特朗普前路未卜的禁毒改革

李航

6月26日是國際禁毒日。此前，在美國“真人秀”明星金·卡戴珊奔走下，美國總統(tǒng)特朗普于6月6日赦免了一名因“非暴力販毒”遭終身監(jiān)禁的女囚犯、63歲的愛麗絲·約翰遜。她因卷入田納西州孟菲斯市可卡因交易，1996年由法庭認(rèn)定8項(xiàng)刑事罪名成立，受到終身監(jiān)禁處罰。

在多如過江之鯽的獄中毒販里面，約翰遜只是一名幸運(yùn)者，并不代表特朗普嚴(yán)厲打擊毒品犯罪的政策會(huì)有明顯改變。特朗普相信自己會(huì)在前任都失敗的禁毒行動(dòng)中取得成功，然而未解的歷史舊題、財(cái)政緊張、復(fù)雜嚴(yán)峻的毒品形勢(shì)等，注定他的禁毒改革依舊前路未卜。

美國史上的禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)

美國是全世界毒品問題最嚴(yán)重的國家，全世界生產(chǎn)的毒品60%以上輸往美國。美國的毒品市場(chǎng)利潤巨大，使得各路販毒團(tuán)伙非常活躍。毒品問題目前已成為除槍支問題外美國公眾最關(guān)心的社會(huì)問題之一。美國毒品泛濫引發(fā)暴力、犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)問題，挑戰(zhàn)每一屆政府的禁毒決心。

早在上世紀(jì)70年代，美國便拉開了長達(dá)40年、以抑制毒品非法供需為特點(diǎn)的禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)。里根時(shí)期的禁毒政策空前嚴(yán)厲，使得美國非暴力毒品犯罪的入獄人數(shù)從1980年的5萬人增加到1997年的40萬人。1991年，美國特戰(zhàn)隊(duì)員與玻利維亞特種部隊(duì)聯(lián)手，突襲位于玻利維亞北部的偏遠(yuǎn)莊園—此莊園歸哥倫比亞大毒梟巴勃羅·埃斯科巴（Pablo Escobar）所有，但計(jì)劃被泄露，埃斯科巴乘飛機(jī)逃脫。

盡管比爾·克林頓在1992年的總統(tǒng)競(jìng)選中，主張對(duì)吸毒者進(jìn)行治療而不是監(jiān)禁，但入主白宮的幾個(gè)月后，他又回到了共和黨前任的禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)策略，繼續(xù)升級(jí)禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)。埃斯科巴最終于1993年在哥倫比亞，被美式裝備武裝和中情局培訓(xùn)的禁毒警察擊斃。2015年的美劇《毒梟》，講述的就是巴勃羅·埃斯科巴的傳奇人生。

進(jìn)入新千年，鐘擺慢慢向適度的禁毒政策傾斜。小布什入主白宮時(shí)，正值“禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)”行將結(jié)束之際—然而，他為此投入的資金比以往任何時(shí)候都多。雖然非法藥物使用率保持不變，但過量吸食毒品致死人數(shù)迅速增加。小布什時(shí)代也見證了國內(nèi)禁毒執(zhí)法的軍事化升級(jí)，但是公眾輿論已經(jīng)產(chǎn)生了希望禁毒政策轉(zhuǎn)向的聲音，即擴(kuò)大以健康為基礎(chǔ)的禁毒方法，減少毒品政策中治罪化的傾向。

根據(jù)白宮的數(shù)據(jù)，這場(chǎng)綿延40年的禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)，投入資金共計(jì)約1萬億美元。但是效果并不理想，吸毒的死亡人數(shù)并沒有明顯下降。民意調(diào)查顯示，76%的美國人和67%的警察局長相信：禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)失敗。

全球毒品政策委員會(huì)研究報(bào)告也稱，這場(chǎng)禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)是一次巨大的失敗。委員會(huì)成員包括聯(lián)合國前秘書長科菲·安南，以及巴西、墨西哥和哥倫比亞的前總統(tǒng)。該委員會(huì)倡導(dǎo)基于公共衛(wèi)生目標(biāo)、科學(xué)和財(cái)政責(zé)任基礎(chǔ)上的禁毒新政，這是對(duì)那之前40年禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)的根本轉(zhuǎn)變。

奧巴馬毒品政策轉(zhuǎn)折失敗

以變革為口號(hào)上臺(tái)的奧巴馬，全面否定前40年的禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)政策，認(rèn)為禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)是“徒勞的”，把犯罪級(jí)別低的毒品罪犯送進(jìn)監(jiān)獄，會(huì)使家庭破裂，會(huì)導(dǎo)致更多的犯罪，美國的毒品政策必須修改。

2010年，奧巴馬正式公布了新的國家禁毒戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)將更多的資源用于毒品預(yù)防和治療，更加抑制對(duì)毒品的需求，強(qiáng)調(diào)把戒毒作為一種醫(yī)療問題來處理，而不是像前幾屆政府那樣采取輕率的執(zhí)法手段。顯然，將非法藥物使用更多視為公共健康問題而非刑事司法問題，標(biāo)志著美國禁毒政策的轉(zhuǎn)變。

