先行先試探新路 回望蓄力再啟程
——基于四川綜合執(zhí)法體制改革試點中期評估的總結(jié)與思考

四川省委編辦

2015年3月，我省成都、攀枝花、瀘州、綿陽、樂山、宜賓、涼山、德陽8個市（州）被中央編辦確定為全國綜合行政執(zhí)法體制改革試點地區(qū)。兩年多來，省委編辦認(rèn)真指導(dǎo)8個試點地區(qū)，結(jié)合實際依法探索、大膽創(chuàng)新、積極推進(jìn)，改革呈現(xiàn)出精準(zhǔn)發(fā)力、多點突破、漸次深入、成效初顯的良好態(tài)勢。

為進(jìn)一步深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，省委編辦會同省法制辦等相關(guān)部門組織開展了綜合執(zhí)法體制改革試點中期評估。采取實地調(diào)研、問卷調(diào)查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等方式進(jìn)行評估，期間分別向8個試點地區(qū)市、縣兩級“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)、編委成員、人大代表、政協(xié)委員、黨政群機關(guān)主要負(fù)責(zé)同志、涉改部門（單位）和編辦發(fā)放并收回調(diào)查問卷2847份。此次評估，系統(tǒng)總結(jié)前期改革試點的經(jīng)驗做法，詳細(xì)梳理改革遇到的困難問題，進(jìn)一步深化了對改革的認(rèn)識和下一步工作思路。

彭州市綜合行政執(zhí)法局工作人員執(zhí)法現(xiàn)場

改革試點基本情況

問卷調(diào)查顯示，91%的受訪對象對改革比較滿意或非常滿意。改革呈現(xiàn)以下一些做法和特點：

整合執(zhí)法機構(gòu)，推動事權(quán)分散向相對集中轉(zhuǎn)變。一是推進(jìn)大部門制度與綜合執(zhí)法改革融合，探索一個部門一支隊伍管市場。攀枝花、涼山等兩個試點市（州）在整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)機構(gòu)職責(zé)基礎(chǔ)上，整合下屬執(zhí)法隊伍，重新組建市場監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)，構(gòu)建起基層大市場綜合執(zhí)法體系，減少執(zhí)法隊伍36支。二是推進(jìn)部門內(nèi)部綜合執(zhí)法，探索一個領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法。瀘州、德陽等6個試點市（州）在交通、農(nóng)業(yè)、文化、城管等領(lǐng)域?qū)⒉块T內(nèi)業(yè)務(wù)相近的多支執(zhí)法隊伍合并為一支，整合減少執(zhí)法隊伍28支。三是推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法，探索綜合執(zhí)法全覆蓋或重點覆蓋。成都市按照全域、重點領(lǐng)域綜合執(zhí)法兩種模式推進(jìn)試點，彭州等5個市（區(qū)、縣）先后組建綜合執(zhí)法局，其中，彭州市對除公安外所有的執(zhí)法職責(zé)進(jìn)行整合，實現(xiàn)“一支隊伍全覆蓋”。樂山市在市級整合組建旅游綜合執(zhí)法支隊，集中行使多個部門的行政處罰權(quán)，實現(xiàn)“一支隊伍管旅游執(zhí)法”。四是推進(jìn)部門間聯(lián)合執(zhí)法，探索綜合執(zhí)法大聯(lián)動大協(xié)作。攀枝花在交通運輸領(lǐng)域、樂山在旅游領(lǐng)域、綿陽在城市管理領(lǐng)域通過與公安局、安監(jiān)局、城管等部門采取集中辦公、聯(lián)合行動等方式開展執(zhí)法，創(chuàng)新探索行政執(zhí)法從系統(tǒng)內(nèi)部的“小綜合”向內(nèi)外聯(lián)合的“大綜合”轉(zhuǎn)變。

理清執(zhí)法職能，推動職能交叉向權(quán)責(zé)明晰轉(zhuǎn)變。一是全面梳理行政執(zhí)法權(quán)力。各地認(rèn)真清理部門權(quán)力事項，分層分類建立行政權(quán)力庫，為調(diào)整執(zhí)法職能、開展綜合行政執(zhí)法提供了準(zhǔn)確依據(jù)。二是明晰職責(zé)關(guān)系。攀枝花、瀘州、宜賓通過修訂部門“三定”規(guī)定，重新明確行業(yè)主管部門職責(zé)，理順主管部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界。彭州市制定協(xié)作管理規(guī)定，明確了綜合執(zhí)法局和主管部門的協(xié)作關(guān)系。三是推進(jìn)行政執(zhí)法與技術(shù)檢驗檢測、技術(shù)推廣等職能相對分離。涼山在農(nóng)業(yè)和市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革中，將技術(shù)檢驗檢測、技術(shù)推廣等事業(yè)單位承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)，逐步交由綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)。

