土地財政、新型城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的影響

李 斌，金秋宇，盧 娟

(湖南大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院，湖南 長沙 410000)

一、問題提出

伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進、技術(shù)的不斷進步以及物質(zhì)產(chǎn)品供給能力的不斷提升，中國的社會消費需求中對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等方面的公共服務(wù)需求日益增加。在中國，地方轄區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等公共品都是以高度分權(quán)的形式由地方政府提供。在稅收收入不足、財政支出壓力巨大的情況下，地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)供給不得不依賴于以土地出讓收益為代表的土地財政收入。然而，土地財政在為政府的財政支出提供重要資金支持的同時，其對供給結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了一定的扭曲效應(yīng)并呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異。

目前，中國正處于經(jīng)濟社會急劇轉(zhuǎn)型、舊城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變、土地財政亟待轉(zhuǎn)型的時期，在經(jīng)濟發(fā)展不平衡、基于政績考核的政府競爭下的財政支出偏好、戶籍制度約束等諸多因素的共同作用下，中國公共服務(wù)供給出現(xiàn)了規(guī)模不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不平衡等短板，具體表現(xiàn)為地區(qū)公共服務(wù)總體供給不足、供給水平與經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)、供給結(jié)構(gòu)不均衡、公共服務(wù)資源分布不均、地區(qū)及城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)差距逐步擴大，等等。中國仍處于城市化發(fā)展的加速期，這種公共服務(wù)供給不足、公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象必然會降低城市化的整體水平，阻礙城市化健康有序地發(fā)展。

十八屆三中全會提出城鎮(zhèn)化的重心是基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化、均等化。“十三五”階段正是“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的關(guān)鍵時期。本文擬探討土地財政、新型城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的影響，實際上是探究中國財政分權(quán)、政治集權(quán)體制下地方政府公共財政的改革問題以及現(xiàn)階段各地區(qū)快速城市化過程中的“土地城市化”與“人口城市化”的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，從而探索推進新型城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展、建立健全基本公共服務(wù)體系、讓發(fā)展成果更好地惠及廣大社會成員的有效途徑。

二、文獻綜述

(一)土地財政與公共服務(wù)

從近十年來國內(nèi)外研究土地財政對公共服務(wù)的影響的相關(guān)文獻來看，學者們的看法不盡相同。大部分學者強調(diào)了土地財政于公共服務(wù)的負面影響，認為土地財政對公共服務(wù)產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，扭曲了供給結(jié)構(gòu)。布蘭查德和施萊費爾(Blanchard & Shleifer，2001)指出政治上的中央集權(quán)使得中央政府可以采取政績考核的方式迫使地方政府“為增長而競爭”[1]；李宏彬和周黎安(Li & Zhou，2005)、田傳浩等(2014)的實證研究表明，土地財政收入是城市道路等地方經(jīng)濟性公共物品供給增長率提高的顯著促進因素，而其對諸如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等非經(jīng)濟性公共物品供給的增長速度影響并不顯著，甚至顯著降低了其中部分公共物品的增速[2-3]。左翔和殷醒民(2013，2014)認為“招、拍、掛”國有土地獲得土地出讓金的土地財政模式對公共物品的供給結(jié)構(gòu)具有很大的扭曲作用，表現(xiàn)為重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、輕公共服務(wù)[4-5]。

另有部分學者肯定了土地財政對公共服務(wù)供給的正面影響，認為土地財政對公共服務(wù)供給具有推動作用。有研究表明，土地及相關(guān)房地產(chǎn)稅收是地方進行公共服務(wù)供給的主要財政來源。如埃德溫·米爾斯(Mills Edwin，2003)指出物業(yè)稅占英國和愛爾蘭地方稅收的100%，在美國的占比約為75%，澳大利亞和加拿大的占比也很高[6]。盧洪友等(2011)通過實證研究發(fā)現(xiàn)，地方土地財政收入提高了轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)水平，土地稅費占地方財政收入比重的提高顯著增加了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育服務(wù)和城市公共環(huán)境的供給水平[7]。李鵬(2013)采用省級面板數(shù)據(jù)進行實證分析，結(jié)果表明人均土地出讓金越高的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施類和公共服務(wù)類的地方財政支出越高[8]。此外，陳永正和董忻璐(2015)指出土地財政地區(qū)差異的顯著存在，引起公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異[9]。

