新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下發(fā)展農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)的思考

楊　哲

農(nóng)戶是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)的基本單元，是“三農(nóng)”發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的主體。農(nóng)戶貸款難是長(zhǎng)期制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，多年來(lái)一直為各級(jí)政府和社會(huì)各界所關(guān)注。在國(guó)際金融危機(jī)惡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩的形勢(shì)下，我國(guó)金融業(yè)受到了一定沖擊，國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展也遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。通過(guò)信貸支持穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，刺激國(guó)內(nèi)消費(fèi)，成為當(dāng)前國(guó)家寄予厚望的政策取向之一。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的大潮對(duì)信貸服務(wù)也直接提出了更高的要求，農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展環(huán)境正面臨著深刻變化。深入分析農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，研究如何有效推動(dòng)農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下具有特別重要的意義。

一、農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

按人民銀行的定義，農(nóng)戶指長(zhǎng)期(一年以上)居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(不包括城關(guān)鎮(zhèn))行政管理區(qū)域內(nèi)的住戶，還包括長(zhǎng)期居住在城關(guān)鎮(zhèn)所轄行政村范圍的住戶和戶口不在本地而在本地居住一年以上的住戶，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的職工和農(nóng)村個(gè)體工商戶。農(nóng)戶貸款指金融機(jī)構(gòu)發(fā)放給農(nóng)戶的所有貸款，包括農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款和農(nóng)戶消費(fèi)貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年末，中國(guó)有農(nóng)戶2.3億戶，約占全國(guó)居民戶數(shù)的58％，而當(dāng)年末農(nóng)戶貸款余額僅為13399億元，僅占全部居民戶貸款的26％。顯然，農(nóng)戶戶數(shù)占比和獲得的信貸總量占比差距很大，農(nóng)戶的信貸需求尚未得到很好的滿足，農(nóng)戶貸款難的問(wèn)題仍然突出。

二、農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展面臨的機(jī)遇

(一)我國(guó)銀行業(yè)受金融危機(jī)沖擊小，風(fēng)險(xiǎn)防控能力有效增強(qiáng)

一方面，我國(guó)商業(yè)銀行特別是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)收入的主要來(lái)源是存貸款利差，外幣資產(chǎn)比例較小。因此盡管?chē)?guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)持有的海外投資產(chǎn)品有一定損失，但從金融機(jī)構(gòu)整體盈利狀況來(lái)看，損失占比很小，風(fēng)險(xiǎn)可控，不會(huì)對(duì)中國(guó)金融體系整體造成太大影響。并且我國(guó)的儲(chǔ)蓄率非常高，每年以17％的速度遞增，給銀行帶來(lái)了充足的流動(dòng)性。

另一方面，2003年以來(lái)，我國(guó)銀行業(yè)緊緊抓住了金融改革的有利時(shí)機(jī)，對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行等重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了股份制改革。工行、中行、建行和交行先后完成財(cái)務(wù)重組和股份制改革，并在香港H股和境內(nèi)A股成功上市，建立了現(xiàn)代金融企業(yè)制度，農(nóng)業(yè)銀行已經(jīng)完成財(cái)務(wù)重組和股份公司掛牌，農(nóng)村信用社等中小農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了全面改革。當(dāng)前我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性充足，資產(chǎn)質(zhì)量、資本充足率、盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)撥備都較過(guò)去有了較大提高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯著增強(qiáng)。數(shù)據(jù)顯示，在2003年資本充足率達(dá)標(biāo)的銀行還只有8家，2007年已增加到193家，占整個(gè)銀行總資產(chǎn)的99.5％，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的沖擊打下了良好的基礎(chǔ)。

