支付清算市場的系統(tǒng)性風(fēng)險特征及審慎監(jiān)管

尹振濤

“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線”是習(xí)近平同志在黨的“十九大”報告中對當(dāng)前中國金融業(yè)發(fā)展提出的最核心的要求， 關(guān)乎全面建成小康社會和其他黨的偉大事業(yè)的成敗。同時，防范化解重大風(fēng)險，特別是防控金融風(fēng)險也是今后三年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之首。作為重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施之一的支付清算市場，系統(tǒng)性風(fēng)險特征明顯，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)以宏觀審慎管理為目標(biāo)的風(fēng)險監(jiān)測與管理工作，有效維護(hù)我國金融市場的安全與穩(wěn)定。

系統(tǒng)性風(fēng)險的概念與內(nèi)涵

事實(shí)上，早在20世紀(jì)90年代，系統(tǒng)性風(fēng)險問題就已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，但并沒有上升到政策層面。直到美國次貸危機(jī)的爆發(fā)，系統(tǒng)性風(fēng)險一詞才逐步成為在全球金融監(jiān)管修復(fù)和改革過程中被提及頻次最多、重視程度最高的一個金融學(xué)專業(yè)術(shù)語。雖然沒有一個教科書似的、被普遍認(rèn)可的概念，但通常情況下，系統(tǒng)性風(fēng)險多指整個金融系統(tǒng)或某個大型金融系統(tǒng)因外部因素的沖擊或內(nèi)部因素的牽連而發(fā)生劇烈波動、危機(jī)或癱瘓，使每個金融機(jī)構(gòu)不能幸免，從而遭受經(jīng)濟(jì)損失的可能性。同時，與系統(tǒng)性金融風(fēng)險相伴相生的另一個專業(yè)術(shù)語——宏觀審慎管理也變得“家喻戶曉”。與普通的微觀審慎監(jiān)管相比，宏觀審慎管理主要著眼于促進(jìn)金融體系整體的穩(wěn)定，以期減少整個宏觀市場的系統(tǒng)性金融風(fēng)險的發(fā)生。從理論分析角度看，這兩個概念是一對辯證統(tǒng)一的組合體或矛盾體。宏觀審慎管理是為了有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險所產(chǎn)生的新理念，而系統(tǒng)性風(fēng)險則是宏觀審慎管理的核心目標(biāo)（表1）。

根據(jù)英格蘭銀行發(fā)布的研究報告，系統(tǒng)性風(fēng)險可以劃分為兩個主要來源：一是大型金融機(jī)構(gòu)的相互關(guān)聯(lián)和共同行為引發(fā)的風(fēng)險，即空間維度（橫向）的網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險（network risk）；二是隨時間不斷積累的失衡引發(fā)的風(fēng)險，即時間維度（縱向）的總體風(fēng)險（aggregate risk）。在橫向維度上，金融系統(tǒng)中的風(fēng)險暴露和相互聯(lián)系使得一個特定的沖擊在金融網(wǎng)絡(luò)中傳播并演變成系統(tǒng)性風(fēng)險。如果落腳到金融市場，則可歸結(jié)為由于傳染性、擴(kuò)張性、關(guān)聯(lián)性及規(guī)模等問題容易引發(fā)的金融動蕩，涉及金融市場基礎(chǔ)設(shè)施、重要性金融市場、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)以及金融混業(yè)市場等。在縱向維度中，系統(tǒng)性風(fēng)險的縱向維度與經(jīng)濟(jì)周期相關(guān)， 其主要關(guān)注的是金融體系的順周期性，即金融體系的脆弱性和風(fēng)險隨著時間的推移而建立并演進(jìn)，如監(jiān)管順周期性問題造成的流動性緊張。

圍繞這一分類，系統(tǒng)性風(fēng)險具有如下幾個特征：一是系統(tǒng)性風(fēng)險對整個系統(tǒng)的功能構(gòu)成影響，而不是對某一個單純的局部； 二是它使不相干的第三方也被動地介入其中，并承擔(dān)一定的成本；三是它具有較為明顯的蔓延特性和傳染性；四是負(fù)的外部性以及對整個實(shí)體經(jīng)濟(jì)的巨大溢出效應(yīng)是系統(tǒng)性風(fēng)險的本質(zhì)特征。同時，系統(tǒng)性風(fēng)險的觸發(fā)因素也很多，包括經(jīng)濟(jì)基本面的較大變動、大型金融機(jī)構(gòu)的倒閉、金融投資者與消費(fèi)者信心的變化以及外部系統(tǒng)性風(fēng)險的傳染等。

