濟南市政府投融資平臺發(fā)展研究

孟姝瑱

摘 要： 為解決濟南市地方政府投融資平臺建設(shè)中存在的各種問題，化解相關(guān)風(fēng)險，在經(jīng)濟新常態(tài)下，地方投融資平臺對促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展仍具有十分重要的作用，揭示了濟南地方政府融資平臺在發(fā)展中可能引發(fā)的財政風(fēng)險，國民經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾風(fēng)險，項目建設(shè)爛尾風(fēng)險，銀行信貸管理風(fēng)險，決策管理機制混亂引起的政策風(fēng)險，以及威脅我國國家法律尊嚴(yán)的風(fēng)險；為了規(guī)避平臺風(fēng)險建立了濟南地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險管理模型；提出了控制數(shù)量優(yōu)化資產(chǎn)，穩(wěn)步擴大債發(fā)行規(guī)模，拓展多元化融資方式，提高資金利用效率，規(guī)范濟南地方政府投融資平臺制度管理五條建議。

地方政府融資平臺擁有獨立法人資格，其以地方財政對公司的注資、補貼或者其他資產(chǎn)為擔(dān)保，向銀行等金融機構(gòu)貸款或發(fā)債，獲得資金的融入，并將融入的資金投入市政建設(shè)、公共事業(yè)、公益性項目或服務(wù)等。其實質(zhì)是政府出面設(shè)立一個擁有獨立法人資格的公司向社會借錢并為政府所用，政府將資金統(tǒng)籌管理，投入到原本由財政負(fù)擔(dān)的地方建設(shè)事業(yè)上。

一、地方政府融資平臺的主要特征

（一）政府背景

這些平臺公司幾乎百分之百有政府背景，其主要表現(xiàn)在：（1）公司的創(chuàng)立是由政府撥款注資，注冊資金基本100%來源于當(dāng)?shù)刎斦只蛘邍Y委，或者由政府提供住所、土地等；（2）公司在性質(zhì)上屬于事業(yè)單位，是國有企業(yè)，有獨立法人資格；（3）主要負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)卣蚊蛑概?，公司高管與地方政府聯(lián)系密切。

（二）資金融入主要來自商業(yè)銀行貸款，負(fù)債率高

地方政府融資平臺設(shè)立后即可繞開《貸款通則》的規(guī)定，以公司名義向銀行提出貸款。隨著市政建設(shè)力度的加大，公共投資規(guī)模擴大，通過銀行獲得建設(shè)、改造、維護(hù)資金是當(dāng)前政府融資的主要渠道。

（三）公司和地方財政雙重還款來源

地方政府融資平臺的運營受地方政府的主導(dǎo)，主要對大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資，這些投資通常成本回收時間長、盈利水平低，再加上企業(yè)高負(fù)債經(jīng)營，根本無法憑借自身的現(xiàn)金流還本付息。而平臺公司都是由地方政府控制的，這就等于地方政府間接地對融資平臺的債務(wù)清償負(fù)責(zé)。

（四）投資項目的基礎(chǔ)性和公益性

根據(jù)前面關(guān)于政府融資平臺的介紹，平臺公司主要是為地方政府融資，以滿足城市建設(shè)的需要，因此融資平臺融入資金后，其資金主要用于滿足基礎(chǔ)性和公益性項目的資金需求。

二、地方政府投融資平臺發(fā)展的重要作用

濟南市地方政府投融資平臺雖然存在一定的不足，但是在很大程度上推動地方經(jīng)濟增長。

1.緩解地方政府財政壓力，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程

我國地方政府投融資平臺是我國財政體制、投融資體制改革的產(chǎn)物，投融資平臺的設(shè)立，極大的緩解了財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一的分稅制改革給地方政府的財政部門帶來的種種壓力，在實踐中，地方政府投融資平臺在彌補公共財政不足，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展中確實發(fā)揮了積極作用。在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，投融資平臺無疑為解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題提供了渠道，從數(shù)據(jù)上看，1995 年——2010 年，全國固定資產(chǎn)占 GDP 比重從 32.9%上升至 69.0%，成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。其中，地方投資在城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中的占比從 72.7%增加至 90.6%，表明了地方政府在全國的城鎮(zhèn)化建設(shè)中的巨大能量。

2.促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，提高投融資效率

地方政府投融資平臺的模式是以投融資平臺為主體，開展基礎(chǔ)設(shè)施投融資及運營，項目監(jiān)管由政府各相關(guān)部門負(fù)責(zé)。真正的做到了政企分開，改善了以往地方政府各機構(gòu)規(guī)劃不一、各自為政、分散監(jiān)管的低效現(xiàn)象，促進(jìn)了地方政府職能的轉(zhuǎn)變，使得地方政府市政建設(shè)項目監(jiān)管更透明、項目資金運用更合理。