(二)城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)

一直以來，城鎮(zhèn)化進程中的公共服務(wù)問題備受廣大學者關(guān)注，大量研究發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的改善具有積極作用。王偉同(2009)的實證研究表明，城市化發(fā)展對地區(qū)公共服務(wù)的供給水平及供給規(guī)模具有顯著的正向影響[10]。豆建民和劉欣(2011)認為，通過引導人口流向人口承載力較強的城市，促進生產(chǎn)要素與人口在區(qū)域內(nèi)的集中，可以顯著降低人均基本公共服務(wù)的供給成本，從而對該地區(qū)的公共服務(wù)供給產(chǎn)生了積極影響[11]。徐盈之和趙永平(2015)認為新型城鎮(zhèn)化對基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)具有積極影響[12]。

同時，也有學者注意到了過快的城鎮(zhèn)化進程中所呈現(xiàn)出的公共服務(wù)供給滯后、區(qū)域差距不斷擴大等問題?！吨袊滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》顯示，2013年中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達53.7%，而中國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻只有36%左右，暴露出了嚴重的“半城鎮(zhèn)化”問題。巴尼·科恩(Barney Cohen，2006)認為，過快的城市化進程致使發(fā)展中國家政府的公共服務(wù)供給壓力不斷增大[13]。張曉杰(2010)研究發(fā)現(xiàn)，在城市化水平不斷提高、各地區(qū)城市化率差距不斷縮小的同時，其區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的差距日趨擴大[14]。

綜上所述，已有研究已意識到土地財政、城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)供給的重要影響，并得出了很多有價值的成果，但仍然存在幾點不足：第一，關(guān)于土地財政對公共服務(wù)供給的正、負影響的結(jié)論過于片面，未能將不同地區(qū)多種客觀影響因素導致正、負效應(yīng)發(fā)揮程度不同的可能性考慮進來；第二，城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)影響的相關(guān)研究主要集中在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)的分析與探討上，僅有較少文獻進行了實證檢驗，新型城鎮(zhèn)化視角下的城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的影響研究比較少見；第三，將土地財政、新型城鎮(zhèn)化、公共服務(wù)供給三者納入統(tǒng)一體系的研究尚不完善。

針對上述不足，本文將通過構(gòu)建公共服務(wù)指標體系，量化分析中國各地區(qū)的公共服務(wù)供給水平，并基于理論分析，構(gòu)建動態(tài)空間計量模型，實證檢驗土地財政、新型城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的影響，最后針對中國基本公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提出相應(yīng)的政策建議。

三、理論分析及研究假設(shè)

(一)新型城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)

截至2016年年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率為57.35%。根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍規(guī)律，中國的城鎮(zhèn)化率仍處于30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，廣大人民對于公共服務(wù)的需求日益提高，基本公共服務(wù)體系的覆蓋面相應(yīng)不斷增大。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》指明中國新型城鎮(zhèn)化的目標是要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，促進社會全面發(fā)展。由此可見，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展對改善公共服務(wù)具有積極的作用，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口全覆蓋，既是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，也是提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、使更多人享受到現(xiàn)代城市文明和改革發(fā)展成果的有效選擇。

基于以上分析，本文提出假設(shè)1：新型城鎮(zhèn)化有利于提高公共服務(wù)供給能力，對改善基本公共服務(wù)具有積極作用。

(二)土地財政與公共服務(wù)

1.土地財政對公共服務(wù)的直接影響

在中國，地方政府是公共服務(wù)供給的主要承擔者。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)供給所需資金數(shù)額龐大，地方政府主要依靠土地財政收入籌集，故而土地財政對地方政府的公共服務(wù)供給存在直接的影響。從理論上講，土地財政對公共服務(wù)供給存在正向效應(yīng)。土地財政規(guī)模的擴大直接擴充了地方可支配財力，更好地支撐了日益增長的公共支出需求，有利于公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量的不斷提高。然而，一些地區(qū)土地財政規(guī)模的擴大并沒有帶來公共服務(wù)供給的提升，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了公共服務(wù)供給水平相對下降的情況。這類現(xiàn)象看似違背常規(guī)理論，實則不然。原因在于，中國現(xiàn)行財政和分權(quán)體制導致地方財力、財權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府的財政收入與支出存在較大的缺口。同時，以“GDP增長”為核心的地方官員政績考核制度更是強化了地方政府的投資沖動。在地方政府可支配財力有限的情況下，地方政府有強大的動機將更多的支出投入到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)當中，而相對縮減了教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等非經(jīng)濟性公共品的支出，從而對公共服務(wù)產(chǎn)生了一定的“擠出效應(yīng)”。由此可知，一個地區(qū)的土地財政對該轄區(qū)的公共服務(wù)供給的實際影響往往取決于相互對抗的正、負效應(yīng)孰強孰弱。