(二)政府將發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措

金融危機(jī)發(fā)生后，中國(guó)政府及時(shí)提出了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等10項(xiàng)措施，公布了4萬(wàn)億元投資計(jì)劃。提出要提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，提高農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼等標(biāo)準(zhǔn)，增加農(nóng)民收入；加大金融對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持力度，取消對(duì)商業(yè)銀行的信貸規(guī)模限制，合理擴(kuò)大信貸規(guī)模，加大對(duì)重點(diǎn)工程、“三農(nóng)”、中小企業(yè)和技術(shù)改造、兼并重組的信貸支持，有針對(duì)性地培育和鞏固消費(fèi)信貸增長(zhǎng)點(diǎn)。隨后又提出金融“國(guó)九條”措施，要求加大對(duì)農(nóng)村金融政策支持力度，引導(dǎo)更多信貸資金投向農(nóng)村，并追加政策性銀行貸款規(guī)模1000億元。最為直接的是農(nóng)業(yè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)，抓緊編制完成了涉及民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的51.5億元投資計(jì)劃。其中包括農(nóng)村沼氣建設(shè)30億元；優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程8億元；動(dòng)物防疫體系7億元；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)檢體系5億元；墾區(qū)危房改造1.5億元，用于支持部分直屬直供墾區(qū)危房改造。這一系列強(qiáng)有力的政策措施和資金投入將對(duì)解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的問(wèn)題發(fā)揮重要作用，并且將帶動(dòng)更多的社會(huì)資金向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的良性循環(huán)。

(三)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶來(lái)新的信貸市場(chǎng)空間

改革開(kāi)放以來(lái)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，大量農(nóng)民紛紛涌入城市務(wù)工，目前中國(guó)約有2.3億農(nóng)民工，其中外出人員約有1.3億。這支勞動(dòng)大軍在推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用，已成為中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。他們中的很多人在城市務(wù)工多年，眼界開(kāi)闊，并且積累了相當(dāng)?shù)募夹g(shù)和經(jīng)驗(yàn)，具備了一定的自主創(chuàng)業(yè)條件和基礎(chǔ)。在此次國(guó)際金融危機(jī)中，僅2008年上半年，全國(guó)就有6.7萬(wàn)家規(guī)模以上的中小企業(yè)倒閉，大批民工失業(yè)、提前返鄉(xiāng)。據(jù)對(duì)10個(gè)省市的調(diào)查，農(nóng)民工提前回流量占農(nóng)民工總量的6.5％，以6％的回流量估算，全國(guó)外出農(nóng)民工已有780萬(wàn)人提前返鄉(xiāng)。從目前的情況看，各地返鄉(xiāng)的農(nóng)民工已經(jīng)迸發(fā)出空前的創(chuàng)業(yè)熱情和動(dòng)力，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)正成為農(nóng)村的一道風(fēng)景。

與此同時(shí)，各級(jí)政府也積極采取措施鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。國(guó)務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前農(nóng)民工工作的通知》，要求各級(jí)政府部門(mén)抓緊制定扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的具體政策措施，引導(dǎo)掌握了一定技能、積累了一定資金的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。同時(shí)，各地方政府的扶持政策也頻頻亮相：2009年陜西省將為支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)拿出3億元，用于農(nóng)民工小額擔(dān)保貸款；廣東農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，可申請(qǐng)5萬(wàn)元小額貸款，并為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供減免稅收、減免收費(fèi)等7方面的服務(wù)和扶持。可以預(yù)計(jì)，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)需求和政策的積極扶持將形成農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的高潮，由此也將產(chǎn)生巨大的信貸需求，為各類(lèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造廣闊的市場(chǎng)空間。

三、農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

(一)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)面臨著巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)

