各國的交流與合作提供了平臺和機(jī)會, 并建立了專門的搜救網(wǎng)站。在國家南極局局長理事會的主持下, 目前已召開3次南極搜救工作組會議。同時, 自2013年始, 每隔3年均會召開一次搜救工作組會議[7]。

此外, 各相關(guān)國家和組織都鼓勵在南極地區(qū)活動的船只向相關(guān)的搜救協(xié)調(diào)中心報告其位置信息, 以便使可能遇險的船只或個人在險情發(fā)生時得到盡快的救助。同時, 所有救援協(xié)調(diào)中心均可及時獲得南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會船舶監(jiān)控系統(tǒng)(Vessel Monitoring System, VMS)的相關(guān)船只位置數(shù)據(jù), 國家南極局局長理事會(Council of Managers of National Antarctic Program, COMNAP)的船舶位置報告系統(tǒng)(Ship Position Reporting System, SPRS)也被救援協(xié)調(diào)中心用來確定船只的位置信息, 這也進(jìn)一步促進(jìn)了搜救活動的開展和實(shí)施[7]。

2 南極周邊各國搜救體系及其運(yùn)行情況

南極搜救體系的運(yùn)行, 離不開距離南極最近的澳大利亞、新西蘭、智利、阿根廷和南非5個國家自身的搜救體系。正是這5個國家的搜救體系擔(dān)負(fù)起了南極地區(qū)的搜救重任。因而, 了解和研究這5個國家的國內(nèi)搜救體系有助于更好地理解整個南極搜救體系的運(yùn)作與實(shí)踐。

2.1 澳大利亞

澳大利亞的搜救區(qū)域覆蓋澳大利亞大陸, 包含印度洋、太平洋和南大洋的大片區(qū)域, 也包括澳大利亞的“南極領(lǐng)土”, 共覆蓋53 000 000 km2,包含延伸到南極區(qū)域的南部海域(圖2)[8]。

圖2 澳大利亞搜救區(qū)域圖(來源于澳大利亞海事安全局網(wǎng)站https://www.amsa.gov.au/file/364)Fig.2. Search and Rescue Region of Australia (From the website of Australian Maritime Safety Authority, https://www.amsa.gov.au/file/364)

澳大利亞海事安全局(Australian Maritime Safety Authority, AMSA)是澳大利亞法定的搜索營救當(dāng)局, 為澳大利亞提供國家搜索與營救服務(wù)[9]。其與澳大利亞國防部隊(duì)以及各層次的警察組成了以澳大利亞國家搜救委員會為核心的澳大利亞搜救體系。在這些機(jī)構(gòu)之上還有國家搜救委員會進(jìn)行監(jiān)管和協(xié)調(diào)。因?yàn)樵诰唧w搜救中只能有一個搜救當(dāng)局全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)搜救事宜, 所以在搜救行動中不負(fù)責(zé)具體搜救事件的其他搜救當(dāng)局會提供相應(yīng)的支持[10]。

澳大利亞聯(lián)合搜救協(xié)調(diào)中心(the Joint Rescue Coordination Centre, JRCC)位于堪培拉, 設(shè)在澳大利亞海事安全局總部內(nèi), 直接對搜救行動進(jìn)行協(xié)調(diào)和指揮。它由具有海軍、商船、空軍、民用航空和警務(wù)背景的工作人員組成, 全天候不間斷運(yùn)作[11]。在收到相關(guān)遇險警報后會立即開始運(yùn)作,進(jìn)行信息的搜集和具體搜救行動的協(xié)調(diào)與分配。除此之外, 搜救協(xié)調(diào)中心還組織每年的聯(lián)合搜救演練和信息交換, 并與其他國家的搜救協(xié)調(diào)中心和南極科考站保持聯(lián)系。

為更好地在南極地區(qū)開展工作, 2008年4月23日, 澳大利亞海事安全局與澳大利亞南極局(Australian Antarctic Division, AAD)就南極區(qū)域的搜救協(xié)調(diào)簽訂諒解備忘錄。諒解備忘錄將澳大利亞海事安全局與澳大利亞南極局近年來深入發(fā)展的關(guān)系正式化。更重要的是, 諒解備忘錄包含了運(yùn)作流程和聯(lián)絡(luò)交流安排, 認(rèn)可了兩個機(jī)構(gòu)在具有挑戰(zhàn)性的搜救行動中的各自專長: 澳大利亞海事安全局的搜救協(xié)調(diào)中心擅長搜救的協(xié)調(diào); 澳大利亞南極局擅長在南極環(huán)境下行動, 并且掌握如何在南極運(yùn)作資源方面的知識。此外, 該諒解備忘錄還明確了兩方在具體搜救行動中的責(zé)任劃分—— 對于發(fā)生在澳大利亞南極局活動區(qū)的任何類型的搜救事件(包括陸上、海上和航空), 由澳大利亞南極局首先承擔(dān)協(xié)調(diào)工作和責(zé)任。如果對海上或航空搜救事件的管理超出了澳大利亞南極局自身的能力, 則將全面協(xié)調(diào)工作轉(zhuǎn)交給澳大利亞海事安全局。在可行的情況下, 澳大利亞南極局還需承擔(dān)澳大利亞海事安全局(包括聯(lián)絡(luò)的其他南極組織)所報告的其他陸上搜救事件的全面協(xié)調(diào)工作。除此之外。諒解備忘錄還對相關(guān)信息共享等問題進(jìn)行了規(guī)定[12]。