基于上述分析，本文提出假設(shè)2：土地財政對公共服務(wù)的影響具有不確定性，最終影響取決于正、負效應(yīng)的實際對比，不同地區(qū)可能呈現(xiàn)出不同的影響。

2.土地財政的城鎮(zhèn)化效應(yīng)

在中央財政轉(zhuǎn)移支付不足、地方政府財政預(yù)算外約束缺失的情況下，土地財政為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供建設(shè)用地和主要資金支持，成為推動城市化進程的重要動力。然而也有一些學者研究發(fā)現(xiàn)：地方政府的土地財政對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生了一定的扭曲效應(yīng)——地方政府往往積極推動空間城鎮(zhèn)化、消極應(yīng)對人口城鎮(zhèn)化[15-16]。強調(diào)“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化是“人”的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化水平的提高離不開人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。土地財政對新型城鎮(zhèn)化的扭曲作用直接抑制了城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展?？紤]到城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)供給有著直接的影響，本文認為土地財政的城鎮(zhèn)化效應(yīng)將會對公共服務(wù)供給產(chǎn)生間接影響。

基于以上分析，本文提出假設(shè)3：土地財政阻礙了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進而對公共服務(wù)產(chǎn)生一定的抑制作用。

四、公共服務(wù)指標體系的構(gòu)建和分析

(一)構(gòu)建公共服務(wù)指標體系

要實證檢驗土地財政和新型城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的影響，必須對公共服務(wù)供給水平進行量化測度?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確指出：基本公共服務(wù)的范圍一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。本文基于該文件鑒》(2005—2015年)。

表1 公共服務(wù)水平評價指標體系

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2005—2015年)、《中國區(qū)域統(tǒng)計年

所述定義，參考相關(guān)學者的研究成果[17]，從文化教育、科學技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保險5個層面，選取12項指標對基本公共服務(wù)水平進行測度，定量分析中國公共服務(wù)供給狀況。

利用2004—2014年全國30個省區(qū)(數(shù)據(jù)原因，西藏和港澳臺地區(qū)除外)的各項數(shù)據(jù)，在對數(shù)據(jù)進行標準化處理的基礎(chǔ)上，運用熵值法得出各項指標的權(quán)重，如表1所示。

(二)測算結(jié)果分析

基于上述指標體系和計算方法，本文測算了中國30個省2004—2014年的地區(qū)公共服務(wù)得分。為了更為清晰地顯示地區(qū)間公共服務(wù)水平差異，參考相關(guān)學者的方法[18]，在計算出各地區(qū)公共服務(wù)原始得分后，通過下述轉(zhuǎn)化方法將其轉(zhuǎn)化為相對指數(shù)：

(1)

(2)

最終的計算結(jié)果Yit″ 即為i地區(qū)第j年的公共服務(wù)水平與全國公共服務(wù)平均水平的差異度指數(shù)。數(shù)值大于ln2(≈0.7)表明該地區(qū)當年的公共服務(wù)水平在全國平均水平之上。

基于上述方法，本文測算了各地區(qū)2004—2014年的公共服務(wù)水平差異度指數(shù)。測算結(jié)果顯示：北京、上海、天津等一線大城市的公共服務(wù)水平相對較高，而云南、貴州、廣西、河南、四川等欠發(fā)達地區(qū)的公共服務(wù)水平較低，原因可能是公共服務(wù)供給水平正相關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展水平；以0.7作為全國公共服務(wù)的平均水平，可以發(fā)現(xiàn)全國只有不到三分之一的地區(qū)處于平均水平之上，且大多數(shù)位于東部地區(qū)，中、西部地區(qū)的大多數(shù)處于平均水平之下，可見，中國公共服務(wù)水平普遍不高且地區(qū)間的差距明顯，整體上呈現(xiàn)出“東高、中西低”的特征。