根據(jù)美國的聯(lián)邦法律，大麻仍然是非法毒品，不管是持有或販?zhǔn)鄱既詷?gòu)成違法。但是奧巴馬政府表示，聯(lián)邦政府不會(huì)干涉各州初步推行的大麻合法化行動(dòng)。

奧巴馬新禁毒戰(zhàn)略還提出一系列的五年目標(biāo)，包括將年輕人的毒品使用量減少15%，將毒品導(dǎo)致的死亡人數(shù)減少15%。新戰(zhàn)略也體現(xiàn)了改革的亮點(diǎn)，比如結(jié)束對(duì)聯(lián)邦政府資助注射器獲取項(xiàng)目的禁令，結(jié)束聯(lián)邦政府對(duì)州醫(yī)用大麻法律的干涉。

但是，奧巴馬毒品政策轉(zhuǎn)折得并不徹底。評(píng)論人士認(rèn)為，新的國家禁毒戰(zhàn)略與前幾屆政府禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)政策并無太大不同，即奧巴馬并沒有將大部分的毒品政策資金轉(zhuǎn)移到治療上。根據(jù)國家毒品管制政策辦公室（ONDCP）2011財(cái)年預(yù)算，美國在2011財(cái)年的毒品戰(zhàn)爭(zhēng)支出為155億美元，其中執(zhí)法部門獲得的預(yù)算為99億美元，而治療和預(yù)防措施的預(yù)算僅僅為56億美元。

另外，奧巴馬政府對(duì)毒品或致癮藥物的管理采取寬松態(tài)度。越來越多的州出于娛樂目的，讓吸食大麻合法化。根據(jù)美國的聯(lián)邦法律，大麻仍然是非法毒品，不管是持有或販?zhǔn)鄱既詷?gòu)成違法。但是奧巴馬政府表示，聯(lián)邦政府不會(huì)干涉各州初步推行的大麻合法化行動(dòng)，包括不會(huì)干涉這些州是否成功地讓大麻遠(yuǎn)離了未成年人。

奧巴馬的寬松政策并沒有產(chǎn)生明顯的效果，其毒品改革政策以龐大的吸毒死亡人數(shù)告終。根據(jù)美國國家安全委員會(huì)的數(shù)據(jù)，在其任期的最后一整年（2016年），超過4.2萬名美國人死于處方藥和非法鴉片類藥物過量，這一數(shù)字是1999年的5倍，超過了2016年美國死于車禍的人數(shù)。

特朗普改革之路荊棘叢生

特朗普于2017年1月正式入主白宮。與奧巴馬比較寬松的毒品政策完全不同，特朗普的毒品政策強(qiáng)調(diào)司法介入和加大執(zhí)法力度，為懲治毒販，甚至提議實(shí)行死刑，但是禁毒改革前景依然不確定。

其一就是如何平衡財(cái)政赤字與其禁毒預(yù)算的關(guān)系。前任奧巴馬留下的巨大財(cái)政赤字，一定程度影響特朗普的控毒預(yù)算規(guī)模。奧巴馬在任8年，正是美國應(yīng)對(duì)那場(chǎng)空前的金融危機(jī)、開啟擴(kuò)張性財(cái)政政策的時(shí)期，從2009年至2012年美國財(cái)政赤字連續(xù)4年超過1萬億美元大關(guān)，財(cái)政赤字率高企。之后，財(cái)政赤字雖有所回落，但在2016年又回升至5874億美元，較2015財(cái)年增加了約34%。財(cái)政赤字率升至3.2%，為2009年來首次擴(kuò)大。

除此之外，2017年12月美國國會(huì)通過了特朗普的大規(guī)模減稅計(jì)劃，該計(jì)劃也將進(jìn)一步推高美國的財(cái)政赤字。據(jù)美國國會(huì)預(yù)算辦公室今年4月發(fā)布的報(bào)告預(yù)測(cè)，美國2018財(cái)年財(cái)政赤字將達(dá)到8040億美元，比2017財(cái)年增加約21%。同時(shí)，美國政府財(cái)政赤字在未來十年也將持續(xù)擴(kuò)大，預(yù)計(jì)2020財(cái)年將突破萬億美元。另據(jù)摩根大通的邁克爾·費(fèi)羅利估計(jì)，美國財(cái)政赤字率將從2017財(cái)年的3.4%增加至2019財(cái)年的5.4%。

在此背景下，特朗普承諾將對(duì)財(cái)政預(yù)算保持克制，扭轉(zhuǎn)政府開支攀升的趨勢(shì)。首先，為應(yīng)對(duì)預(yù)算緊張，不惜削減重要的反毒政策機(jī)構(gòu)。特朗普提議對(duì)國家毒品管制政策辦公室（ONDCP）的預(yù)算資金削減90%以上。根據(jù)特朗普2019財(cái)年預(yù)算提案， ONDCP在2019年將僅獲得2900萬美元的資金，大幅低于其在2018年獲得的3.85億美元。