2.2 新西蘭

新西蘭的搜救區(qū)域覆蓋60oS以南, 163oE—131oW的南大洋和羅斯海(圖3)。

新西蘭搜救協(xié)調(diào)中心位于惠靈頓, 隸屬于對新西蘭海域內(nèi)海事活動(包括航運(yùn)和應(yīng)急響應(yīng))進(jìn)行規(guī)范與管理的新西蘭海事局。搜救協(xié)調(diào)中心與海事指揮中心同地協(xié)作, 主要負(fù)責(zé)新西蘭搜救區(qū)域內(nèi)海事、航空和陸上搜救任務(wù)的聯(lián)合協(xié)調(diào)。當(dāng)其收到其他搜救請求時, 也會提供搜救協(xié)助[13]。同時, 新西蘭的搜救協(xié)調(diào)中心使用分類系統(tǒng)來決定緊急事件所需要的響應(yīng)等級: Ⅰ類情況交由在緊急事件發(fā)生區(qū)域的南極科考站負(fù)責(zé); Ⅱ類情況將引入救援協(xié)調(diào)中心的響應(yīng)、協(xié)調(diào)[7]。

在國際合作方面, 新西蘭搜救協(xié)調(diào)中心和在這一區(qū)域運(yùn)營的南極科考站將南極電信操作手冊(Antarctic Telecommunications Operators Manual, ATOM)作為所有站點(diǎn)和船只的全面通錄,共享從克萊斯特徹奇到南極的航空器季度性撤離、到達(dá)日程表, 并交換南極科考站船只的位置信息[14]。

圖3 新西蘭搜救區(qū)域圖(來源于第31次南極條約協(xié)商國會議工作文件020)Fig.3. Search and Rescue Region of New Zealand (from ATCM31_wp020)

值得一提的是, 新西蘭搜救協(xié)調(diào)中心、美國南極科考站和新西蘭南極科考站之間有一整套統(tǒng)一的一般操作準(zhǔn)則, 這些準(zhǔn)則與意大利南極科考站和韓國南極科考站(2010年之后)共享。新西蘭南極科考站和美國南極科考站還設(shè)立了一支南極聯(lián)合搜救隊(duì), 為美國和新西蘭在羅斯島區(qū)域和南極內(nèi)陸的活動提供搜救服務(wù)。此外, 美國麥克默多站在搜救情況下會作為緊急指揮中心開展行動,并且向新西蘭搜救協(xié)調(diào)中心提供這一搜救區(qū)域的天氣預(yù)報信息[14]。

在南極事務(wù)參與方面, 新西蘭搜救協(xié)調(diào)中心同新西蘭南極科考站共同出席相關(guān)的定期會議,并在這一區(qū)域開展有南極科考站參與的周期性搜救演練, 以促進(jìn)雙方之間的合作與溝通[14]。

2.3 智利和阿根廷

智利和阿根廷兩國的搜救行動主要由各自的搜救協(xié)調(diào)中心負(fù)責(zé)。具體而言, 智利海上搜救協(xié)調(diào)中心(DIRECTEMAR)每日都會和智利南極局進(jìn)行聯(lián)絡(luò), 并在南極半島設(shè)立了專門的海事基地, 將人員派駐到智利南極局管理的各類站點(diǎn)。而位于烏斯懷亞(Ushuaia)的阿根廷海上搜救中心在面對搜救事件時, 則會通過站點(diǎn)之間的不斷通信與阿根廷南極科考站保持交流, 以此來協(xié)調(diào)搜救響應(yīng)。

在南極事務(wù)參與方面, 智利南極科考站和智利搜救協(xié)調(diào)中心定期會晤, 同時, 南極科考站經(jīng)常作為智利搜救協(xié)調(diào)中心的代表團(tuán)成員參加國際海事組織、南極條約協(xié)商會議和國家南極局局長理事會會議; 阿根廷國家海上搜救機(jī)構(gòu)則經(jīng)常參加派往南極條約協(xié)商會議和國家南極局局長理事會會議的代表團(tuán), 同時一直參加派往國際海事組織的代表團(tuán)。