盡管農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)熱情很高，并且也有一定的經(jīng)驗(yàn)，但在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)籠罩的市場(chǎng)態(tài)勢(shì)下，創(chuàng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)和困難顯然要超乎尋常。一方面，返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦的企業(yè)一般都是基于以前的打工經(jīng)歷和在打工中學(xué)到的技術(shù)，其自身素質(zhì)決定了他們打工主要從事勞動(dòng)強(qiáng)度較大、技術(shù)含量較低的行業(yè)。如今在東部勞動(dòng)密集型企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移的大背景下，這些農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦的企業(yè)也多以勞動(dòng)密集型企業(yè)為主。這些企業(yè)一般規(guī)模較小、結(jié)構(gòu)單一，投資在10萬(wàn)100萬(wàn)元的占大多數(shù)，其生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以勞動(dòng)密集型和手工操作為主，具有規(guī)模小、勞動(dòng)強(qiáng)度大、技術(shù)含量不高等特點(diǎn)。另一方面，由于金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)逐步向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)蔓延，美國(guó)、歐盟和日本三大經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景黯淡，經(jīng)濟(jì)全球化造成的世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)周期同步性將放大次貸危機(jī)對(duì)全世界實(shí)體經(jīng)濟(jì)的拖累。我國(guó)主要貿(mào)易伙伴國(guó)經(jīng)濟(jì)低迷將進(jìn)一步收縮外部需求，2009年我國(guó)對(duì)美、歐、日等主要經(jīng)濟(jì)體出口可能全面放緩，外貿(mào)順差規(guī)模進(jìn)一步縮小，凈出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下拉影響可能比2008年更加嚴(yán)重，

也使我國(guó)2009年產(chǎn)能過(guò)剩的矛盾更加突出。國(guó)內(nèi)由于2008年證券市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)不同幅度的調(diào)整，居民財(cái)產(chǎn)性收入縮水，實(shí)際收入增幅比前幾年下降，房地產(chǎn)和汽車(chē)兩大消費(fèi)熱點(diǎn)退潮后在短期內(nèi)很難由其它消費(fèi)熱點(diǎn)替代，2009年社會(huì)消費(fèi)品零售的名義增長(zhǎng)和實(shí)際增長(zhǎng)都可能低于2008年。巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)將對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)辦的勞動(dòng)密集型中小企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，信貸風(fēng)險(xiǎn)的控制也將承受巨大壓力。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大增

一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格大幅波動(dòng)。自2007年四季度以來(lái)，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)石油、煤炭、電、勞動(dòng)力成本及運(yùn)輸費(fèi)用的大幅漲價(jià)影響化工產(chǎn)品成本增加，農(nóng)資價(jià)格一路走高，致使種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，農(nóng)民增收的壓力進(jìn)一步增大，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和今后的農(nóng)民穩(wěn)定增收產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。而到2008年下半年以來(lái)，國(guó)際市場(chǎng)原材料價(jià)格大跌，農(nóng)資價(jià)格面臨大幅下跌的巨大壓力，農(nóng)資企業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)。2007-2008年，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格受農(nóng)資價(jià)格上漲及國(guó)際市場(chǎng)等方面因素影響，大幅上漲，而農(nóng)資價(jià)格漲幅明顯高于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格增幅、高于農(nóng)民人均現(xiàn)金收入增幅，甚至高于農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品收入的人均增幅，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本加大，農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)空間被壓縮，農(nóng)民的收入最終受到影響，部分國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼、減免稅和其他政策效力已經(jīng)被抵消。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民穩(wěn)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)巨大壓力，前景不容樂(lè)觀，農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。

(三)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理能力面臨挑戰(zhàn)

