國企改革的實踐歷程及待解決問題（上）

在中國改革開放40年歷史中，國企改革是一個貫穿始終的頭號議題。在1978年之前，中國是以全民所有制和集體所有制作為生產(chǎn)資料占有的基本形式，而這兩種生產(chǎn)資料公有制的基本實現(xiàn)形式又從經(jīng)濟基礎(chǔ)方面內(nèi)在地規(guī)定了我國社會主義的本質(zhì)特征， 改革之前，我們所學(xué)的教科書都是這樣寫這樣說的，沒有人懷疑它的正確性。從1949年新中國成立到1978年，我們大致用了30年時間在城市通過公私合營等社會主義改造手段，在農(nóng)村經(jīng)過互助組初級社、高級社最后到人民公社，基本完成城鄉(xiāng)經(jīng)濟成分的社會主義演進，使得國營、地方國營這兩種全民所有制和大集體、小集體這兩種集體所有制成為普遍的生產(chǎn)資料占有方式，相應(yīng)地，在生產(chǎn)、流通、分配領(lǐng)域與生產(chǎn)資料公有占有方式相適應(yīng)的計劃調(diào)控方式也形成了一套固定模式。在這一整套經(jīng)濟形態(tài)中， 國有企業(yè)是傳統(tǒng)計劃體制下的最基本最典型元素，它的行為運作方式和效率就是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的縮影。當年，由于缺少國際比較，我們的決策層和經(jīng)濟理論界還沒有形成對國有企業(yè)低效率的系統(tǒng)認識，只是表面化地感到國有企業(yè)存在產(chǎn)品質(zhì)量較差，工人積極性不足等類似問題，因此，從1957年年底開始采取了企業(yè)隸屬關(guān)系的調(diào)整，將中央各部管理的企業(yè)大部分下放到地方。雖然權(quán)力下放了，但國有企業(yè)的管理方式依然是行政性計劃式管理，可想而知，這樣的所謂改革不僅沒有使國企的活力得到提升反而帶來了混亂。有鑒于此，1960年初，大多數(shù)下放到地方管理的企業(yè)又重新被收歸中央管理。1966年，我國進入十年“文革” 時期，國民經(jīng)濟開始陷入崩潰邊緣。1970年國有企業(yè)又進行了第二次隸屬關(guān)系的所謂改革，中央開始徹底下放所屬工業(yè)企業(yè)事業(yè)單位，擴大地方計劃權(quán)，這次地方計劃權(quán)的擴大釀成了了被稱為“三突破”（基本建設(shè)投資、工資總額、商品糧銷售額突破了原來的控制線）的大混亂。

歷史證明，如果計劃經(jīng)濟體制不變，單純從“收”和“放”著手進行隸屬關(guān)系的簡單變更，根本解決不了國有企業(yè)的弊端，所以國有企業(yè)的真正改革一定要以經(jīng)濟體制的根本性改革為起點。

1978年是中國改革開放元年。40年來，國企改革在方方面面的改革中一直居于顯要地位，在改革的發(fā)展歷程上，我們可以劃分為四個階段：（1）初期探索階段（1978～1992年）；（2）朱镕基主導(dǎo)的攻堅脫困階段（1993～2003年）；（3）胡溫十年中在國企落實現(xiàn)代企業(yè)制度階段；（4）十八屆三中全會后國企改革落實新構(gòu)想階段。

國企改革初期探索階段從擴大企業(yè)自主權(quán)開始（1978～1984 年）國務(wù)院于1979年7月13日頒發(fā)了第一個“擴權(quán)十條”，即《關(guān)于擴大國營工業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》。同時頒發(fā)的還有《關(guān)于國營企業(yè)實行利潤留成的規(guī)定》《關(guān)于開征國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》《關(guān)于提高國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)折舊率和改進折舊費使用辦法的暫行規(guī)定》《關(guān)于國營工業(yè)企業(yè)實行流動資金全額信貸的暫行規(guī)定》等5個文件。這些改革文件的基本立意就是讓企業(yè)在“計劃調(diào)節(jié)為主，市場調(diào)節(jié)為輔” 的信條下提高積極性，到1982年年底，全國大多數(shù)國營工業(yè)企業(yè)都普遍施行了經(jīng)濟責任制。

放權(quán)讓利和責任制的普遍施行雖然起到了調(diào)動企業(yè)積極性和改善財政狀況的效果，但也隨之產(chǎn)生了企業(yè)之間在利潤和獎金分配上的“苦樂不均”現(xiàn)象。為解決這個問題，國家分別于1983年4 月24日和1984年9月對國營企業(yè)實行了第一步“利改稅”和第二步“利改稅”改革方案，試圖以之創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，但由于該方案出臺時機是經(jīng)濟過熱后的宏觀經(jīng)濟整頓和緊縮，加之該方案設(shè)計中的一些缺欠，使得全國國營企業(yè)出現(xiàn)利潤連續(xù)22個月滑坡的局面，由此導(dǎo)致該“利改稅”方案由承包經(jīng)營責任制所取代。