在國際合作方面, 雖然智利和阿根廷搜救協(xié)調(diào)中心之間沒有正式的搜救協(xié)議, 但兩國設(shè)有一個南極海軍聯(lián)合巡邏隊(duì)。該巡邏隊(duì)從兩國在國際海事組織內(nèi)負(fù)責(zé)同一南極水域責(zé)任區(qū)及共同承擔(dān)航空搜救區(qū)的協(xié)調(diào)責(zé)任開始, 已經(jīng)存在多年。此外, 阿根廷海上搜救協(xié)調(diào)中心與南非海上搜救協(xié)調(diào)中心互換各自的工作計劃, 每年舉行搜救通信演練, 每月進(jìn)行測試交流。同時, 在這一區(qū)域運(yùn)營的搜救協(xié)調(diào)中心還共享將各站點(diǎn)、船只、航空器等相關(guān)聯(lián)系方式包含在內(nèi)的全面通訊錄[14]。

2.4 南非

在南非, 南非交通部(海上搜救協(xié)調(diào)中心和空中搜救協(xié)調(diào)中心的上級機(jī)構(gòu))和南非環(huán)境事務(wù)部(南非南極科考站的上級機(jī)構(gòu))簽訂了正式的諒解備忘錄, 指定薩那站(SANAE IV station)為正式的區(qū)域性搜救協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時, 還明確南極站負(fù)責(zé)人是南非搜救執(zhí)行委員會成員, 每年接受南非海上搜救協(xié)調(diào)中心的培訓(xùn); 南非南極科考站是國家搜救協(xié)調(diào)委員會的成員。

此外, 南非搜救協(xié)調(diào)中心擁有每個季度船舶活動和該區(qū)域其他資源(空中和陸上)的詳細(xì)清單(這些清單在搜救中可能會起到一定的作用)以及相關(guān)資源的儲備。

南非南極科考站和南極國際物流中心(Antarctic Logistics Centre International, ALCI)每年在活動期開始前會同南非搜救協(xié)調(diào)中心召開一次會議,其他在該區(qū)域運(yùn)營的南極科考站在可能的情況下也會出席。

在國際合作方面, 南非搜救協(xié)調(diào)中心和在該區(qū)域運(yùn)營的南極科考站有一個全面的通訊錄, 該通訊錄將區(qū)域內(nèi)所有的南極站、船只、飛行器、場地設(shè)備(含醫(yī)療設(shè)備)的信息包括在內(nèi), 并與在該區(qū)域內(nèi)活動的其他南極科考站共享。此外, 雙方采取聯(lián)合措施協(xié)調(diào)醫(yī)療、救傷直升機(jī)、天氣預(yù)報信息、一般通信和搜救通信計劃[14]。

3 現(xiàn)有南極搜救機(jī)制的特點(diǎn)及其局限性

現(xiàn)有南極搜救體系經(jīng)過較長時間的運(yùn)作與實(shí)踐, 獲得了不少有益的經(jīng)驗(yàn), 同時也暴露出來一些局限性, 對兩者的總結(jié)和梳理有利于更深入地理解南極搜救體系, 更好地促進(jìn)我國在相關(guān)領(lǐng)域的參與。

3.1 現(xiàn)有南極搜救體系的特點(diǎn)

通過對上述國家搜救體系的梳理, 再加之對現(xiàn)實(shí)案例的分析和總結(jié), 不難發(fā)現(xiàn)它具備以下特點(diǎn):

1. 成熟的搜救流程。結(jié)合各國搜救體系, 在總結(jié)相關(guān)搜救實(shí)例的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn), 南極搜救已經(jīng)形成了較為成熟的流程: 搜救協(xié)調(diào)中心獲得相關(guān)遇險信息—搜尋附近可利用資源—請求相關(guān)資源的協(xié)助—成功解決遇險情況。在這一流程中, 搜救協(xié)調(diào)中心的主要作用是溝通與協(xié)調(diào)。

2. 積極開展國內(nèi)外不同層面的合作[7]。各組織間的雙邊協(xié)議作為在南極開展合作的基礎(chǔ), 具有十分重要的地位。各南極搜救責(zé)任國可以通過明確認(rèn)定和識別特定合作要素來進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)議的效力。而當(dāng)涉及多個組織時, 則需要使用可以發(fā)揮每個組織各自力量的最佳合作路徑。

除國際合作外, 國內(nèi)各組織間的合作也同等重要。對于一些救援協(xié)調(diào)中心來說, 其并不像南極科考站一樣在南極領(lǐng)域具有專長。因此, 為了理解各自在緊急事件中扮演的角色和地位, 與緊急事件相關(guān)聯(lián)的組織之間有必要擁有一份相應(yīng)的諒解備忘錄(Memorandum of Understanding,MOU)。

3. 保持發(fā)達(dá)的通信系統(tǒng)及信息溝通[7]?，F(xiàn)有南極治理體系對于搜救機(jī)制, 建立了較為發(fā)達(dá)的通信及信息溝通系統(tǒng)。國家南極局局長理事會(COMNAP)制作了專門的南極電信操作手冊(Antarctic Telecommunication Operators Manual,ATOM), 為各國共享南極科考站的船只、考察站、項(xiàng)目正副負(fù)責(zé)人的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和詳細(xì)信息以及救援協(xié)調(diào)中心的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)提供方便。各國搜救體系都非常重視通信的暢通和相關(guān)信息的持續(xù)性更新, 一方面把事前通信和事中通信擺在同等重要的位置上,另一方面強(qiáng)調(diào)搜救事件中所傳遞信息的通用性、連續(xù)性、正確性、完整性和即時性。