下移執(zhí)法重心，推動“看得見、管不著”向“管到底、管到位”轉(zhuǎn)變。一是減少執(zhí)法層級。按照“一級政府執(zhí)法”的基本思路，8個試點城市共撤銷市級執(zhí)法隊伍3支，減少了區(qū)級執(zhí)法隊伍84支；保留市級隊伍的5個市也打破傳統(tǒng)模式，強化重點區(qū)域派駐執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置。二是下沉執(zhí)法重心。德陽、綿陽、宜賓、涼山等地在市場監(jiān)管、環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化市場等領(lǐng)域推行“一級政府”執(zhí)法的基礎(chǔ)上，按照“小支隊”“中大隊”“大分隊”的模式，以機構(gòu)編制資源下沉推動執(zhí)法重心下沉。三是延伸執(zhí)法范圍。攀枝花、綿陽充分發(fā)揮市級便于統(tǒng)籌執(zhí)法資源的優(yōu)勢，實時調(diào)動市轄區(qū)執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)執(zhí)法全面覆蓋。德陽、綿陽在城區(qū)、園區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法派出機構(gòu)，涼山縣級有關(guān)部門按鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或片區(qū)設(shè)置綜合執(zhí)法派出機構(gòu)，實現(xiàn)了問題發(fā)現(xiàn)在基層、執(zhí)法在基層、解決在基層。

加強隊伍建設(shè)，推動執(zhí)法由突擊型、粗放型向長效型、精細(xì)型轉(zhuǎn)變。一是規(guī)范執(zhí)法行為。通過建立執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核、行政執(zhí)法公示、雙隨機抽查等制度，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法流程，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。成都、攀枝花、綿陽等地還充分利用網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)、應(yīng)急大聯(lián)動平臺等現(xiàn)代技術(shù)手段，構(gòu)建開放共享、互聯(lián)互通的執(zhí)法信息系統(tǒng)平臺，提升了執(zhí)法效能。二是強化行政執(zhí)法監(jiān)督。著力建立健全法律監(jiān)督、行政監(jiān)察和社會參與的執(zhí)法監(jiān)督新機制。德陽等地通過建立人大代表等參與的執(zhí)法案件監(jiān)督和評議機制，公開了行政處罰和行政強制權(quán)條目種類等事項，完善了執(zhí)法的內(nèi)部和社會監(jiān)督機制。三是提升執(zhí)法隊伍能力。嚴(yán)格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加強對執(zhí)法人員法治理論和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。

進(jìn)入改革“深水區(qū)”的困難和問題

我省綜合執(zhí)法改革雖取得一些成效，但改革進(jìn)入“深水區(qū)”后的困難和問題越來越突出，主要表現(xiàn)為：

改革積極性有待進(jìn)一步調(diào)動。由于缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，支持綜合執(zhí)法的制度體系還未形成，一些地方擔(dān)心改革走“回頭路”，一些地方擔(dān)心“老實人”吃虧。問卷調(diào)查中，63.8%的受訪對象認(rèn)為頂層設(shè)計滯后，49.7%的受訪對象認(rèn)為改革配套政策不完善。

“管”“執(zhí)”邊界有待進(jìn)一步界定。一些地區(qū)和部門認(rèn)為監(jiān)管與執(zhí)法職責(zé)不可分割，尤其是基層很難截然分開，如何準(zhǔn)確劃分行業(yè)主管部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責(zé)邊界，還需進(jìn)一步認(rèn)真研究和探索。問卷調(diào)查中，75.6%的受訪對象認(rèn)為應(yīng)理順主管部門管理職責(zé)和綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職責(zé)，48.1%的受訪對象認(rèn)為綜合執(zhí)法改革中還存在職責(zé)邊界不清、交叉重疊的問題。

法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善?，F(xiàn)行的法律法規(guī)中僅有《行政處罰法》第16條為綜合行政執(zhí)法提供了法律依據(jù)和支撐，大多數(shù)法律法規(guī)明確賦予行政主管部門行政執(zhí)法權(quán)，在既定法律框架下統(tǒng)籌和集中各相關(guān)執(zhí)法權(quán)限，存在一定難度。問卷調(diào)查中，39%的受訪對象反映這一困難。