支付清算市場的系統(tǒng)性風(fēng)險特征

在新一輪全球金融監(jiān)管改革的浪潮下，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，構(gòu)建有效的宏觀審慎管理框架成為一種潮流。單就中國而言，自2011年以來，圍繞加強(qiáng)宏觀審慎管理工作已經(jīng)逐步構(gòu)建起一套完善的監(jiān)管框架。例如，社會融資總量的測算和發(fā)布、系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的認(rèn)定及監(jiān)測、一行三會消費(fèi)者保護(hù)局的成立、差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整和合意貸款管理機(jī)制和升級為宏觀審慎評估體系（MPA），以及國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的正式成立， 都是宏觀審慎管理體系的重要組成部分。就金融機(jī)構(gòu)而言，與之匹配的是系統(tǒng)性重要機(jī)構(gòu)的認(rèn)定及差別化監(jiān)管要求。就金融業(yè)務(wù)而言，續(xù)表外理財、同業(yè)存單被納入到MPA之后，其他市場或領(lǐng)域是否也應(yīng)該被視為系統(tǒng)重要性，納入宏觀審慎管理框架成為當(dāng)前大家關(guān)注的熱點(diǎn)，其中一個熱門領(lǐng)域就是支付清算市場或機(jī)構(gòu)。

近年來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)高度重視支付清算市場的制度建設(shè)和風(fēng)險管控。為消除各類市場亂象和違法違規(guī)行為，2016年6月， 中國人民銀行發(fā)布了《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號），自2017年7月1日起實(shí)施。2017年1月13日，《關(guān)于實(shí)施支付機(jī)構(gòu)客戶備付金集中存管有關(guān)事項(xiàng)的通知》的頒布，意味著央行開始監(jiān)管客戶備付金，加大了支付系統(tǒng)的監(jiān)管力度，有利于提升央行支付服務(wù)水平。2017 年12月21日，央行下發(fā)《關(guān)于規(guī)范支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)的通知》（銀發(fā)〔2017〕281號），明確了“各銀行和支付機(jī)構(gòu)開展支付創(chuàng)新業(yè)務(wù)應(yīng)事前報告”等規(guī)定，對銀行業(yè)務(wù)金融機(jī)構(gòu)、非銀支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新、競爭秩序、收單管理等八大業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理， 有利于進(jìn)一步加強(qiáng)支付業(yè)務(wù)管理、促進(jìn)支付創(chuàng)新、推動支付清算市場的持續(xù)健康發(fā)展。在支付體系的境內(nèi)外交流上，一方面， 通過支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會（CPMI）、東南亞國家聯(lián)盟（ASEAN+3）及中歐雙邊會等平臺，不斷加強(qiáng)我國支付結(jié)算國際業(yè)務(wù)方面的溝通和合作，鼓勵我國支付服務(wù)和支付標(biāo)準(zhǔn)“走出去”，提高支付結(jié)算的國際競爭力；另一方面，推動實(shí)施《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》，完成監(jiān)管部門有關(guān)國內(nèi)金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的評估，加強(qiáng)支付監(jiān)管力度。

在互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展背景下，消費(fèi)者的支付服務(wù)需求日益增加，支付市場的急劇擴(kuò)張造成了點(diǎn)多面廣的支付環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范問題，無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)仍是當(dāng)前支付領(lǐng)域首當(dāng)其沖需要解決的緊要任務(wù)。支付市場亂象反彈，非法買賣銀行卡信息犯罪、電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪猖獗，給金融消費(fèi)者造成了巨大的財產(chǎn)損失，支付清算市場秩序需要進(jìn)一步完善。

同時，支付清算市場的系統(tǒng)性風(fēng)險特征鮮明。第一，支付清算市場是金融體系最重要的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，其系統(tǒng)構(gòu)架與清算機(jī)制影響到整個金融市場的運(yùn)行，其系統(tǒng)重要性特征明顯。第二，支付清算市場涉及金融機(jī)構(gòu)、清算結(jié)算機(jī)構(gòu)、具體到每個支付指令發(fā)出的單位和個人以及可能存在的資金劃撥機(jī)構(gòu)等，其中不乏系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)和數(shù)量眾多的參與者，不管從市場規(guī)模大小，還是涉及主體多少上來講，也都具有系統(tǒng)性風(fēng)險特征。第三，以上支付清算體系的基礎(chǔ)性和規(guī)模性特征，進(jìn)一步加大了其風(fēng)險傳染、風(fēng)險擴(kuò)散的能力，容易引發(fā)風(fēng)險疊加。