4. 預(yù)防性準(zhǔn)備[7]。預(yù)先準(zhǔn)備搜救活動與實(shí)際開展搜救活動具有同等重要的地位。而召開工作組會議、定期進(jìn)行訓(xùn)練和演習(xí)、做好救援響應(yīng)準(zhǔn)備、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并互相分享都是準(zhǔn)備中的關(guān)鍵部分。除此之外, 對于關(guān)鍵設(shè)備、新設(shè)備及相關(guān)新技術(shù)的獲得和適用, 以及對相關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)也起到十分重要的作用。同時, 不論因何種目的去往南極地區(qū), 活動者提前制定活動計劃可以減少搜救事件的發(fā)生, 或者至少能夠讓救援協(xié)調(diào)中心更好地進(jìn)行準(zhǔn)備, 省去或縮短“搜索”這一搜救階段。

3.2 現(xiàn)有南極搜救體系的局限性

雖然現(xiàn)有南極搜救體系已經(jīng)發(fā)揮了重要的作用并取得了較好的實(shí)際效果, 營救了大量的遇險、遇難人員和船只, 但仍具有一定的局限性。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 該搜救體系的運(yùn)作僅集中于海事和航空搜救領(lǐng)域, 并未將陸上遇險遇難的搜救納入其中。從治理層面看, 因?yàn)槟壳皼]有任何國際協(xié)議對南極陸上搜救職責(zé)做出相關(guān)明確的規(guī)定, 所以沒有特定的國家負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)南極的陸上搜救; 從實(shí)踐層面看, 目前還不具備建立南極陸上聯(lián)動搜救機(jī)制的條件, 因此, 南極陸上搜救通常由派往南極大陸考察站的國家考察隊(duì)承擔(dān)。這也成為現(xiàn)有南極搜救體系需進(jìn)一步深化發(fā)展與完善的重要因素之一。

2. 一些救援協(xié)調(diào)中心需要來自國家南極活動組織管理機(jī)構(gòu)的支持, 而這種支持對其他核心項(xiàng)目所產(chǎn)生的影響有待評估。

3. 南極地區(qū)的特殊情況不僅要求搜救協(xié)調(diào)中心與國家南極管理機(jī)構(gòu)及具體活動項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào), 也經(jīng)常需要跨搜救協(xié)調(diào)中心進(jìn)行合作和協(xié)調(diào)。這種跨越式合作給整個過程增加了額外的維度和復(fù)雜性, 也對相關(guān)設(shè)備、語言和規(guī)程之間的協(xié)同性提出了更高的要求。

4. 在一些突發(fā)事件中, 救援協(xié)調(diào)中心根本不可能提供任何幫助。這可能是多種原因造成的,比如遇險遇難事件發(fā)生在極端惡劣的天氣狀況下、救援協(xié)調(diào)中心缺少相應(yīng)的人力和物力資源、遇險遇難事件發(fā)生及變化過快以致救援協(xié)調(diào)中心來不及開展行動、同時有多個突發(fā)事件發(fā)生等。本文引言中提到的救援實(shí)例, 如韓國世宗王站的人員遇險即是對此的印證。

5. 在南極地區(qū)實(shí)際能獲得的搜救資源有限且分散, 同時資源的可獲得性在一年的不同時間會發(fā)生變化。例如, 在冬季月份南極條約地區(qū)可獲得的空中力量受到限制。

6. 搜救的協(xié)調(diào)和運(yùn)作需要醫(yī)療設(shè)備以及非南極地區(qū)力量的幫助, 如“門戶城市(gateway cities)”的幫助。這需要相關(guān)城市的資源和人力對搜救事件的需求提供積極的應(yīng)對。但獲取和保有這些資源通常在救援協(xié)調(diào)中心或南極科考站等組織的控制范圍之外[7]。

4 南極搜救體系的國際法依據(jù)及現(xiàn)實(shí)影響

隨著南極區(qū)域各類活動數(shù)量的增加, 緊急事件和情況的發(fā)生不可避免。建立南極搜救體系的必要性, 一方面在于解決現(xiàn)實(shí)問題, 即完善、有效的南極搜救體系能夠最大限度地解決現(xiàn)實(shí)的搜救問題, 降低損失風(fēng)險, 避免較大的人身和財產(chǎn)損失; 另一方面, 能保障并促進(jìn)相關(guān)國家在南極地區(qū)各項(xiàng)活動的開展, 使其得到更好的發(fā)展和獲得更好的成效。而這些離不開現(xiàn)有南極搜救體系賴以存在的國際法基礎(chǔ)。