對深化改革的思考

綜合執(zhí)法改革有難度，但方向是挑戰(zhàn)。困難和問題有許多客觀因素，只有主動作為才能實現(xiàn)改革突圍。

堅定信心，凝聚共識，形成合力。問卷調(diào)查中，96.8%的受訪對象贊成綜合執(zhí)法改革。實踐證明，綜合行政執(zhí)法體制改革推進(jìn)較好的地方，群眾叫好、企業(yè)叫好、地方黨委政府叫好。把改革推向縱深，省級層面將堅定“志不求易而志在必得”的信心，發(fā)揮好改革工作指導(dǎo)小組的作用，凝聚改革共識，協(xié)同制定支持改革試點的差異化、鼓勵性政策，抓好改革的細(xì)節(jié)。試點地區(qū)繼續(xù)保持“事不畏難而敬終如始”的韌勁，發(fā)揮主觀能動性，不等不靠，主動推進(jìn)改革、突破瓶頸、取得實效。比如：按照“責(zé)、權(quán)、利”對等原則進(jìn)一步厘清執(zhí)法隊伍與職能部門的職權(quán)關(guān)系，探索綜合執(zhí)法改革與構(gòu)建簡約高效基層管理體制統(tǒng)籌推進(jìn)等。

明確方向，突出重點，穩(wěn)步實施。實踐探索兩年來，改革方向和路徑越來越清晰。在理順執(zhí)法層級、下沉執(zhí)法重心方面，前階段改革做得比較扎實，下一階段的主要方向是如何搞好橫向綜合。從實踐來看，橫向綜合不一定越多越好，符合行政管理、法治建設(shè)規(guī)律，切合地方經(jīng)濟建設(shè)重心、社會發(fā)展方向、行業(yè)監(jiān)管現(xiàn)狀，才符合改革初衷，使改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。問卷調(diào)查中，58.3%的受訪對象贊同因地制宜推進(jìn)改革，55.6%的受訪對象贊同部門內(nèi)推進(jìn)，31%的受訪對象贊同推進(jìn)大部門制，28.5%的受訪對象贊同跨領(lǐng)域推進(jìn)。改革領(lǐng)域方面，我們將全力推進(jìn)中央有明確要求的市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等5個領(lǐng)域。改革模式方面，在大力推進(jìn)部門內(nèi)綜合執(zhí)法基礎(chǔ)上，加大對跨部門跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的探索，鼓勵有條件的地區(qū)整合相關(guān)執(zhí)法職責(zé)和隊伍，組建綜合執(zhí)法局，實現(xiàn)“一支隊伍管執(zhí)法”。

政策引導(dǎo)，機制保障，系統(tǒng)推進(jìn)。綜合行政執(zhí)法體制改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，必須加強統(tǒng)籌，整體發(fā)力。頂層設(shè)計上，統(tǒng)籌于行政管理體制改革的大背景，上改才好下改，法律法規(guī)、配套政策支持，地方才好操作。我們將繼續(xù)通過多種渠道向中央呼吁，加強改革統(tǒng)籌研究和對試點地區(qū)的工作指導(dǎo)及政策支持。機制保障上，突出解決實際問題，調(diào)動改革積極性，營造有利于改革的制度環(huán)境。我們將健全完善容錯糾錯、動力激勵、編制使用等機制，對失誤的允許及時糾正，鼓勵大膽創(chuàng)新；不收回或核減改革整合的機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制，允許用于加強黨委、政府中心工作；探索建立體現(xiàn)綜合執(zhí)法特點的編制管理方式，逐步規(guī)范綜合執(zhí)法隊伍人員編制管理。工作方式上，以先進(jìn)引領(lǐng)改革，以督導(dǎo)促進(jìn)改革，以評估推動改革。一是加大對典型經(jīng)驗的總結(jié)提煉，召開改革現(xiàn)場會，推廣可復(fù)制的經(jīng)驗做法。二是開展定期督導(dǎo)調(diào)研，以壓力促動力，推動解決改革難題，適時通報流于形式的改革。三是建立改革評估機制，適時委托第三方對全省改革情況進(jìn)行全面評估，系統(tǒng)總結(jié)改革成效和經(jīng)驗，為全國推廣改革提供“四川方案”和“四川智慧”。

樂山旅游綜合執(zhí)法支隊普法宣傳進(jìn)景區(qū)