國有企業(yè)承包責任制是按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則， 將國有企業(yè)的財產(chǎn)授予企業(yè)經(jīng)營管理，企業(yè)對財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，使國有企業(yè)不再作為政府機構(gòu)的附屬物能夠向自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的企業(yè)法人轉(zhuǎn)變。在承包制推出之初，理論界鼓吹最力者莫過于國務(wù)院發(fā)展研究中心的楊培新研究員，楊本來是金融專家，曾擔任過中國人民銀行金融研究所所長后調(diào)到國務(wù)院發(fā)展研究中心工作。我當年在人大攻讀博士學(xué)位期間曾看到楊培新寫過一篇文章，標題好像是：承包制——社會主義建設(shè)的第二個偉大里程碑。不過，承包制很快就暴露了它難以克服的制度性缺陷，那就是：企業(yè)只負盈、不負虧，企業(yè)行為短期化和機會主義盛行，企業(yè)沒有發(fā)展后勁、長期積累受到損害。國有企業(yè)普遍靠借錢過日子，國有企業(yè)之間你欠我的我欠他的，相互拖欠，有錢也不還，出現(xiàn)了世界經(jīng)濟發(fā)展史上難得一見的“三角債”風景。

朱镕基是鄧小平親手甄拔的官員，從上海到北京后，任國務(wù)院副總理兼中國人民銀行行長。朱在國企改革方面發(fā)揮關(guān)鍵作用的十年可視為國企改革的第二階段。我嘗試把這一階段的主題定為“攻堅脫困”。所謂“攻堅”就是清理三角債，“脫困”則是朱镕基在當上總理后的第一次記者會上發(fā)出的豪言“要在三年之內(nèi)解決國企脫困”的問題。

“三角債”是個最令人頭疼的金融難題。產(chǎn)生“三角債” 的原因很多，但根本原因是國有企業(yè)信用觀念淡薄而導(dǎo)致的交易秩序混亂，朱镕基在1991年4月調(diào)入北京任國務(wù)院副總理后在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出“解連環(huán)，全面清”的措施，“解連環(huán)” 是指將固定資產(chǎn)投資拖欠作為突破口，試圖解決連環(huán)拖欠問題。1991年8月31日到9月4日，國務(wù)院在北京召開了全國清理“三角債”工作會議，將清理“三角債”的思路概括為“三清”，包括（1）“兩頭清”，即以基建、技改項目拖欠債務(wù)為源頭，一頭清理債權(quán)，一頭清理債務(wù)；（2）“兩手清”，即一手清理固定資產(chǎn)投資拖欠，一手清理流動資金拖欠；（3）“思想清”，就是各級政府和企業(yè)要提高對清欠工作的重視程度。截至1991年年末，全國共注入清欠資金330.5億元，清理欠款的基本建設(shè)、技術(shù)改造項目9026個，連環(huán)清理企業(yè)拖欠款1150億元，但頗具諷刺意味的是，“三角債”現(xiàn)象不僅沒有緩解，反而是愈演愈烈了。1993年年底，全國37萬家國有大中型企業(yè)的“三角債”數(shù)額為3457億元，1994年底增至6314.21億元，到1995年年底該數(shù)值更高達8000億元。

“三角債”問題的清理難度使許多人都看到了國有企業(yè)的改革難度，在全國普遍存在的國企效率低下、虧損嚴重的情況下， 其實，最有效的和最簡單的改革也許就是外科手術(shù)式的切除，因此，中共十四屆五中全會（1995年）提出了“抓大放小”的國企改革方針。所謂“抓大放小”，從事后看就是抓住大型企業(yè)中的資源性贏利性企業(yè)，而將那些不賺錢的中小型國企統(tǒng)統(tǒng)交由市場處置實際上就是關(guān)停倒閉。1998年3月的記者招待會上朱镕基在述說讓國企三年脫困時，持懷疑態(tài)度的人恐怕占大多數(shù)，但通過這種外科手術(shù)式的“改革”大中型國企在三年后果然做到了扭虧為盈，這似乎是創(chuàng)造了一個奇跡?，F(xiàn)在每當我們對改革40年中每個年代的全要素生產(chǎn)率提高幅度進行檢查時都會發(fā)現(xiàn)，其中只有1990年代的全要素生產(chǎn)率提高幅度最大，什么原因呢？想來想去，不外兩條：一是小平同志的南巡講話讓我們解放了思想，中國改革確立了社會主義市場經(jīng)濟這個正確的目標模式；二是朱镕基主政時期“抓大放小”這種大刀闊斧的外科手術(shù)式國企改革， 使中國卸掉了相當大一部分發(fā)展包袱，到2003年朱镕基卸任時， 全國大中型國企只有15萬家，比1993年減少了22萬家。放棄沒有效益的國企，效益好賺錢的國企留下來掌握在國家手里，使我們避免了俄羅斯“休克療法”式改革錯誤。朱镕基因年齡原因只擔任了一屆總理，但他果決強硬的執(zhí)政風格從他主導(dǎo)的棉紡業(yè)“砸錠”到“抓大放小”外科手術(shù)式國企改革都給人們留下了難忘的印象。特別是朱任總理時形成的歷史文件1999年十五屆四中全會通過的那份《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》已成為里程碑式文獻，這一點我在后面還要談到。