支付清算市場納入宏觀審慎管理的建議

第一，作為金融市場基礎(chǔ)設(shè)施，支付系統(tǒng)一直被作為系統(tǒng)重要性領(lǐng)域進(jìn)行管理，這并不是一個新鮮事物。早在2001年， 國際清算銀行支付與結(jié)算委員會（CPSS）便提出了《系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)核心原則》。支付系統(tǒng)之所以被高度關(guān)注，并被認(rèn)為具有系統(tǒng)重要性屬性，主要源于其屬于金融市場的基礎(chǔ)設(shè)施。在IMF、世界銀行及其他國際組織就金融市場基礎(chǔ)設(shè)施評估的過程中，中國的支付清算網(wǎng)絡(luò)體系經(jīng)受住了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，較好地通過了各種評估與測試，已經(jīng)具有較高的安全等級和危機(jī)處置能力。但是隨著當(dāng)前第三方支付市場的快速發(fā)展，以及與大量新技術(shù)、新模式和新流程等融合，支付清算市場的系統(tǒng)性風(fēng)險問題又出現(xiàn)了一些新表現(xiàn)。在央行發(fā)布的《中國區(qū)域金融運(yùn)行報告（2017）》專題2——《促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融在創(chuàng)新中規(guī)范發(fā)展》一文中，就進(jìn)一步規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展提出“探索將規(guī)模較大、具有系統(tǒng)重要性特征的互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)納入宏觀審慎管理框架，對其進(jìn)行宏觀審慎評估，防范系統(tǒng)性風(fēng)險”。在互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)中，最具系統(tǒng)重要性特征的業(yè)務(wù)應(yīng)該就是第三方支付市場，其已經(jīng)進(jìn)入貨幣政策當(dāng)局和金融監(jiān)管當(dāng)局的“宏觀審慎視角”，即將納入系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管范疇。

第二，加強(qiáng)支付系統(tǒng)的宏觀審慎管理，更應(yīng)該側(cè)重于支付清算網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和支付生態(tài)體系，而不單純是認(rèn)定系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)。支付系統(tǒng)不同于一般金融行業(yè)，其多點(diǎn)對應(yīng)和及時匹配的特點(diǎn)， 決定其中介環(huán)節(jié)增加了一個清算平臺，而這個平臺才應(yīng)該是央行宏觀審慎管理的有效抓手，而不是每個單一的支付機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管之所以失效，其主要的原因就是存在一定的“合成謬誤”，即每個單一機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格合規(guī)并不能完全避免整個體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。為此，歐洲央行發(fā)布的《關(guān)于系統(tǒng)重要性支付系統(tǒng)監(jiān)管要求的規(guī)定》更加關(guān)注支付系統(tǒng)是否是底層的結(jié)算基礎(chǔ)設(shè)施。因此，根據(jù)歐洲央行的標(biāo)準(zhǔn)，被確定為系統(tǒng)重要性基礎(chǔ)設(shè)施的沒有普通的支付企業(yè)，而是轉(zhuǎn)賬、清算和支付系統(tǒng)網(wǎng)。同樣，美國對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的理解也更多是清算機(jī)構(gòu)，而非某個微觀的支付機(jī)構(gòu)。因此，要加強(qiáng)支付體系的宏觀審慎管理， 必須從整個支付網(wǎng)絡(luò)入手。

第三，第三方支付不具備單獨(dú)作為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)， 應(yīng)與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的線上線下電子支付合并計算，共同納入宏觀審慎視角。從歐美監(jiān)管實(shí)踐來看，對系統(tǒng)重要性基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定的最主要依據(jù)是交易金額大小和市場規(guī)模占比，而且認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中并未區(qū)分是銀行支付市場還是非銀行支付市場，亦或是在線或非在線支付市場，而是從在整個支付清算市場來判斷。就交易金額大小而言，在第三方支付限額管理框架下，第三方支付更加突出了小額、普惠的理念，單筆交易金額相對很小，且應(yīng)用場景清晰。就市場規(guī)模而言，2016年我國商業(yè)銀行共處理網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)金額2084.95萬億元，第三方支付機(jī)構(gòu)共處理網(wǎng)上支付業(yè)務(wù)金額54.25 萬億元，整體占比不足3%?？梢?，不管是從單筆交易金額、總的市場規(guī)模還是交易復(fù)雜性而言，第三方支付并不具備單獨(dú)作為系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。就復(fù)雜性而言，以大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)為支撐的第三方支付的數(shù)據(jù)更具實(shí)時追溯性和場景還原性， 其業(yè)務(wù)復(fù)雜性容易識別與分類。同時，隨著支付技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展和迭代，不管是線上支付還是線下支付，不管是銀行支付還是第三方支付，事實(shí)上已經(jīng)很難區(qū)分其業(yè)務(wù)邊界，為更好地發(fā)揮宏觀審慎管理的作用，不應(yīng)人為割裂兩個市場，而應(yīng)該作為一個統(tǒng)一的整體。

