新時(shí)代中央政府職能與作用的重新審視

摘 要： 在有關(guān)中國(guó)改革的理論解釋影響之下，當(dāng)前的政策研究并沒(méi)有給予中央政府足夠的重視。中央政府極為關(guān)鍵，但是尚未被發(fā)掘的作用至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先是為地方政府的政策創(chuàng)新創(chuàng)造基本條件。改革開(kāi)放以來(lái)政策創(chuàng)新其本質(zhì)是“中央搭臺(tái)地方唱戲”，在這場(chǎng)大規(guī)模工程中地方政府的政策創(chuàng)新只不過(guò)是其中一環(huán)，其職能與作用的凸顯完全得益于中央政府在背后保障了這項(xiàng)大規(guī)模工程的持續(xù)推進(jìn)。其次是解決地方政府自主決策權(quán)所帶來(lái)的副作用。放權(quán)地方政府之后，自主決策權(quán)帶來(lái)的不只是政策創(chuàng)新，還有與之相伴隨的不良行為。這些不良行為常常導(dǎo)致嚴(yán)重后果，都需要中央政府加以應(yīng)對(duì)?？傮w來(lái)看，中央政府是整個(gè)大局中的核心部分，在未來(lái)的研究中應(yīng)給予中央政府更多重視。

關(guān)鍵詞： 中央政府； 地方政府； 政策過(guò)程

中圖分類(lèi)號(hào)： D693.61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.008

Abstract： The current policy study didnt give the central government sufficient attention. However， the central government plays critical roles in at least two aspects： First， it has to create foundations for the local government policy innovation. Since the reform and opening era， the essence of policy innovation is a large-scale project， and local policy innovation only consists of one part of this project. The local governments benefit from the central endeavor of promoting this project； second， the central government has to solve the side effect of system decentralizing. Decentralizing brings more than the autonomy of local government， but bad behaviors. These bad behaviors often lead to serious consequences， which require central response. On balance， the central government is the most important part in the policy process. It requires more attention in future research.

Key words： central government； local government； policy process

一、對(duì)中國(guó)改革的理論解釋與被忽視的中央政府

有關(guān)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)具體政策的大量研究呈現(xiàn)出明顯的“重地方政府而輕中央政府”的趨勢(shì)，這源自于有關(guān)中國(guó)改革的理論解釋對(duì)地方政府作用的著重強(qiáng)調(diào)。這種強(qiáng)調(diào)很好地展現(xiàn)了中國(guó)改革過(guò)程中所具有的活力，然而這種強(qiáng)調(diào)同樣帶來(lái)了一些副作用，研究者們往往過(guò)度聚焦地方政府從而忽視了中央政府的角色與作用，進(jìn)而對(duì)中國(guó)實(shí)際的改革進(jìn)程和具體的政策過(guò)程產(chǎn)生理解上的偏差。

具體來(lái)看，政策研究中“重地方政府而輕中央政府”的趨勢(shì)源自于中國(guó)改革在理論解釋上的突破。“漸進(jìn)式改革”是人們對(duì)于中國(guó)改革的基本認(rèn)識(shí)，這一概念最初只是對(duì)于中國(guó)改革實(shí)踐的一種描述，用于強(qiáng)調(diào)中國(guó)改革具體做法與東歐國(guó)家的差別。后續(xù)一些學(xué)者們開(kāi)始將它轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N理論性的解釋?zhuān)庠趶?qiáng)調(diào)中國(guó)以“漸進(jìn)有序”的方式逐步完成大規(guī)模的制度變革。有關(guān)中國(guó)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)為這種全新的嘗試提供了基本的支撐。然而漸進(jìn)式改革的說(shuō)法卻面臨著理論邏輯上的困境：逐步改良的漸進(jìn)主義做法一定會(huì)面臨相互矛盾的制度體系所帶來(lái)的問(wèn)題，它們的共存會(huì)不斷引發(fā)沖突，如果不從根本上解決制度體系的矛盾，那么這種沖突會(huì)不斷加劇最終引發(fā)混亂，根本做不到漸進(jìn)有序。這正是當(dāng)時(shí)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授Jeffrey Sachs認(rèn)為拉美國(guó)家的漸進(jìn)主義做法最終失敗并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)崩潰的原因，他就此提出四點(diǎn)理由：第一，經(jīng)濟(jì)改革作為整體性變革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不存在部分改革的可能；第二，迅速的變革可以減小利益集團(tuán)阻礙的可能；第三，就體制轉(zhuǎn)軌的規(guī)模而言， 也需要實(shí)行激進(jìn)的轉(zhuǎn)軌；第四，蘇聯(lián)、東歐國(guó)家嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需要實(shí)行迅速的體制轉(zhuǎn)軌，阿根廷、巴西、秘魯在制止通貨膨脹中漸進(jìn)主義的失敗便是明證。[1]而這也是這么多年來(lái)學(xué)者們并不看好中國(guó)的漸進(jìn)式改革的原因。但是現(xiàn)實(shí)情況卻是中國(guó)改革一路高歌猛進(jìn)，許多實(shí)證研究證明中國(guó)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后是中國(guó)在制度建設(shè)上卓有成效的進(jìn)展。那么中國(guó)是如何避免新舊制度體系的沖突與混亂，以漸進(jìn)可控的方式完成新舊制度體系的過(guò)渡？困惑持續(xù)了很多年，直到2008年末德國(guó)學(xué)者Heilmann才帶來(lái)了突破。