3.拓寬基礎(chǔ)設(shè)施項目融資渠道，實現(xiàn)融資多元化

市場化和多元化渠道的融資，可以讓作為市場經(jīng)濟中的合法經(jīng)濟實體的地方政府投融資平臺既能夠盤活、經(jīng)營國有資本，又繞開了政府不能發(fā)債的法律禁區(qū)，通過股票、債券和引入民間資本投資等多元化渠道融資，有力的支撐了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

三、促進(jìn)地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策措施

自從2008年各級政府融資平臺如雨后春筍般急劇增加和發(fā)展以來，國務(wù)院和相關(guān)部門就開始對平臺債務(wù)發(fā)展所產(chǎn)生的風(fēng)險提高警惕并進(jìn)行了摸底，相繼下發(fā)了《關(guān)于信托公司信政合作業(yè)務(wù)風(fēng)險提示的通知》和《關(guān)于商業(yè)銀行理財產(chǎn)品管理問題的通知》，意在警示“銀信政”模式融資的風(fēng)險。2009年年初，央行、銀監(jiān)會、審計署等部門基本摸清了地方政府融資平臺的規(guī)模，銀監(jiān)會開始對地方政府融資平臺貸款的“項目包”進(jìn)行開包檢查，要求銀行加強貸款檢查，防范風(fēng)險。溫家寶總理在政府報告中也專門提到了地方政府融資平臺的風(fēng)險，隨后發(fā)改委表示將規(guī)范地方政府融資行為，銀監(jiān)會發(fā)布并逐步完善了“三個辦法一個指引”（即《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》、《項目融資業(yè)務(wù)指引》），旨在督促銀行加強貸款規(guī)范，避免盲目發(fā)貸。2010年6月，國務(wù)院又專門下發(fā)了著名的“國發(fā)19號”文件（《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》），對加強地方政府融資平臺公司管理工作進(jìn)行全面部署。隨后的兩年，各監(jiān)管部門連續(xù)出招，有效地遏制了平臺公司發(fā)展中的不良因素，對規(guī)范地方政府融資平臺的發(fā)展起到了積極作用。

（一）借鑒國內(nèi)城市投融資改革的經(jīng)驗

國內(nèi)，不少城市的投融資改革走在濟南前面，也嘗到了甜頭。進(jìn)入大投入、大建設(shè)、大發(fā)展階段的南昌，在財力不充裕的情況下，借助資本市場實現(xiàn)多渠道融資。為此，該市提出要做大做強市級投融資平臺，將南昌市工業(yè)控股集團、市旅游集團打造成為市級產(chǎn)業(yè)投融資平臺，市政控股公司、市城投公司、市軌道交通公司、市水投公司打造成市級城建投融資平臺。南昌市政府將把國債、規(guī)費、土地、存量資產(chǎn)、平臺稅收依法合規(guī)注入市級投融資平臺，提升平臺的投融資能力。

六大投融資平臺在南昌的建設(shè)發(fā)展中起到了重要作用。比如，南昌財政先期投入5000萬元，就撬動了數(shù)百億元的軌道交通項目。為突破巨額資金的壓力，南昌將地鐵沿線的土地交給南昌軌道交通集團經(jīng)營運作，在投融資體制上做了全方位突破，形成了地方國債、銀團貸款、搭橋貸款、世行貸款等多元化融資渠道。南昌在全國的地鐵建設(shè)史上首次獲得了2.5億美元的世界銀行貸款。

鄭州市則根據(jù)發(fā)展需要整合成立了八大政府投融資平臺——鄭州市公用事業(yè)集團公司、鄭州地產(chǎn)集團有限公司、鄭州公共住宅建設(shè)投資有限公司、鄭州交通建設(shè)投資有限公司、鄭州城建集團投資有限公司、鄭州控股有限公司、鄭州市建設(shè)投資集團有限公司、鄭州發(fā)展投資集團有限公司八大政府融資平臺。這八大平臺除了完成融資任務(wù)外，不少實現(xiàn)了盈利。數(shù)據(jù)顯示，鄭州交通建設(shè)投資有限公司2014年至2015利潤總額8.64億元，居八大平臺之首；鄭州地產(chǎn)集團的凈利潤為5.8億元；鄭州城建集團投資有限公司的利潤總額3.63億元。

