農(nóng)村土地改革深化待破“三重門”

文/于曉源

最近，家住北京密云區(qū)五道營(yíng)子鄉(xiāng)黃家溝村的張鐵生老人有了新“盼頭”。

“這兩年，搞的土地制度改革在我們村里實(shí)施以后啊，確實(shí)，有不小變化?，F(xiàn)在總有一些投資商來(lái)我們村考察‘轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)’，國(guó)家對(duì)我們還扶持，反正我是挺高興的，日子有奔頭?！睆埨蠞h告訴《新產(chǎn)經(jīng)》。

張老漢的奔頭和盼頭，得益于近年來(lái)不斷走向深入的農(nóng)村土地制度改革。顯而易見的是，隨著制度創(chuàng)新的不斷完善，保障農(nóng)民土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展或?qū)⒊蔀榻窈笠欢螘r(shí)間農(nóng)村工作的主題。

土改四十年

去年12月末，中央農(nóng)村工作會(huì)議舉行。會(huì)議深入貫徹黨的十九大精神、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，全面分析“三農(nóng)”工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)，部署2018年和今后一個(gè)時(shí)期的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作。

從會(huì)議內(nèi)容上不難看出，研究實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是重中之重。而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，深化改革是必經(jīng)之路，深化農(nóng)村改革，首要就是農(nóng)村土地制度改革。

70年代末至今，土地制度改革經(jīng)歷了四十年。

“尤其是改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)民在改革中不斷獲得紅利，生活質(zhì)量不斷提高，幸福感獲得感不斷增強(qiáng)。農(nóng)民收入持續(xù)提高，農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不斷呈現(xiàn)出新面貌。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍是目前亟待解決的結(jié)構(gòu)性問題、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后是我國(guó)發(fā)展不平衡不充分突出的表現(xiàn)?！鞭r(nóng)業(yè)領(lǐng)域人士楊涵對(duì)《新產(chǎn)經(jīng)》表示。

為了解決這些問題，只有改革不斷走向縱深。據(jù)媒體公開報(bào)道，今年1月15日，國(guó)土資源部召開會(huì)議，報(bào)道稱今年將繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革這三項(xiàng)試點(diǎn)工作，嚴(yán)守改革底線，鼓勵(lì)大膽探索。同時(shí)，中央同意農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)延期一年，分兩步把試點(diǎn)內(nèi)容拓展到全部試點(diǎn)地區(qū)，標(biāo)志著改革已經(jīng)進(jìn)入三項(xiàng)試點(diǎn)全面覆蓋、統(tǒng)籌推進(jìn)、深度融合的新階段。統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，平衡好國(guó)家集體個(gè)人利益，讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。

值得注意的是，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在該會(huì)議上表示，中國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。他強(qiáng)調(diào)，這是一項(xiàng)重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向。

對(duì)此，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究室主任余振國(guó)在接受媒體采訪時(shí)曾表示，宅基地“三權(quán)分置”對(duì)于打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)等都將發(fā)揮良好的推動(dòng)作用。

換言之，農(nóng)村土地制度改革的三項(xiàng)試點(diǎn)將成為未來(lái)改革走向深入過程中亟待突破的“三重門”，而宅基地“三權(quán)分置”則是其中的重點(diǎn)。

土改下半場(chǎng)

如果把土地制度改革的前40年當(dāng)作一場(chǎng)比賽的上半場(chǎng)，那么中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)業(yè)問題，土地問題有了新的變化，未來(lái)如何發(fā)展，就成了土地制度改革的下半場(chǎng)。

黨的十九大報(bào)告中提出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度；保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。還要發(fā)展多種形式的規(guī)模去經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)持推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營(yíng)體系。

對(duì)此，國(guó)家信息化專家咨詢委員會(huì)委員、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱此前在報(bào)紙上撰文解讀，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，進(jìn)一步給農(nóng)民吃了一顆定心丸。土地承包制度是農(nóng)民普遍關(guān)心的關(guān)鍵問題，其影響非常廣泛。在這一決定做出后，圍繞我國(guó)農(nóng)村土地改革將出臺(tái)新的政策，以保證政策的銜接性。這一系列新的政策將進(jìn)一步保障農(nóng)民的土地權(quán)益。

例如宅基地制度改革。《新產(chǎn)經(jīng)》查詢公開資料了解到，目前，全國(guó)已有33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）。此外，2017年11月20日，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍。

據(jù)媒體報(bào)道，作為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)之一，浙江義烏從2015年起率先探索農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”，從宅基地“取得置換、抵押擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)明晰、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理”7個(gè)方面創(chuàng)新，激活農(nóng)村“沉睡”的資源。

這一點(diǎn)在義烏市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)張黎明處得到了更直觀的解釋，他曾在接受采訪時(shí)舉例，“原來(lái)宅基地只有所有權(quán)和使用權(quán)，現(xiàn)在派生出資格權(quán)。比如說，36平方米的宅基地，土地所有權(quán)依然是屬于集體的，但是36平方米的資格是屬于農(nóng)民的。這個(gè)資格取得之后，農(nóng)民就可以用使用權(quán)去抵押，或者有限期轉(zhuǎn)讓。這樣既保障了農(nóng)民的居住權(quán)利，也實(shí)現(xiàn)了宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。”

另外，宅基地使用權(quán)限制也被義烏納入試點(diǎn)。長(zhǎng)久以來(lái)，根據(jù)物權(quán)法、擔(dān)保法規(guī)定，集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押。受制于這些限制，農(nóng)民遇到困難時(shí)沒法用宅基地和房子向銀行抵押貸款，只能無(wú)奈地找擔(dān)保人。

早在2015年，全國(guó)59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）被納為“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)”，這意味著試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)放開對(duì)宅基地使用權(quán)不得抵押的限制。義烏再次被納為試點(diǎn)。宅基地的使用權(quán)“活”了，流轉(zhuǎn)范圍也“廣”了，從本村到跨村，再擴(kuò)大至全市農(nóng)村，宅基地的價(jià)值也跟著不斷提高。

對(duì)此，有業(yè)內(nèi)人士指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，是確立的農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”改革的制度基礎(chǔ)。把農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到地塊，使農(nóng)戶承包地權(quán)屬更加明晰，農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地就能更踏實(shí)，利益預(yù)期就能更明確，農(nóng)戶才能放心流轉(zhuǎn)、穩(wěn)定流轉(zhuǎn)。

張鐵生的朋友劉汗也是黃家溝村人，他告訴《新產(chǎn)經(jīng)》道：“照原來(lái)的生活習(xí)慣，我們白天勞作完，就不會(huì)再考慮太多事情，一直在安于現(xiàn)狀，每天睜眼吃飯，閉眼睡覺，生活很單一，而現(xiàn)在的變化帶動(dòng)了我們的‘精氣神’”。

“來(lái)農(nóng)村投資的、咨詢的、走走看看的、找項(xiàng)目的人越來(lái)越多，這讓我們逐漸感覺到了我們并不是‘與世隔絕’，土地改革在我看來(lái)，最主要的是讓我們農(nóng)民‘活’了起來(lái)，我也希望將來(lái)再把一些大型項(xiàng)目多延展到農(nóng)村來(lái)，我們就更開心了?！闭f得興起，劉老漢眉眼都舒展開，臉上笑開了花。