Heilmann認(rèn)為中國(guó)存在一種特殊的政策過(guò)程，即“分級(jí)制政策試驗(yàn)”，在這一模式賦予了地方政府極大的創(chuàng)新活力，從而使得地方政府大量參與的、自主的政策創(chuàng)新成為了中國(guó)改革得以突破的關(guān)鍵推動(dòng)力。Heilmann談到：在面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展論題時(shí)，有關(guān)制度的分析無(wú)疑在過(guò)去二十多年貢獻(xiàn)了大量的知識(shí)，它使人們認(rèn)識(shí)到制度安排對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性作用。然而過(guò)去的研究對(duì)于落后國(guó)家應(yīng)該如何追求發(fā)展時(shí)給出的答案都是跟隨發(fā)達(dá)國(guó)家的“最佳實(shí)踐”，大規(guī)模的復(fù)制這些國(guó)家的制度體系，從而在本國(guó)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的“基礎(chǔ)設(shè)施”。然而這種方法的效果往往極為糟糕，這以東歐和俄羅斯的遭遇為典型代表，其根本原因在于這種方法極大地忽略了制度體系運(yùn)作所需的現(xiàn)實(shí)條件。介于每個(gè)國(guó)家有著完全不同的實(shí)際情況，只是簡(jiǎn)單的復(fù)制某些制度很難帶來(lái)真正的突破。在Heilmann看來(lái)，過(guò)去的研究只關(guān)注經(jīng)濟(jì)成功背后的制度基礎(chǔ)，但是卻忽略了另一個(gè)重要問(wèn)題，即一個(gè)國(guó)家如何“內(nèi)生”的建立這些制度。在直接復(fù)制他國(guó)的制度體系被證明并不可行之后，這一問(wèn)題無(wú)疑具有關(guān)鍵性的意義。然而“內(nèi)生”的方式并不容易，試問(wèn)面對(duì)已有的制度體系的路徑依賴(lài)而產(chǎn)生的抗拒改變的慣性和強(qiáng)大的政治反對(duì)力量，我們又如何去實(shí)現(xiàn)制度體系的變化，建立全新的制度呢？這一問(wèn)題在過(guò)去并沒(méi)有得到回答。[2]