五、實證分析

(一)模型設(shè)定

為驗證前文假設(shè)，本文針對中國30個省區(qū)2004—2014年面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建計量模型實證分析土地財政、新型城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)的影響。考慮到公共服務(wù)及其他主要變量可能存在空間相關(guān)性，使用截面數(shù)據(jù)的莫蘭指數(shù)(Moran’s I)對其進行初步判斷，以為選擇計量模型提供依據(jù)。莫蘭指數(shù)計算公式如下：

(3)

表2 主要變量各年度莫蘭指數(shù)

注：***、**、*分別代表在1%、5%、10%的水平上顯著。

從計算結(jié)果可以看出，除2012、2013、2014三個年份外，被解釋變量lnPUB的莫蘭指數(shù)均高度顯著且符號為正，說明該變量存在顯著的空間正相關(guān)，即各地區(qū)公共服務(wù)存在明顯的空間集聚效應(yīng)；lnURB、lnLFR、lnPGDP等變量的莫蘭指數(shù)也均高度顯著為正，故而應(yīng)考慮采用空間計量模型進行實證。

基于理論分析，本文構(gòu)建如下動態(tài)空間回歸模型：

lnPUBit=α0+α1lnPUBi(t-1)+ρW×lnPUBit+α2lnLFRit+α3lnURBit+α4lnLFRit×lnURBit+
α5lnSECit+α6lnTHIit+α7lnPOPit+α8lnPGDPit+εit

(4)

其中，i表示地區(qū)、t表示年度，εit為隨機干擾項。lnPUBit表示i地區(qū)第t年的公共服務(wù)水平，lnPUBi(t-1)為公共服務(wù)水平的滯后一期，用來衡量公共服務(wù)供給的時間慣性；W代表空間權(quán)重矩陣，本文使用相鄰矩陣；lnURBit、lnLFRit、lnSECit、lnTHIit、lnPOPit和lnPGDPit則分別表示i地區(qū)第t年的新型城鎮(zhèn)化水平、土地財政規(guī)模、第二產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、人口密度和經(jīng)濟發(fā)展水平；交叉項lnLFRit×lnURBit用來衡量土地財政的新型城鎮(zhèn)化效應(yīng)。

(二)變量選取與數(shù)據(jù)來源

根據(jù)前述模型設(shè)定，本文選取的關(guān)鍵變量有：(1)公共服務(wù)(PUB)，如前文所述，本文以測得的各地區(qū)各時期的公共服務(wù)差異度指數(shù)代表各地區(qū)的公共服務(wù)水平。(2)新型城鎮(zhèn)化(URB)，參考相關(guān)學者研究成果[19]，本文從城鎮(zhèn)化基本水平、經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)5個方面構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化指標體系，選取16個衡量中國各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化水平的二級指標，并利用熵值法進行賦權(quán)，測算各地區(qū)各時期的新型城鎮(zhèn)化指數(shù)。結(jié)果見表3。(3)土地財政規(guī)模(LFR)，本文使用各地區(qū)每年的土地出讓金總額與地方財政收入的比值來衡量該地區(qū)當年的土地財政規(guī)模[20]。(4)其他控制變量，本文選取經(jīng)濟發(fā)展水平(PGDP)、人口密度(POP)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(SEC、THI)等變量作為控制變量。其中，使用平減后的人均GDP衡量經(jīng)濟發(fā)展水平，用第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重代表產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

由于2015年起土地財政相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，受限于土地財政數(shù)據(jù)的可得性，本文的樣本區(qū)間選為2004—2014年，相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》(2005—2015年)、《中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒》(2005—2015年)、《中國國土統(tǒng)計年鑒》(2005—2015年)、《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》(2005—2015年)。部分數(shù)據(jù)用各地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值指數(shù)進行了平減，以消除價格因素的影響。另外，考慮到區(qū)域發(fā)展水平的差異，本文將全國分成東、中、西部三大區(qū)域，分別進行實證計量分析。

表3 新型城鎮(zhèn)化水平評價指標體系

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2005—2015年)、《中國區(qū)域統(tǒng)計年鑒》 (2005—2015年)、《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》(2005—2015年)。