在全球金融危機(jī)的沖擊下，國(guó)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)在明顯下滑，GDP增速在2007年第二季度達(dá)到12.6％的最高點(diǎn)之后，已連續(xù)5個(gè)季度回落，2008年第三季度單季同比增長(zhǎng)9％，與高點(diǎn)相比下降了3.6個(gè)百分點(diǎn)。加之國(guó)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化，最終都將反映到銀行業(yè)上，這種危機(jī)正逐漸從國(guó)內(nèi)大銀行向小銀行轉(zhuǎn)移，農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。有研究表明，在我國(guó)，GDP每降低1個(gè)百分點(diǎn)，銀行不良率約上升0.4個(gè)百分點(diǎn)。在這種經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理正面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)仍不完善。部分農(nóng)村信用社省聯(lián)社及派出機(jī)構(gòu)與縣聯(lián)社之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，省聯(lián)社及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)轄內(nèi)法人聯(lián)社管理過(guò)多，縣聯(lián)社作為一級(jí)法人的自主權(quán)受到了限制，股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)等形同虛設(shè)；農(nóng)村信用社的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、市場(chǎng)退出機(jī)制等與農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)績(jī)效息息相關(guān)的宏微觀機(jī)制還遠(yuǎn)未落到實(shí)處；農(nóng)業(yè)銀行剛完成股份公司掛牌，整體的法人治理結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步完善，其縣域事業(yè)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制從試點(diǎn)到完善尚需一段時(shí)間；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的定位和有效經(jīng)營(yíng)模式仍在探索，建立較為完善科學(xué)的政策性金融支農(nóng)機(jī)制尚需過(guò)程。另一方面，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不良貸款比例仍然較高。近年來(lái)國(guó)家已采取了一系列措施化解農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行央行發(fā)行1656億元專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)用于置換農(nóng)村信用社的不良資產(chǎn)和彌補(bǔ)歷年虧損，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不良貸款率有所下降。但總的來(lái)看，2007年末全部縣域金融機(jī)構(gòu)不良貸款平均占比13.4％，不良貸款比例仍然較高，遠(yuǎn)高于同期全國(guó)四家大型商業(yè)銀行8.4％的平均水平。

四、當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的幾點(diǎn)建議

(一)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散農(nóng)戶信貸風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)戶貸款難的一個(gè)重要原因就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)等高風(fēng)險(xiǎn)因素，而農(nóng)戶又缺乏合格的抵押品，在信貸風(fēng)險(xiǎn)難以有效控制和轉(zhuǎn)移的情況下，商業(yè)性的農(nóng)戶貸款很難得到有效發(fā)展。如果通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶貸款第一還款來(lái)源的保障，以保險(xiǎn)的方式替代抵押品，讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扮演信貸資金的“擔(dān)保人”角色，則可以為農(nóng)戶帶來(lái)顯性的信用增值，也可以部分消除貸款的后顧之憂，增加銀行發(fā)展農(nóng)戶貸款的積極性，極大增加農(nóng)戶貸款的可獲得性。從我國(guó)的現(xiàn)狀看，通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展還有巨大的市場(chǎng)空間。

