歐元究竟有多民主？

丹尼·羅德里克

當(dāng)意大利總統(tǒng)最近否決了五星運動黨派聯(lián)盟提請“歐洲懷疑論者”保羅·薩沃納為政府財長的任命時，他究竟是維護還是破壞了本國的民主？

意大利總統(tǒng)塞爾吉奧·馬塔雷拉及其擁護者指出，退出歐元不應(yīng)由導(dǎo)致民粹主義聯(lián)合政權(quán)上臺的競選辯論來決定，對薩沃納的任命可能引發(fā)金融市場崩潰和經(jīng)濟混亂。而馬塔雷拉的批評者們則認為，總統(tǒng)越了權(quán)，放任金融市場去否決一個高票民選政府的部長任命。

通過加入歐元，意大利向歐洲央行讓渡了貨幣主權(quán)。它還對財政政策的實施作出了具體承諾。這些責(zé)任對意大利當(dāng)局的宏觀經(jīng)濟政策選擇，構(gòu)成了實實在在的限制。

這種對政策行動的外部限制，并不一定會與民主發(fā)生沖突。如果有助于實現(xiàn)更好的結(jié)果，那么選民有時將其束縛起來也是有道理的。因此才創(chuàng)設(shè)了“民主授權(quán)”原則：民主國家可以通過將某些決策授予獨立機構(gòu)來提升自身表現(xiàn)。

民主授權(quán)的典型案例，表現(xiàn)在急需對特定行動方案作出可信承諾的情況下，而貨幣政策可能是其中最明顯的例子。許多經(jīng)濟學(xué)家都認定，將貨幣政策與政治壓力分隔開來，將其委托給只負責(zé)穩(wěn)定價格的技術(shù)專家型獨立央行，是更好的選擇。

從表面上看，歐元和歐洲央行都可以被視為解決歐洲背景下通脹難題的辦法。它們保護了意大利選民免遭本國政治家那些適得其反的通脹傾向荼毒。然而，歐洲局勢的某些特質(zhì)，使得民主授權(quán)的說法反倒讓人生疑。

首先，歐洲央行是一個國際機構(gòu)，對整個歐元區(qū)而不僅僅是意大利的貨幣政策負責(zé)。因此，它對意大利經(jīng)濟形勢的反應(yīng)，必不如一個完全從屬于意大利但同樣獨立的央行。

歐洲央行選擇自身通脹目標(biāo)這一事實，加劇了這個問題。該通脹目標(biāo)在2003年最后定義為“在中期內(nèi)保持低于但接近2%的水平”。

人們很難證明，將通脹目標(biāo)授權(quán)給非民選技術(shù)專家去制定的做法是否正確。歐洲央行在歐元危機后，取消通脹目標(biāo)來協(xié)助南歐各國進行競爭力調(diào)整的做法，在經(jīng)濟學(xué)上是正確的。而與“政治責(zé)任”分隔開來的做法，在這種情況下則可能是件壞事。

正如英國央行前任副行長保羅·塔克在其新近出版的重要著作中所討論的那樣，民主授權(quán)是需要精確拿捏的。政策目標(biāo)與其實施方式之間的區(qū)別需要明確。只要它們涉及幾個矛盾目標(biāo)（例如就業(yè)與價格穩(wěn)定）之間的分配后果或權(quán)衡，政策目標(biāo)就必須通過政治來確定。而授權(quán)最靠譜的地方，則是在執(zhí)行那些已經(jīng)在政治上確定了目標(biāo)的政策。

塔克也正確地指出，很少有獨立機構(gòu)是謹慎地立足于已通過民主合法性考驗的那些原則。

在向國際機構(gòu)或條約授權(quán)的情況下，這種缺點則更為嚴(yán)重。這些國際經(jīng)濟承諾往往不是為了解決國內(nèi)民主失敗問題，而是為了企業(yè)或經(jīng)濟利益，還會破壞國內(nèi)社會的討價還價機制。歐盟的合法性缺陷，源于人們普遍懷疑其體制安排已經(jīng)從民主遠遠倒向了經(jīng)濟利益。當(dāng)馬塔雷拉引用金融市場的反應(yīng)來支撐對薩沃納的否決時，他的行為其實更強化了這些懷疑。

如果歐元—甚至歐盟本身—想要同時保持存續(xù)性和民主，其政策制定者們就必須更加密切著眼于將決策委托給非民選機構(gòu)的苛刻條件。這并不意味著他們要不惜一切代價抵制向超國家機構(gòu)讓渡主權(quán)。但他們應(yīng)該認識到，經(jīng)濟學(xué)家和其他技術(shù)官僚的政策偏好，很少能賦予政策足夠的民主合法性。唯有此舉真正能改進各個民主國家的長期表現(xiàn)（而不僅僅是服務(wù)于那些全球精英的利益）時，才是推動這類主權(quán)授讓之時。