在南極地區(qū)特殊的地理位置和因南極條約凍結(jié)南極地區(qū)主權(quán)問題而產(chǎn)生的特殊法律狀況兩方面因素的共同作用下, 南極地區(qū)的搜救行動并不相應(yīng)地歸屬于某個特定國家。因?yàn)槟蠘O條約體系中的相關(guān)條約并未對該領(lǐng)域予以明確規(guī)范, 所以南極地區(qū)搜救活動的開展是以一系列其他國際條約為基礎(chǔ)的。實(shí)踐中, 在南極地區(qū)開展的救援活動一般由國際條約和相關(guān)規(guī)定進(jìn)行約束和規(guī)范,它們也是在南極地區(qū)開展搜救活動的國際法基礎(chǔ)。在相關(guān)國際組織的倡導(dǎo)和協(xié)調(diào)下, 各南極活動參與國家依據(jù)相關(guān)的國際法規(guī)范實(shí)施和開展自己的搜救行動, 從而形成了現(xiàn)有的南極搜救體系。

具體來說, 根據(jù)具有普遍適用效力的《國際民用航空公約》(Chicago Convention on International Civil Aviation, 1944)附件12(搜尋與救援)、《國際海上人命安全公約》(International Convention for Safety of Life at Sea, SOLAS, 1974)附件、《國際海上搜救公約》(International Convention on Maritime Search and Rescue, 1979)和《聯(lián)合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS, 1982)第98條(提供幫助的義務(wù))的規(guī)定, 締約國均有義務(wù)向運(yùn)營國際航線的船只和航空器提供相應(yīng)的搜救服務(wù)[5]。這些條約及其附件分別從不同的領(lǐng)域、不同的方面對相關(guān)的搜救活動和行為進(jìn)行了規(guī)范、組織和協(xié)調(diào),促成了現(xiàn)有的南極搜救體系與結(jié)構(gòu)。相比較而言,除《聯(lián)合國海洋法公約》第98條為概括性規(guī)定外,其他3個公約或公約的附件均對相關(guān)規(guī)程、操作、標(biāo)準(zhǔn)有著更為詳細(xì)的規(guī)定和要求, 為相關(guān)搜救活動的開展提供指導(dǎo)和規(guī)范。

除相關(guān)搜救的國際條約外, 南極搜救還涉及其他方面的一些問題, 對于南極治理秩序產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的、輻射到其他領(lǐng)域的影響。

首先是相關(guān)國家在南極的實(shí)質(zhì)性存在問題。雖然《南極條約》已經(jīng)臨時將南極地區(qū)的主權(quán)問題進(jìn)行凍結(jié)化處理, 但實(shí)質(zhì)性問題并沒有得到解決, 而只是臨時處于一種中止和暫停的狀態(tài)。不論是否之前對南極地區(qū)提出過主權(quán)要求, 相關(guān)國家(尤其是對南極地區(qū)提出過主權(quán)聲索的國家)并未放棄各自在南極的利益訴求, 而是借由科學(xué)考察、環(huán)境保護(hù)等活動不斷增強(qiáng)自身在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在和參與度。根據(jù)傳統(tǒng)國際公法理論,對領(lǐng)土或主權(quán)的主張需要以對相應(yīng)區(qū)域擁有長期、實(shí)際有效的控制為基礎(chǔ), 傳統(tǒng)領(lǐng)土取得和變更方式中可能適用于南極地區(qū)的先占和時效也同時證明了這一點(diǎn)。所以, 不論是在科學(xué)考察領(lǐng)域,還是在特別保護(hù)區(qū)、特別管理區(qū)以及環(huán)境保護(hù)方面, 各相關(guān)國家都在努力增加自己的參與層次和深度, 尤其是美國、俄羅斯兩國以及英國、澳大利亞、新西蘭、智利、阿根廷等較為活躍的主權(quán)聲索國。在理想化狀態(tài)下, 相關(guān)國家可能通過不斷擴(kuò)張本國在南極地區(qū)及相關(guān)領(lǐng)域的活動及管理權(quán), 使其權(quán)力得到擴(kuò)展甚至極度逼近主權(quán)或管轄權(quán)的邊界。對這些國家而言, 這不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義, 也能使其在面對未來可能出現(xiàn)的爭端時, 處于有利地位。而除開展科學(xué)考察活動、設(shè)立科學(xué)考察站、申請?zhí)貏e保護(hù)區(qū)、特別管理區(qū)等活動外, 南極搜救作為南極活動的一個重要組成部分與保障基礎(chǔ), 在增強(qiáng)南極實(shí)質(zhì)性存在方面有著十分重要的作用。