預(yù)算建議將“高強(qiáng)度毒品販運(yùn)地區(qū)項(xiàng)目”從ONDCP轉(zhuǎn)移到美國司法部的執(zhí)法機(jī)構(gòu)美國緝毒局（DEA）。ONDCP另一重要的項(xiàng)目即“無藥物社區(qū)”支持項(xiàng)目，也轉(zhuǎn)移到“藥物濫用和精神衛(wèi)生服務(wù)管理局”管理。ONDCP成立于1988年，負(fù)責(zé)就與毒品有關(guān)的問題向總統(tǒng)提供咨詢，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府減少毒品使用的努力，并制定年度全國藥物控制戰(zhàn)略。該辦公室的主任，常被稱為“毒品沙皇”，協(xié)調(diào)整個(gè)國家的毒品管理政策。

與此同時(shí)，將節(jié)省下來的預(yù)算用于加大控毒的執(zhí)法力度：計(jì)劃支出180億美元用于修建美國墨西哥邊境隔離墻，16億美元用于邊境執(zhí)法；計(jì)劃在2019財(cái)年投入300億美元用于控制毒品，其中，撥出總計(jì)130億美元用于“抗擊阿片類藥物泛濫”（阿片類藥，是指從植物罌粟中提取的有效成分，主要是嗎啡和可卡因）。但這些政策舉措的效果存疑。

修建邊境隔離墻很可能無法有效阻止海洛因流入美國。原因之一是大多數(shù)非法毒品都是從合法的入境口岸、通過客運(yùn)車輛和拖拉機(jī)拖車進(jìn)入的。

特朗普鼓吹在美墨邊境修建隔離墻，試圖阻止毒品經(jīng)墨西哥流入美國。數(shù)據(jù)顯示，每年進(jìn)入美國的96%的大麻、64%的可卡因和58%的海洛因來自墨西哥。但是，修建邊境隔離墻很可能無法有效阻止海洛因流入美國。原因之一是大多數(shù)非法毒品都是從合法的入境口岸、通過客運(yùn)車輛和拖拉機(jī)拖車進(jìn)入的。其次，販毒者也可以通過其他方式轉(zhuǎn)移他們的產(chǎn)品，加大通過其他渠道走私的力度，比如機(jī)場(chǎng)。他們也可能會(huì)選擇潛艇、無人駕駛飛機(jī)和其他交通工具。

總之，毒品走私者被所禁毒品的利潤吸引，無論邊境墻有多高多長，總能找到辦法繞過或穿過任何一堵墻進(jìn)入美國。另外，試圖切斷非法藥物供應(yīng)的做法無助于解決毒品問題。比如，在海洛因的問題上，美國政府無法解決吸食者對(duì)海洛因的需求。美國人吸食海洛因的比例，自1979年以來幾乎沒有變化。與此同時(shí)，海洛因（經(jīng)通脹因素調(diào)整后的美元）價(jià)格大幅下跌，從而使之變得更易獲取。

嚴(yán)厲打擊阿片類藥物泛濫，建議死刑處決毒販，可能有助于解決阿片危機(jī)。近年來，過度服用阿片類藥物所導(dǎo)致的美國死亡人數(shù)激增。美國疾病控制與預(yù)防中心數(shù)據(jù)顯示，2016年，超過4.2萬名美國人死于阿片類藥物過量。自1999年以來，美國因阿片類藥物過量致死的人數(shù)翻了兩番。特朗普擴(kuò)大了司法部“阿片類藥物欺詐和濫用檢測(cè)組”對(duì)腐敗或過失犯罪的醫(yī)生、藥店和分銷商的起訴力度；積極采取適當(dāng)?shù)男淌潞兔袷滦袆?dòng)，使阿片類制造商對(duì)任何非法行為負(fù)責(zé)。

與菲律賓總統(tǒng)杜特爾特的禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)類似，特朗普還建議用死刑處決毒販。這可能成為衡量他在打擊毒品問題上所取得進(jìn)展的方式。然而，對(duì)毒販實(shí)施死刑能否實(shí)現(xiàn)，目前仍是一個(gè)未知數(shù)。美國國會(huì)早在1994年就批準(zhǔn)了對(duì)大型毒販的死刑，但這一條款從來沒有執(zhí)行過。

總之，特朗普的毒品政策改革之路，面臨很多問題，其中既有其前任們未解的難題—即“控制非法供給、減少非法需求”何時(shí)奏效？還面臨財(cái)政赤字的巨大壓力。他的修建南部邊境墻、死刑建議等新政，也包含不少缺陷、面臨推動(dòng)的障礙。

或許，美國決策者需要換一種思路，不是就事論事地單獨(dú)去尋找某一種禁毒辦法，因?yàn)槲締栴}并不是一個(gè)孤立的問題，尤其在美國已是根深蒂固的頑疾，與其他諸多社會(huì)問題緊密相連。或許，只有將吸毒問題與擴(kuò)大就業(yè)、反對(duì)貧窮、反對(duì)歧視、社會(huì)公平正義等諸多社會(huì)問題結(jié)合起來解決，美國的毒品政策改革之路才能撥云見日。