重慶以“八大城投”引領(lǐng)的地方政府平臺投融資模式，由于可供政府最大限度地組合各種資源，其經(jīng)驗為不少地方所借鑒。在資本金不足時，投融資板塊通過5大注入（國債、土地、存量資產(chǎn)、規(guī)費、稅收）完成了從靜態(tài)、零散的國有資產(chǎn)到動態(tài)的、整合的信用資產(chǎn)，即把資產(chǎn)變?yōu)橘Y本，再運用土地和金融杠桿（信貸、擔(dān)保等）去放大。重慶在總結(jié)其理念時，認(rèn)為這是“資產(chǎn)變資本”“時間換空間”。

有了這些成功的案例，一方面，將濟南舊城開發(fā)投資集團、濟南城市建設(shè)投資集團合并組建城市投資集團，將濟南西城投資開發(fā)集團、濟南濱河新區(qū)建設(shè)投資集團合并組建城市建設(shè)集團，變過去的按區(qū)域劃分為按功能劃分，一個主攻城市投資城市基礎(chǔ)設(shè)施及配套項目建設(shè)，一個主攻負(fù)責(zé)城市開發(fā)、建設(shè)與經(jīng)營，避免了職能交叉、各自為戰(zhàn)、力量分散等問題。另一方面，濟南市根據(jù)自身發(fā)展需求新組建了金融控股集團和文旅發(fā)展集團，既能提升市級公園、景區(qū)、體育場館等的市場化水平，又通過整合資源更好地服務(wù)全市區(qū)域性金融中心建設(shè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。相對原來扮演“政府貸款機器”的角色，現(xiàn)有的投融資平臺無疑實現(xiàn)升級，進(jìn)入2.0版。

當(dāng)然，體制機構(gòu)的改革只是轉(zhuǎn)型邁出的第一步。對全市六大投融資平臺來說，未來依然任重而道遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)型之后的地方投融資平臺，應(yīng)積極開拓市場業(yè)務(wù)，憑借獨特的資源和機遇，向金融控股、城市運營、產(chǎn)業(yè)投 資、資產(chǎn)管理、城市旅游等市場化業(yè)務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，不斷增強平臺的自我發(fā)展能力，形成新的利潤增長點，用市場化業(yè)務(wù)的收益反哺公益性業(yè)務(wù)，在積累自身發(fā)展動力的同時為地方財政減輕壓力。

此外，政府與社會資本合作的PPP融資模式，目前已成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域投融資體制改革的重要內(nèi)容。可以鼓勵平臺企業(yè)通過聯(lián)合、聯(lián)營、入股等方式，與民間資本大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，共同開展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利保障事業(yè)、公共服務(wù)等各領(lǐng)域的投資與建設(shè)。

（二）拓展多元化融資方式

1.融資渠道創(chuàng)新

地方政府融資平臺要充分利用信貸和資本市場吸納可用資金。除申請銀貸款外，發(fā)行企業(yè)債逐步成為目前應(yīng)用較多的融資方式。除此之外，融資平臺中很少有上市企業(yè)，所以可積極研究地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺上市的渠道和方法，擴大募集資金的范圍。在充分研究發(fā)行企業(yè)債券、PPP、融資租賃、股票上市融資等融資方式的基礎(chǔ)上，政府可深入研究信托計劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化 （ABS）等市場化融資工具的運作方式。由于上述金融工具的相繼運用和實施，引入了各種市場約束機制，如項目往往具有相對較嚴(yán)格的自我約束及相對較高的透明度，在融資效率和融資成本上也具有一定的優(yōu)勢。

2.投融資主體的拓展和創(chuàng)新

可以拓展和延伸投融資主體，新上地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺的項目可以直接設(shè)立一個項目公司，將初始的由平臺的直接融資轉(zhuǎn)換為由項目公司直接進(jìn)行融資。由項目公司直接融資具有一定的優(yōu)勢：首先，有限的項目融資追索權(quán)能夠使得項目公司融資降低融資平臺的直接風(fēng)險。其次，可以讓多個與工程項目有關(guān)的單位聯(lián)合對該項目債務(wù)資金的潛在風(fēng)險進(jìn)行有效擔(dān)保，這樣可以使擔(dān)保體系結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)。最后，有利于根據(jù)不同項目特性去創(chuàng)新融資方式?？梢赃M(jìn)行投融資主體多元化。比如我國的高速公路在運作模式上始終是高度集權(quán)，從規(guī)劃到驗收，包括運營和監(jiān)管等各個方面均于交通系統(tǒng)內(nèi)部完成。這種監(jiān)管和運作一體的管理方式，在具體實施管理時，無法保證機制的嚴(yán)格執(zhí)行，勢必導(dǎo)致管理成本高而投資效益卻較低。不僅如此，由于項目的封閉運行，有效的外部監(jiān)督和競爭機制無法引入，導(dǎo)致部分地方高速公路建設(shè)缺乏生機，最后形成項目進(jìn)展困難的被動局面。高速公路這種經(jīng)營性現(xiàn)金流充足的項目可以考慮引進(jìn)社會資本作為投融資的主體，尤其是民間資本。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國民間資本已經(jīng)具備一定的規(guī)模，既充裕又具有競爭力，而且近年來國家對民間資本行業(yè)準(zhǔn)入限制也逐漸放開。