其次是南極搜救的投入產(chǎn)出問題。在采取任何行動或活動時, 行動方總會提前對所付出的成本和可能獲得的利益進(jìn)行衡量和比較, 以力求達(dá)到成本與利益的平衡與協(xié)調(diào), 得到最優(yōu)的結(jié)果。而相關(guān)付出的成本和收獲的利益可能各自包括多個方面, 兩者是否能夠達(dá)到合適的比例則需要相關(guān)國家根據(jù)自身情況來評判。就南極搜救來說,相應(yīng)搜救體系的建設(shè)和運(yùn)營、救援活動的開展都需要較大的投入, 再加之搜救所特有的公益性特征, 雖然南極搜救以相應(yīng)國家自身的國內(nèi)搜救體系為基礎(chǔ), 但仍需付出較多的成本。而從收益方面來看, 對相關(guān)搜救國家而言, 更多的是“軟實(shí)力”方面的增長, 體現(xiàn)在直接或間接增強(qiáng)了本國在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在、促進(jìn)了與相關(guān)國家之間的合作與善意、在今后相關(guān)的國際事務(wù)中更具有話語權(quán)等方面。所以, 不僅是組成南極搜救體系的5個國家需要考慮南極搜救的投入和產(chǎn)出,其余的參與國和意欲進(jìn)入搜救領(lǐng)域的相關(guān)國家也都需要在這一方面著重考慮和衡量。

再次是對后來國家的壁壘問題。在20世紀(jì),在南極地區(qū)法律性質(zhì)不明確的情況下, 相關(guān)國家通過建立以《南極條約》為主的南極條約體系、設(shè)立較高的進(jìn)入門檻(成為協(xié)商國需要滿足開展實(shí)質(zhì)性科學(xué)研究, 如設(shè)立科學(xué)考察站或進(jìn)行科學(xué)考察活動的要求), 實(shí)現(xiàn)了南極地區(qū)“產(chǎn)權(quán)”的相對確定, 避免了南極地區(qū)成為人類共同遺產(chǎn)一類的“公共物品”。而現(xiàn)有南極搜救體系通過對南極區(qū)域的劃分, 同樣使得處于體系內(nèi)的5個搜救國家相對其他國家擁有比較優(yōu)勢。而其他國家在地理位置和體系性均不占優(yōu)勢的情況下, 要想涉足南極搜救, 則面臨著較大的壁壘和代價, 更多情況下只是作為參加者或輔助者, 而非主導(dǎo)者。就好比經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自然壟斷, 先行者在需要大量前期投資的領(lǐng)域建立起一定的規(guī)模和體系后, 就會形成規(guī)模效益, 從而使該領(lǐng)域具有了一定的排他性和進(jìn)入壁壘, 將后來者排除在外。這也是南極搜救所具有的一個特點(diǎn)。

最后是南極安全問題。極地安全包含很多方面, 如環(huán)境安全、生態(tài)安全、軍事安全。從南極搜救的體系和運(yùn)行來看, 大量搜救活動中都有著軍方的身影。不論是智利和阿根廷的海軍聯(lián)合搜救隊(duì), 還是其他國家的搜救體系, 都存在著大量的軍方參與。不可否認(rèn), 在南極的特殊自然環(huán)境下, 軍方憑借訓(xùn)練有素的人員和先進(jìn)的設(shè)備, 在南極搜救活動中有著無可比擬的優(yōu)勢和重要性。雖然現(xiàn)有南極條約體系不禁止軍事人員和設(shè)備因科研或其他的和平目的參與到南極的活動中來, 但這不可避免地會直接或間接增強(qiáng)軍方在南極的存在,由此對南極的非軍事化可能難免會產(chǎn)生一些影響。曾有學(xué)者指出, 《南極條約》對國際法上公海權(quán)利的保留給一些國家在南緯60o以南的公海區(qū)域進(jìn)行軍事活動的可乘之機(jī), 從而為其主權(quán)要求提供支持; 所謂和平目的的科學(xué)研究可以現(xiàn)實(shí)地轉(zhuǎn)化為軍事用途, 各國可能還有不為人知的秘密軍事活動; 南極特殊的地理環(huán)境和氣候條件使得對南極的各項(xiàng)活動都具有非常重要的軍事價值; 各國為借軍事存在增強(qiáng)國家主權(quán)的分量, 而在南極活動中保留了大量的軍事人員, 并堅持由海軍來負(fù)責(zé)其后勤保障[15]。故仍應(yīng)注重相關(guān)軍事力量在搜救方面的潛力及對南極安全的整體影響。

5 中國的對策

自我國積極參與南極事務(wù)、設(shè)立科考站、派遣科考隊(duì)以來, 已取得了一系列成績, 但在南極搜救方面仍較為欠缺。這固然有地理距離、自然環(huán)境等客觀因素的限制, 我國在海事能力和搜救能力方面的相對短缺也是其中的重要因素。