(三)實證結(jié)果分析

1.基本估計結(jié)果

根據(jù)所設(shè)定的動態(tài)空間自回歸模型，本文實證回歸結(jié)果如表4所示?；貧w結(jié)果所列的5個模型中，模型M1作為基礎(chǔ)僅考慮土地財政和新型城鎮(zhèn)化對地區(qū)公共服務(wù)的直接影響；模型M2加入了土地財政的新型城鎮(zhèn)化效應(yīng)；模型M5同時考慮了第二、三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、人口密度、人均GDP等控制變量的影響；模型M3是在模型M5的基礎(chǔ)上去掉了土地財政與新型城鎮(zhèn)化交叉項的影響；模型M4是在模型M5的基礎(chǔ)上去掉了土地財政的直接影響。綜合考慮擬合優(yōu)度和變量顯著性等因素，本文以M3、M4、M5的回歸結(jié)果為主展開分析。

解釋變量中，lnPUB(-1)系數(shù)顯著為正，說明前期公共服務(wù)水平對本期公共服務(wù)有明顯影響?？臻g相關(guān)系數(shù)ρ為負但并不顯著，可能的原因是中國的公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展，公共服務(wù)水平整體偏低，限制了空間集聚效應(yīng)的發(fā)揮。

表4 全國動態(tài)空間自回歸模型的回歸結(jié)果

表4(續(xù))

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%水平上顯著，各變量統(tǒng)計量括號內(nèi)為t值，Moran’s I和Sargan統(tǒng)計量括號內(nèi)為P值。

新型城鎮(zhèn)化(lnURB)系數(shù)在上述模型中均顯著為正，說明新型城鎮(zhèn)化對于公共服務(wù)水平的提升具有促進作用，由此驗證了假設(shè)1；M3中土地財政規(guī)模(lnLFR)系數(shù)顯著為負，說明從全國來看土地財政對于公共服務(wù)表現(xiàn)出了顯著的抑制作用。造成這種結(jié)果原因是在以“GDP增長”為主要衡量指標的政績考核制度下，地方政府將可支配資金更多的投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，擠出了公共服務(wù)投資。說明現(xiàn)階段地方政府的公共品投資與供給結(jié)構(gòu)存在較大的扭曲；M5中土地財政(lnLFR)系數(shù)為負，土地財政與新型城鎮(zhèn)化的交叉項(lnURB×lnLFR)系數(shù)為正，但二者均不顯著，而M3模型將變量lnLFR去掉后，交叉項(lnURB×lnLFR)系數(shù)顯著為負，說明土地財政對于公共服務(wù)的直接影響相對較小，其更多的是通過影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展而間接抑制公共服務(wù)水平的提升，由此驗證了假設(shè)3。出現(xiàn)這種結(jié)果的原因一方面是各地區(qū)城市和開發(fā)區(qū)規(guī)模的過度擴大，造成了“土地城市化泡沫”，嚴重限制了城鎮(zhèn)化的集聚效應(yīng)；另一方面是地方政府主導下過快的“土地貼現(xiàn)”行為加劇了地價和房價的快速上漲，城市生產(chǎn)和生活成本隨之不斷上升，直接抑制了人口城市化的發(fā)展，也在一定程度上影響了城市規(guī)模效應(yīng)，說明土地財政亟待轉(zhuǎn)型。

經(jīng)濟發(fā)展水平(lnPGDP)系數(shù)顯著為正，表明經(jīng)濟是刺激公共服務(wù)水平提高的重要原因；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(lnSEC、lnTHI)系數(shù)顯著為正，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對于公共服務(wù)存在顯著的促進作用。第三產(chǎn)業(yè)占比的系數(shù)約為第二產(chǎn)業(yè)占比的4倍，說明第三產(chǎn)業(yè)的促進作用要顯著強于第二產(chǎn)業(yè)，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級將有利于公共服務(wù)水平的提升；人口密度(lnPOP)系數(shù)顯著為正，說明隨著地區(qū)人口密度的增大，地方政府對于公共服務(wù)的供給將不斷增加。

2.分區(qū)域估計結(jié)果

為反映區(qū)域發(fā)展水平的差異性，本文將30個省級區(qū)域分成東、中、西部三大區(qū)域*本文采用國家統(tǒng)計局最新的三大地帶劃分方式，其中東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；剩余為西部地區(qū)。，并采用M3、M4、M5三個模型對三大區(qū)域依次進行實證計量分析，回歸結(jié)果如表5所示。不難發(fā)現(xiàn)，分區(qū)域回歸后，其估計結(jié)果與全國層面的估計結(jié)果存在一定的差異。