1、加大政府扶持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恢復(fù)發(fā)展

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在較大風(fēng)險(xiǎn)，而且本身產(chǎn)品價(jià)值較低，加上農(nóng)戶分散化，保險(xiǎn)額度小，保險(xiǎn)公司實(shí)施管理難度大，因此農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高成本、高賠付的業(yè)務(wù)。如果保險(xiǎn)公司完全按照市場(chǎng)價(jià)格制定保險(xiǎn)費(fèi)率，農(nóng)民買(mǎi)不起；如果按農(nóng)民可以接受的標(biāo)準(zhǔn)制定保險(xiǎn)費(fèi)率，保險(xiǎn)公司則賠不起。因此，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展一般都需要政府扶持。我國(guó)自1982年開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以來(lái)，到1992年的10年間，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直呈逐年上升的趨勢(shì)。1992年商業(yè)性農(nóng)業(yè)保費(fèi)收入達(dá)到8.17億元，占當(dāng)年國(guó)內(nèi)財(cái)產(chǎn)保費(fèi)收入的4.2％。但后來(lái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)始逐漸萎縮，其中一個(gè)重要原因就是缺乏政府扶持，商業(yè)運(yùn)作難以持續(xù)，使得農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這一最脆弱、最需要保護(hù)的行業(yè)、區(qū)域、群體，成為許多保險(xiǎn)公司回避的對(duì)象，農(nóng)戶貸款的風(fēng)險(xiǎn)也就難以得到有效轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐步得到政府有關(guān)部門(mén)重視。2003年保監(jiān)會(huì)制訂《建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的初步方案》，2004年3月，中國(guó)保監(jiān)會(huì)正式批準(zhǔn)我國(guó)第一家專(zhuān)業(yè)性的股份制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司籌建。2007年，中央財(cái)政首次列支21.5億元的預(yù)算額度開(kāi)展保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。試點(diǎn)6省主要農(nóng)作物承保面積達(dá)到1.48億畝，占試點(diǎn)地區(qū)播種面積的70％，全國(guó)共承保能繁母豬3070萬(wàn)頭，超過(guò)全國(guó)存欄總量的60％，保費(fèi)補(bǔ)貼在轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、減輕政府負(fù)擔(dān)方面起到了“四兩撥千斤”的作用。在2008年初發(fā)生的低溫雨雪冰凍災(zāi)害中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付6629.6萬(wàn)元，涉及能繁母豬6.68萬(wàn)頭，農(nóng)村住房1.41萬(wàn)間。2008年中央財(cái)政安排60.5億元健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼制度，比2007年增加近兩倍?？偟膩?lái)看，我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作取得了顯著成效，恢復(fù)期的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了較快增長(zhǎng)速度，但絕對(duì)數(shù)量依然較低，險(xiǎn)種不足、覆蓋面不廣的問(wèn)題依然突出。2007年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入僅51.8億元，承保農(nóng)作物2.31億畝，大小牲畜5771.39萬(wàn)頭(只)，家禽3.25億羽(只)，僅能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供1126億元風(fēng)險(xiǎn)保障。2008年雪災(zāi)中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付占總賠款的比例不到4％。

下一步，應(yīng)繼續(xù)加大保費(fèi)補(bǔ)貼力度，將更多種養(yǎng)業(yè)品種納入補(bǔ)貼品種；穩(wěn)步推廣保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)省份，對(duì)于有積極性、有能力、也有條件開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的省份，特別是一些生產(chǎn)規(guī)?；?、組織化程度比較高的糧食主產(chǎn)區(qū)，給予積極支持；提高保費(fèi)補(bǔ)貼比例，并通過(guò)法律法規(guī)等形式保持政府補(bǔ)貼的穩(wěn)定。

2、學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)理念，大力發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展必須依托多種組織經(jīng)營(yíng)形式，如政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、互助合作性質(zhì)的保險(xiǎn)組織，商業(yè)保

險(xiǎn)公司等，同時(shí)引進(jìn)擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外資保險(xiǎn)公司，在我國(guó)逐步建立起完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。一是建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。通過(guò)中央與地方的財(cái)政支持，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司不以盈利為目的，而是著眼于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，進(jìn)而保障整個(gè)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是探索發(fā)展互助合作性質(zhì)的保險(xiǎn)組織，即由各級(jí)政府幫助組織和建立以被保險(xiǎn)農(nóng)民為主體的民間農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)組織或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社。這種模式下，全體成員既是保險(xiǎn)人，又是投保人，通過(guò)將保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人融為一體防止農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。三是鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如可拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外延，凡是與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民有關(guān)的一切保險(xiǎn)業(yè)務(wù)都可劃歸農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的范疇，擴(kuò)大在農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)上的盈利空間；通過(guò)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為商業(yè)性保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，使商業(yè)性保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任在較大的時(shí)間和空間上得以分散等。

(二)理清公共財(cái)政、政策性金融和商業(yè)金融的關(guān)系，通過(guò)分工協(xié)調(diào)，引導(dǎo)商業(yè)金融加大對(duì)農(nóng)戶的信貸資金投入

只有商業(yè)可持續(xù)的農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)，才能不斷吸引商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的資金投入。要求商業(yè)銀行支持本該由政府財(cái)政補(bǔ)貼或政策性金融扶持的貧困戶，只會(huì)影響農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展，最終可能影響更多的農(nóng)戶獲得商業(yè)信貸支持。因此，必須理清公共財(cái)政、政策性金融和商業(yè)金融的關(guān)系，加強(qiáng)分工協(xié)作，才能有效促進(jìn)農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展。