（三）提高資金利用效率

從某個角度來說，地方政府債務(wù)問題是政府職能錯位的問題，已經(jīng)不僅僅只是融資的問題。但是要轉(zhuǎn)變地方政府的經(jīng)濟職能，就是要求地方政府的經(jīng)濟行為應(yīng)以服務(wù)為中心。按照財力劃分要求，地方政府應(yīng)該把公共支出投資應(yīng)用于當(dāng)?shù)丨h(huán)境衛(wèi)生、義務(wù)教育等領(lǐng)域。但有時為了政績，地方政府似乎更熱衷于對盈利性較強的城市基礎(chǔ)實施建設(shè)等項目進(jìn)行投資。高增長、高投資、高負(fù)債的營運模式，增強了政府投資的活躍度，從而擠占了私人投資。如果社會資源都向政府流動，就會導(dǎo)致民間投資和消費不足，形成擠出效應(yīng)。因此地方政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐墓娦枨蠛蛯嶋H情況選擇性投資，從而控制其投資的項目領(lǐng)域。另一方面，要更加關(guān)注地方政府對資源的使用效率，改變政府盲目的投資價值觀，引導(dǎo)其對能夠給居民帶來方便和收益的項目進(jìn)行投資。

（四）進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺制度管理

1.轉(zhuǎn)變政府職能

徹底轉(zhuǎn)變政府職能是我國規(guī)范地方政府投融資平臺改革的重點，政府要逐步退出一般經(jīng)營性領(lǐng)域的投資，從投資性財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏斦?；推動行政審批制度改革，要以投融資項目審批為主；明確規(guī)定政府官員裁量權(quán)。同時開放基礎(chǔ)設(shè)施市場和壟斷行業(yè)市場，從而吸引和鼓勵社會資金投入。

2.建立有效的約束監(jiān)督機制

借鑒發(fā)達(dá)國家做法，從全局上加強預(yù)算管理，協(xié)調(diào)好債務(wù)規(guī)模和償債能力，編制年度投融資預(yù)算，把握平臺負(fù)債情況，建立控制機制。在進(jìn)行貸款、發(fā)行債券等融資前，充分發(fā)揮事前管理作用，考慮即將建設(shè)項目的未來可能的現(xiàn)金流，以及分析可能產(chǎn)生的風(fēng)險，杜絕投資決策的隨意性。為了抑制地方債務(wù)規(guī)模過度膨脹，要對地方政府的融資實行授權(quán)制度，從而約束、規(guī)范其行為。設(shè)立投融資平臺的專用賬戶，獨立核算，并對投融資平臺公司加大審計力度。

3.建立良好的償債機制

引導(dǎo)各級政府債務(wù)“顯性化”，對于債務(wù)率 、償債率等指標(biāo)要明確計算并且加大信息透明度，將債務(wù)控制在合理的范圍內(nèi)。結(jié)合實際制定還款計劃，在年初進(jìn)行財政預(yù)算時將本年度要撥給投融資平臺進(jìn)行還款的資金安排出來，并設(shè)立政府償債準(zhǔn)備金，在需要償還平臺債務(wù)而預(yù)算不夠時使用。不同級次償債基金可單獨核算，由各級財政部門分別管理。建立地方政府債務(wù)責(zé)任制，舉債期限盡可能同官員任職期限相同，誰舉債誰歸還。

[參考文獻(xiàn)]

[1]Caves & Richard E，Creative Industries： Contracts between Art and Commerce， Harvard UniversityPress，2000D.

[2]r Stuart Fraser：Access to Finance for Creative Industry Businesses，2011.

[3]馬德倫：《互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中的金融服務(wù)問題》，中國金融2010（18）.

[4]王大鵬，劉澄：《促進(jìn)金融與互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展》，宏觀經(jīng)濟管理，2011（7）.

[5]陸岷峰、張惠：《構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)群體特征的金融服務(wù)體系》，南都學(xué)壇（社會人文科學(xué)學(xué)報）.

[6]魏諳書、張宇天放、王碩：《互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)融資的金融創(chuàng)新及相關(guān)建議》，現(xiàn)代商業(yè)，2012（9）.

（作者單位：中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）