三大區(qū)域的公共服務(wù)供給均表現(xiàn)出了較強的時間慣性，同時也呈現(xiàn)出了一定的區(qū)域差異：中、西部地區(qū)的lnPUB(-1)系數(shù)顯著為正，東部地區(qū)顯著為負，說明中、西部地區(qū)前期公共服務(wù)供給顯著促進了本期的公共服務(wù)，而東部地區(qū)前期的公共服務(wù)在一定程度上抑制了本期公共服務(wù)水平的進一步提高?？赡艿脑蚴侵袊丝诹鲃酉鄬?，大量流動人口向有著優(yōu)越的區(qū)位條件、一定的經(jīng)濟社會政策偏向、相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)優(yōu)勢顯著的東部地區(qū)集聚。相較于快速增加的公共服務(wù)需求，東部地區(qū)的公共服務(wù)供給略顯不足。東、西部地區(qū)的ρ高度顯著為正，表明這兩大區(qū)域的基本公共服務(wù)水平呈現(xiàn)出明顯的正向空間集聚，說明相鄰地區(qū)的公共服務(wù)對本地區(qū)的公共服務(wù)存在顯著的影響，其原因可能在于影響公共服務(wù)供給的相關(guān)因素如經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、土地財政規(guī)模等均具有經(jīng)濟或地理層面的集聚性。

東、中部地區(qū)的lnURB系數(shù)顯著為負，西部地區(qū)顯著為正，說明了城鎮(zhèn)化水平相對較高的東、中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)對公共服務(wù)存在著擠出效應(yīng)。原因可能是以東部地區(qū)上的幾個特大城市為典型代表的地方政府，在城鎮(zhèn)化的發(fā)展與建設(shè)中片面追求城市規(guī)模以及高城鎮(zhèn)化率、在公共服務(wù)資源配置上過于注重經(jīng)濟效應(yīng)而忽視社會效應(yīng)，使得城鎮(zhèn)化的質(zhì)量遠遠滯后于城鎮(zhèn)化的速度，偏離了新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵。由此可見，中國亟須轉(zhuǎn)變不合理、不科學的舊城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三大地區(qū)的土地財政對公共服務(wù)直接影響均表現(xiàn)出了顯著的抑制作用，且由系數(shù)可知，擠出效應(yīng)由東到西依次減?。粬|部地區(qū)的交叉項系數(shù)顯著為正，中、西部地區(qū)的交叉項系數(shù)顯著為負，主要原因可能是中西地區(qū)土地財政發(fā)展滯后于東部地區(qū)，其對土地財政的依賴程度遠遠高于東部地區(qū)，而土地財政發(fā)展的不同階段以及地方政府對土地財政依賴度的高低都會對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生不同程度的影響?；貧w結(jié)果說明了中、西部地區(qū)的土地財政有待進一步發(fā)展。此外，各地區(qū)對土地財政的依賴程度要適度。

東、西部地區(qū)人均GDP高度顯著為正，東部地區(qū)的系數(shù)相對更大，說明經(jīng)濟發(fā)展水平越高對公共服務(wù)的促進作用越強；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，中、西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比對公共服務(wù)的影響顯著為正，東部地區(qū)雖呈現(xiàn)出正面影響但并不顯著；各區(qū)域第三產(chǎn)業(yè)占比均顯著為正，且通過對比觀察系數(shù)發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)占比系數(shù)高于全國的回歸結(jié)果，中、西部地區(qū)低于全國的回歸結(jié)果。主要原因是東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對優(yōu)化，第二產(chǎn)業(yè)占比較低而第三產(chǎn)業(yè)占比較高，這進一步說明了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化將有利于各地區(qū)公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提升。

表5 分區(qū)域動態(tài)空間自回歸模型的回歸結(jié)果

表5(續(xù))

注：***、**、*分別代表在1%、5%、10%的水平上顯著，各變量統(tǒng)計量括號內(nèi)為t值，Moran’sI和Sargan統(tǒng)計量括號內(nèi)為P值。