1、發(fā)揮政府在農(nóng)村地區(qū)的資源配置主導(dǎo)作用，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政資金投入

我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制尚不夠靈敏，政府在資源配置中仍起主導(dǎo)作用。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下要擴(kuò)大縣域公共財(cái)政供給，著力增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，主要是保障農(nóng)戶收入穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、改善農(nóng)村地區(qū)社會(huì)信用環(huán)境，通過(guò)提供惠及千家萬(wàn)戶的公共服務(wù)，為商業(yè)金融對(duì)農(nóng)戶提供信貸支持創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。近年來(lái)，政府以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策逐步落到實(shí)處，財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付開(kāi)始有效發(fā)揮作用。當(dāng)前，政府為擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，增加了對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。下一步，要進(jìn)一步加大投入力度，充分發(fā)揮政府的資源配置主導(dǎo)作用，為社會(huì)資金投入農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造更好的條件。

2、通過(guò)政策性金融配合，改善農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件

在國(guó)家公共財(cái)政有限的情況下，改變農(nóng)村落后局面，需要政策性金融強(qiáng)力跟進(jìn)。政策性金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)揮特殊的融資功能，籌集長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)性資金，支持先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣，支持農(nóng)業(yè)科技、民營(yíng)資本與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效結(jié)合，支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，帶動(dòng)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而穩(wěn)定農(nóng)民增收的基礎(chǔ)。當(dāng)前，要以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為基礎(chǔ)，擴(kuò)大政策性金融支農(nóng)范圍，進(jìn)一步發(fā)展完善政策性金融支農(nóng)機(jī)制，充分發(fā)揮政策性金融的支農(nóng)作用。

只有通過(guò)公共財(cái)政、政策性金融服務(wù)投入，不斷改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和金融外部環(huán)境，使農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得良好的發(fā)展平臺(tái)，才能有效促進(jìn)商業(yè)性農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)發(fā)展，增加農(nóng)村金融服務(wù)的供給，為放大公共服務(wù)效果提供后續(xù)支持。當(dāng)公共財(cái)政、政策性金融服務(wù)和產(chǎn)品達(dá)到改善融資環(huán)境、培養(yǎng)農(nóng)戶承貸能力的目標(biāo)之后，資金投入主渠道才能轉(zhuǎn)向主要依靠農(nóng)村商業(yè)金融服務(wù)。

(三)鼓勵(lì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，壯大適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)的金融組織體系

發(fā)展農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)需要克服信息不對(duì)稱(chēng)而帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)和巨額成本等問(wèn)題。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明，大型商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)提供小額信貸業(yè)務(wù)不具備比較優(yōu)勢(shì)，區(qū)域性中小金融機(jī)構(gòu)更了解本地區(qū)客戶、市場(chǎng)信息，對(duì)發(fā)展農(nóng)村地區(qū)小額信貸業(yè)務(wù)更有優(yōu)勢(shì)。我國(guó)并不缺少大銀行，缺少的是根植于農(nóng)村、貼近農(nóng)戶的中小金融機(jī)構(gòu)。要發(fā)展農(nóng)戶貸款業(yè)務(wù)，必須進(jìn)一步采取措施鼓勵(lì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。