中國的雪龍?zhí)枀⑴c了2013年12月25日發(fā)生的俄羅斯Akademik Shokalskiy號被困搜救行動。在這次搜救行動中, 雪龍?zhí)柎钶d的直升飛機(jī)成功轉(zhuǎn)移了俄羅斯船只上的乘客, 發(fā)揮了重要的作用。但雪龍?zhí)栕陨聿恍矣譃楸┧? 好在不久即自行脫險。從這次參與搜救的情況來看, 我國作為南極地區(qū)的積極活動者能夠積極參與搜救活動, 提供力所能及的援助, 展現(xiàn)了我國的實(shí)力和風(fēng)采。但這次搜救活動也同樣提醒我們, 我國的搜救船只、設(shè)施和能力仍具有一定程度的欠缺,遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。因而, 我國在加強(qiáng)南極科考的同時也要努力提高南極搜救活動的參與度,積極強(qiáng)化和提升我國的南極搜救能力, 并借此逐漸增強(qiáng)我國在南極區(qū)域的綜合實(shí)力和影響力, 實(shí)現(xiàn)我國的國家利益。

5.1 強(qiáng)化對我國參與南極搜救必要性的認(rèn)識

隨著我國相關(guān)南極活動的增多與日益加深,如何更好地對南極活動進(jìn)行保障并提供相應(yīng)的支持逐漸成為一個重要的問題。與此同時, 在南極法律地位不明確、主權(quán)問題被凍結(jié)的情況下, 如何加強(qiáng)我國在南極的實(shí)質(zhì)性參與、增強(qiáng)南極事務(wù)的話語權(quán)也是一個亟待考慮的問題。加大我國的南極搜救參與、增強(qiáng)南極搜救能力不僅可以增強(qiáng)對我國自身活動的保障, 還能促進(jìn)國際合作與交流, 強(qiáng)化我國在南極地區(qū)的存在, 從而更好地維護(hù)國家利益, 進(jìn)而促進(jìn)南極地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

與此同時還要考慮不同參與方式的成本與收益。我國囿于現(xiàn)實(shí)條件和國家實(shí)力, 不可能在南極搜救體系的建設(shè)上追求較大的投入, 而應(yīng)在綜合考慮各方面的基礎(chǔ)上, 尋找合適的平衡點(diǎn)以達(dá)到較好的投入和產(chǎn)出效率。具體來說, 南極地區(qū)地理位置遙遠(yuǎn)且氣候環(huán)境惡劣, 我國沒有鄰近國家的地理位置優(yōu)勢, 相關(guān)投入勢必會十分巨大。而如果依托現(xiàn)有南極搜救體系, 則可大大減輕成本上的負(fù)累。因此, 需要考慮的是, 我國應(yīng)該將自身的南極搜救參與深入到什么程度。就目前情況來看, 更好的選擇應(yīng)該是在現(xiàn)有南極搜救體系的框架下, 通過適當(dāng)加大對現(xiàn)有軟硬件的投入以增強(qiáng)自身實(shí)力, 促進(jìn)搜救活動的參與, 而非背道而行, 單獨(dú)創(chuàng)建另一套搜救體系。這樣既避免了投入與收益不成比例, 又凸顯了我國在國際合作方面的積極性和主動性。

5.2 提升搜救硬件能力

強(qiáng)大的硬件設(shè)施和能力不僅有助于我國更好地開展科學(xué)考察活動、減少事故的發(fā)生, 也是擴(kuò)大我國在南極影響力、加強(qiáng)南極事務(wù)話語權(quán)的重要保障。大力推進(jìn)硬件設(shè)施、設(shè)備的更新?lián)Q代, 應(yīng)是我國在今后的規(guī)劃和發(fā)展中所著重關(guān)注的一部分。

1. 強(qiáng)化船只等其他交通、運(yùn)輸設(shè)備

船只等交通、運(yùn)輸設(shè)備是任何個人、組織和國家在南極地區(qū)開展活動的關(guān)鍵。不論是科學(xué)考察, 還是搜索營救, 強(qiáng)有力的交通運(yùn)輸設(shè)備都是基礎(chǔ)和支撐。尤其是海上交通運(yùn)輸設(shè)備(如破冰船)和空中運(yùn)輸設(shè)備(如直升機(jī)), 因其被廣泛、頻繁使用而尤為重要。從實(shí)際情況來看, 我國在這方面仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。以破冰船為例, 在不少現(xiàn)實(shí)搜救案例中, 搜救協(xié)調(diào)中心會請求美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的Polar Star號破冰船提供幫助, 而我國現(xiàn)有的雪龍?zhí)柾绹?、澳大利亞的船只相比也還有一定的差距。在今后的發(fā)展上, 我國應(yīng)該著重加強(qiáng)相關(guān)船只、飛機(jī)等交通運(yùn)輸設(shè)備的更新?lián)Q代, 同時可以在允許的情況下與軍方開展合作, 借助其海上、空中等先進(jìn)的交通運(yùn)輸設(shè)備, 加強(qiáng)我國在該方面的實(shí)力與能力。