六、主要結(jié)論和政策建議

本文首先對新型城鎮(zhèn)化、土地財政影響公共服務(wù)的機理進行闡述；而后構(gòu)建公共服務(wù)指標體系，測算分析各地區(qū)公共服務(wù)供給水平；最后針對測算和整理所得的省級面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建空間自回歸模型，實證檢驗土地財政、新型城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)之間的關(guān)系。

全國層面研究表明：(1)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展顯著促進地區(qū)公共服務(wù)水平的提升；(2)土地財政對公共服務(wù)表現(xiàn)出了顯著的抑制作用；(3)土地財政通過阻礙人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展間接抑制了公共服務(wù)水平的提高；(4)人均GDP、人口密度以及第二、第三產(chǎn)業(yè)均是促進公共服務(wù)的顯著因素，其中第三產(chǎn)業(yè)對公共服務(wù)的促進作用要強于第二產(chǎn)業(yè)。

分區(qū)域?qū)用嫜芯勘砻鳎?1)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速的東、中部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展在一定程度上擠出了公共服務(wù)，側(cè)面說明了東、中部地區(qū)片面追求速度的城鎮(zhèn)化發(fā)展偏離了新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵；(2)土地財政對公共服務(wù)的擠出效應(yīng)由大到小依次為東部、中部和西部；(3)土地財政發(fā)展超前、依賴度相對較低的東部地區(qū)的土地財政的新型城鎮(zhèn)化效應(yīng)表現(xiàn)為顯著的正面效應(yīng)，而土地財政發(fā)展滯后、依賴程度相對較高的中、西部地區(qū)則表現(xiàn)出了顯著的負面效應(yīng)；(4)第三產(chǎn)業(yè)占比相對較大的東部地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)對公共服務(wù)的促進效應(yīng)高于全國平均水平，中、西部地區(qū)低于全國平均水平，可見產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級將有利于公共服務(wù)供給的增加。

基于理論假設(shè)和實證結(jié)果，本文提出以下政策建議：

中國城鎮(zhèn)化建設(shè)必須摒棄片面追求城市規(guī)模擴大、空間擴張的粗放型、外延型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，走注重質(zhì)量的內(nèi)涵型新型城鎮(zhèn)化道路。首先，應(yīng)優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，適當發(fā)展小城鎮(zhèn)、重點發(fā)展中小城市、著力發(fā)展大城市、合理限制特大城市；其次，要加強引導土地集約利用，通過科學的城市土地集約評價來控制城市空間的過度擴張，使城市人口與第二、三產(chǎn)業(yè)隨城市用地擴張而同步集聚；最后，各地區(qū)政府應(yīng)在綜合考慮地區(qū)的資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、工業(yè)化水平、空間承載力等客觀條件后，合理引導人口的遷移流動。

另外，要深化改革土地及相關(guān)制度，促進土地財政轉(zhuǎn)型，繼續(xù)發(fā)揮土地財政的積極效應(yīng)。首先，拓寬供應(yīng)土地的渠道，改革農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村與城市土地“同地、同權(quán)、同價”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；其次，優(yōu)化土地財政收入結(jié)構(gòu)，積極推進土地費改稅的同時，改革土地增值稅，增加土地保有環(huán)節(jié)稅種，開征物業(yè)稅，擴大房產(chǎn)稅征收范圍，將耕地占用稅擴大到農(nóng)地占用稅?？紤]到東、中、西部地區(qū)土地財政強度的現(xiàn)實性差異，應(yīng)對三大區(qū)域?qū)嵭胁顒e化的政策，有序?qū)崿F(xiàn)土地稅替代土地出讓金。最后，積極推進財稅體制改革，合理劃分中央與地方的收入及支出范圍，不斷縮小地方政府財政收支缺口，逐步降低地方政府對土地財政的依賴。

最后，改革和完善現(xiàn)行政績考核制度，降低政績考核體系中經(jīng)濟增長率和財政收入等指標的權(quán)重，建立以“公共服務(wù)”為導向的政績考核制度，引導地方政府更多關(guān)注轄區(qū)人民的公共需求，同時注重地方公共產(chǎn)品供給效率和質(zhì)量的提升。此外，還應(yīng)加強監(jiān)督和審計力度?？傊?，每個地區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和優(yōu)勢來設(shè)計、協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)升級與轉(zhuǎn)移，以優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進公共服務(wù)供給水平的提升。

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