1、大力發(fā)展農(nóng)村信用社等農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，我國(guó)農(nóng)村信用社縣域網(wǎng)點(diǎn)數(shù)為5.2萬(wàn)個(gè)，占縣域金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)的比重為41.5％，從業(yè)人員46.8萬(wàn)人，占縣域金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員總數(shù)的30.7％，農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額為16746億元，占全部涉農(nóng)貸款的比重為27.4％，不論從服務(wù)能力還是信貸規(guī)?？?，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融體系中均占有舉足輕重的地位，農(nóng)村信用社的改革與發(fā)展事關(guān)改善農(nóng)村金融服務(wù)、支持“三農(nóng)”發(fā)展的大局。為加快農(nóng)村信用社改革步伐，2003年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，到2006年，農(nóng)村信用社改革已在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展。同時(shí)，國(guó)家采取了稅收優(yōu)惠、差別存款準(zhǔn)備金率、給予支農(nóng)再貸款、專(zhuān)項(xiàng)票據(jù)置換不良資產(chǎn)、差別監(jiān)管等扶持措施推動(dòng)農(nóng)村信用社發(fā)展。從目前情況看，農(nóng)村信用社改革已取得明顯成效，可持續(xù)發(fā)展能力正逐步增強(qiáng)，當(dāng)前尚需進(jìn)一步解決農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)不完善、服務(wù)能力不足的問(wèn)題。

一方面，要明確縣聯(lián)社“一級(jí)法人”社的自主地位，充分發(fā)揮股東大會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用，加強(qiáng)農(nóng)村信用社的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、市場(chǎng)退出機(jī)制等宏微觀機(jī)制建設(shè)。明確省聯(lián)社的權(quán)利和責(zé)任，防止出現(xiàn)越俎代庖現(xiàn)象。另一方面，要堅(jiān)持農(nóng)村信用社縣(市)法人地位的長(zhǎng)期穩(wěn)定。近幾年農(nóng)村信用社出現(xiàn)了業(yè)務(wù)上收和轉(zhuǎn)制為大銀行的趨勢(shì)，無(wú)論從國(guó)家銀行業(yè)宏觀角度考慮，還是從各類(lèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的布局出發(fā)，都不符合農(nóng)村金融業(yè)務(wù)發(fā)展需要。2002年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》已明確提出，農(nóng)村信用社的行業(yè)管理應(yīng)主要以縣聯(lián)社為單位進(jìn)行。不在全國(guó)按行政區(qū)劃層層建立農(nóng)村信用社的行業(yè)管理組織，目前必須對(duì)此問(wèn)題高度關(guān)注和嚴(yán)格限制。同時(shí)，政府有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步采取扶持措施不斷發(fā)展壯大農(nóng)村信用社，提升服務(wù)能力，對(duì)農(nóng)村信用社執(zhí)行更加優(yōu)惠的再貸款政策和法定存款準(zhǔn)備金率。對(duì)涉農(nóng)信貸投放比例較高的農(nóng)村信用社要進(jìn)一步加大再貸款支持力度，支持加入銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)，財(cái)政部門(mén)也應(yīng)采取更優(yōu)惠的利費(fèi)補(bǔ)貼和稅收減免政策。

2、積極發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)

近年來(lái)，在人民銀行和銀監(jiān)會(huì)等部門(mén)的支持下，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)得到一定程度發(fā)展，2007年末，已有包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)民互助合作社在內(nèi)的31家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)業(yè)，其中村鎮(zhèn)銀行19家，貸款公司4家，農(nóng)民互助合作社8家。2008年5月，中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》，充分肯定了新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)改善農(nóng)村金融服務(wù)的重要性，并對(duì)存款準(zhǔn)備金、利率、支付清算、金融統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管報(bào)表等8個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范和明確，為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了政策支持。下一步，應(yīng)進(jìn)一步放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻，降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)農(nóng)村金融需求多樣性的特點(diǎn)，鼓勵(lì)和支持適合農(nóng)村需求特征的金融組織創(chuàng)新，允許成本低廉、開(kāi)展簡(jiǎn)單業(yè)務(wù)、能夠維持微利的各類(lèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)。在對(duì)吸收存款的金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管的同時(shí)，適當(dāng)放寬“只貸不存”類(lèi)金融機(jī)構(gòu)在信息披露、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，降低農(nóng)村金融服務(wù)成本。

(作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)防經(jīng)濟(jì)與管理研究院)