2. 強(qiáng)化通信設(shè)備

不論是在正常開展的活動中, 還是在遇險搜救中, 通信設(shè)備都具有十分重要的作用。有效的通信既有利于搜救雙方相互之間及時知曉情況,在發(fā)生緊急情況時也有助于提高搜救效率, 加快搜救進(jìn)程。因而, 要不斷加強(qiáng)通信設(shè)備的抗干擾性和持續(xù)性, 盡量減輕惡劣天氣等因素可能造成的影響, 確保通信的有效性。

3. 強(qiáng)化定位、追蹤設(shè)備

定位、追蹤設(shè)備有利于掌握活動主體的行動軌跡和位置信息, 不僅可以有效監(jiān)督和管理相關(guān)活動, 也有利于為活動主體提供更具體、更具有針對性的天氣等方面的預(yù)報, 更便于在發(fā)生緊急或遇險情況時, 及時對活動主體展開搜救和支持,或者向其他活動主體提供援助和支持。這同相關(guān)決議要求行駛于南極海域的船只定期向相關(guān)搜救協(xié)調(diào)中心報告自己的位置具有相似的目的。

4. 強(qiáng)化考察站硬件設(shè)施

因南極遠(yuǎn)離其他大陸, 考察站作為南極活動最主要的樞紐和基地, 為相關(guān)活動人員提供著生活和科研場所, 為各類設(shè)備提供支撐、維護(hù)與管理, 是在南極開展大部分活動(漁業(yè)、旅游業(yè)除外)的支撐和后盾。在緊急情況下, 考察站也可能成為臨時的協(xié)調(diào)和指揮中心。完善的硬件設(shè)施不僅有利于加強(qiáng)后勤保障、促進(jìn)科考活動的進(jìn)一步發(fā)展, 還有利于增強(qiáng)我國南極活動全方面的實(shí)力,擴(kuò)大在南極的影響, 強(qiáng)化在南極的存在。

5.3 增強(qiáng)搜救軟實(shí)力

僅有良好的硬件設(shè)施和能力還不足以形成強(qiáng)大的南極搜救實(shí)力, 再好的設(shè)備也要由人來操作,訓(xùn)練有素的人員才是其中最關(guān)鍵的部分。除了人員因素, 搜救軟實(shí)力還包括相關(guān)的計劃、安排等方面。

1. 開展搜救演練, 構(gòu)建完善有效的搜救規(guī)程和領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)

搜救演練可以專門設(shè)置不同的場景和情況,更有針對性地進(jìn)行訓(xùn)練。即使只是進(jìn)行桌面演練也能起到相應(yīng)的效果。提前進(jìn)行搜救演練不僅有利于收集經(jīng)驗(yàn), 提高實(shí)際搜救能力, 還能促進(jìn)相關(guān)部門、人員的磨合, 加強(qiáng)行動協(xié)調(diào)性, 形成規(guī)范性的搜救規(guī)程和領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)。

2. 加強(qiáng)相關(guān)人員訓(xùn)練

人員的素質(zhì)和能力是開展一切活動的關(guān)鍵。針對南極地區(qū)特殊的氣候和天氣環(huán)境, 應(yīng)加強(qiáng)對相應(yīng)人員在特殊環(huán)境下操作和應(yīng)用的訓(xùn)練, 這樣不僅可以提高工作的適應(yīng)性和效率, 還能增強(qiáng)安全性, 盡量避免因自身操作等方面的人為因素造成的緊急情況和事故。除此之外, 還應(yīng)對相關(guān)人員進(jìn)行相應(yīng)的自救與搜救訓(xùn)練, 從而增強(qiáng)其在可能遇到的緊急事故和情況中生還的概率, 也能在其他搜救事件(如陸地搜救)中提供有效的支持。

3. 加強(qiáng)國際合作與交流

南極地區(qū)特殊的地理位置和氣候環(huán)境決定了南極地區(qū)的活動離不開國際合作與交流。南極條約協(xié)商國會議和其他國際組織、國際條約促進(jìn)了大量相關(guān)的合作與交流, 尤其是國家南極局局長理事會所主辦的搜救工作組會議。從5個搜救國家搜救體系的實(shí)際運(yùn)作到實(shí)際的搜救案例中也可以看出國際合作無處不在。我國距離南極相較5個搜救國家更為遙遠(yuǎn), 同各方加強(qiáng)合作與交流是十分必要的, 不僅可以吸取別國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 還能促進(jìn)之間的相互了解與協(xié)調(diào), 更好地開展工作。

4. 提前進(jìn)行活動評估和備案, 制定應(yīng)急計劃

在進(jìn)行任何活動前進(jìn)行專門的評估和計劃并做好應(yīng)急預(yù)案有助于降低緊急情況的發(fā)生概率,即便發(fā)生緊急情況, 也不至于匆忙應(yīng)對。同時, 提前向相關(guān)主體提交活動計劃進(jìn)行相應(yīng)備案也有助于及時得到有關(guān)主體的支援和幫助, 并盡量減少活動對南極地區(qū)環(huán)境等方面的影響。

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