第四，第三方支付正式接入“網(wǎng)聯(lián)”系統(tǒng)，屬于宏觀審慎管理的重要舉措，也是納入MPA的一種現(xiàn)實(shí)方式。從第三方支付的業(yè)務(wù)模式看，在與商業(yè)銀行的接口管理和備付金管理方面， 當(dāng)前第三方支付機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行的要求開展業(yè)務(wù)。以客戶備付金為例，按照《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》，支付機(jī)構(gòu)接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機(jī)構(gòu)在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶，且備付金銀行依照本辦法對客戶備付金的存放、使用、劃轉(zhuǎn)實(shí)行監(jiān)督，此舉從源頭上杜絕了支付機(jī)構(gòu)濫用客戶資金的可能。除此之外，按照央行的要求， 自2018年6月30日起支付機(jī)構(gòu)受理的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)都將全部通過網(wǎng)聯(lián)平臺處理，“網(wǎng)聯(lián)”的上線將進(jìn)一步降低第三方支付行業(yè)的復(fù)雜程度，改變目前支付機(jī)構(gòu)與銀行多頭連接開展業(yè)務(wù)的問題，從根本上打破“信息孤島”，有效防范信息不對稱產(chǎn)生的風(fēng)險?？梢?，當(dāng)前的第三方支付市場并沒有游離于監(jiān)管之外，也已經(jīng)具備了為實(shí)施宏觀審慎管理提供了準(zhǔn)確、及時和有效的統(tǒng)計信息的機(jī)制。

第五，加強(qiáng)第三方支付業(yè)務(wù)監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，核心要務(wù)是不忘發(fā)展普惠金融的初心，重點(diǎn)舉措是強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。中國的第三方支付市場是在強(qiáng)烈的市場需求及市場競爭的夾縫中發(fā)展起來的，由于廣闊的應(yīng)用場景和市場規(guī)模，一些產(chǎn)品和服務(wù)無論從技術(shù)上、風(fēng)險控制上還是經(jīng)營模式上都處于世界領(lǐng)先的位置。這些是中國金融改革和金融創(chuàng)新的產(chǎn)物，是中國“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是獨(dú)具中國特色的踐行普惠金融的代表。因此，針對第三方支付的監(jiān)管應(yīng)該采取更加包容的態(tài)度，構(gòu)建監(jiān)管的長效機(jī)制。包括建立專門的金融技術(shù)行業(yè)或國家標(biāo)準(zhǔn)，建立健全市場機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，搭建統(tǒng)一、公開的信息披露平臺及風(fēng)險預(yù)警體系，這些都是有效開展宏觀審慎管理的必要途徑和重要手段。隨著宏觀審慎管理理念的不斷深入，金融監(jiān)管的目標(biāo)逐步從金融穩(wěn)定擴(kuò)展到金融消費(fèi)者保護(hù)。由于科技技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的注入，支付領(lǐng)域產(chǎn)品的觸達(dá)性更強(qiáng)、信息的不對稱性更明顯，風(fēng)險的隱蔽性更突出，在鼓勵業(yè)務(wù)創(chuàng)新和防范風(fēng)險的平衡過程中，只要以保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益作為首要目標(biāo)，就能夠有效守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。其中，最重要的監(jiān)管措施包括金融消費(fèi)者的隱私保護(hù)、適當(dāng)性管理、反洗錢義務(wù)、欺詐風(fēng)險提示、投訴應(yīng)急機(jī)制及金融基礎(chǔ)知識和風(fēng)險知識教育等。

第六，在支付結(jié)算體系方面，網(wǎng)聯(lián)平臺的建設(shè)將從根本上改變現(xiàn)有的銀行與支付機(jī)構(gòu)的合作模式，對傳統(tǒng)銀聯(lián)清算體系既有沖擊也有機(jī)遇。一方面，網(wǎng)聯(lián)的出現(xiàn)將與目前的銀聯(lián)清算業(yè)務(wù)形成互補(bǔ)，也存在相互競爭的關(guān)系。另一方面，網(wǎng)聯(lián)的出現(xiàn)也將更加規(guī)范當(dāng)前的第三方支付市場，第三方支付機(jī)構(gòu)對銀行的議價能力會大幅度下降。從未來支付監(jiān)管角度看，要進(jìn)一步加強(qiáng)中央銀行對重要支付系統(tǒng)、中央證券保管、證券結(jié)算系統(tǒng)等建設(shè)的指導(dǎo)和監(jiān)管作用，發(fā)揮其宏觀審慎管理功能，促進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（作者單位：中國社會科學(xué)院金融研究所、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室）