在Heilmann看來(lái)，令人意外的是，中國(guó)改革恰恰是“制度內(nèi)生”最好的答案，換句話說(shuō)，Heilmann認(rèn)為中國(guó)在過(guò)去三十多年的改革中以?xún)?nèi)生的方式實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的制度變遷。在他看來(lái)，中國(guó)有著一套獨(dú)特的實(shí)踐方法可以讓新的制度被“偷偷”的帶進(jìn)已有的制度體系之中（"smuggling" changes），從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)生的制度變遷。這種“偷偷發(fā)生的變革”無(wú)疑是回答中國(guó)改革為何可以如此平穩(wěn)地完成制度變遷的關(guān)鍵所在。Heilmann把這種獨(dú)特的方法稱(chēng)之為“分級(jí)制政策試驗(yàn)”（policy experimentation under hierarchy）。他從政策過(guò)程的視角出發(fā)詳細(xì)地闡述了這套方法的運(yùn)作模式：中央政府鼓勵(lì)和支持地方政府進(jìn)行大量的政策創(chuàng)新，但這絕非是完全隨機(jī)的試錯(cuò)和自發(fā)的政策擴(kuò)散，而是有意識(shí)的、并且被有效協(xié)調(diào)的行為，其意在為政策制訂創(chuàng)造出新的選項(xiàng)，在確證有效之后便會(huì)在更大范圍內(nèi)推廣，并最終有可能納入法律條文從而成為正式制度。在這個(gè)過(guò)程中變化是逐步積累的，制度體系的變革是從很小的點(diǎn)開(kāi)始逐步擴(kuò)大的。在Heilmann看來(lái)，這種模式可以超越對(duì)于原有體系的小修小補(bǔ)，而最終引向真正的變革，從而帶來(lái)全新的格局。[2]

Heilmann的觀點(diǎn)無(wú)疑是突破性的，他意圖尋求一種完全不同于“休克療法”的、能夠以?xún)?nèi)生的方式實(shí)現(xiàn)制度變革的全新方法，而中國(guó)過(guò)去的改革實(shí)踐便是最好的回答，以政策試驗(yàn)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)制度體系的逐步變革的模式幾乎完美地回答了中國(guó)的改革為何能夠?qū)崿F(xiàn)漸進(jìn)有序。這一觀點(diǎn)引發(fā)了后續(xù)大量有關(guān)地方政府政策試驗(yàn)與政策創(chuàng)新的相關(guān)研究，這為更好地闡明中國(guó)改革創(chuàng)新活力的來(lái)源提供了更多的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)與豐富的細(xì)節(jié)。此外，一些相關(guān)研究則溯及中國(guó)的制度安排，強(qiáng)調(diào)制度體系的特征極大地支撐了地方政府的創(chuàng)新行為，比如鄭永年的“行為聯(lián)邦制”以及許成鋼的“地區(qū)性分權(quán)的權(quán)威體制”等等。[3】， 【4] 許成鋼指出：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)源于“地區(qū)性分權(quán)的權(quán)威體制”（a regionally decentralized authoritarian system， RDA），這一制度的特點(diǎn)在于“政治上集權(quán)，經(jīng)濟(jì)上分權(quán)”：地方政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中具有自主決策權(quán)，但是中央政府控制了地方政府的人事任命權(quán)，從而迫使（induce）地方政府官員必須遵從中央政府的政策指引，正是這種特殊的制度保障了中國(guó)的成功。

然而這些觀點(diǎn)卻在很大程度地忽視了中央政府的角色和作用。習(xí)總書(shū)記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，清楚地指出了中央政府與地方政府各自職能與權(quán)責(zé)的差異。事實(shí)上早在十八屆三中全會(huì)公告中就已經(jīng)明確指出：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！边@是對(duì)中央政府與地方政府在權(quán)責(zé)、定位與職能上差別的清晰詮釋。準(zhǔn)確把握中央政府的作用對(duì)于我們更好的理解央地關(guān)系以及地方政府所主導(dǎo)的政策創(chuàng)新過(guò)程上所起有著至關(guān)重要的作用。最近的一些研究提出了全新的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為中央政府在整個(gè)改革過(guò)程中起到了關(guān)鍵性的作用，從而使得我們對(duì)于中國(guó)改革和政策創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)發(fā)生巨大的改變。比如劉培偉認(rèn)為政策試驗(yàn)并不能簡(jiǎn)單視為只有地方政府參與，事實(shí)上中央政府在整個(gè)過(guò)程中都在實(shí)施選擇性控制，中央政府會(huì)基于自身的需要和政策實(shí)施的實(shí)際效果來(lái)具體選擇滿足中央政府要求的政策方案。[5]此外，梅賜琪與劉志林也提出類(lèi)似的觀點(diǎn)，他們給出更為詳盡地解釋。他們用中國(guó)城市住房政策的案例詳細(xì)的說(shuō)明一個(gè)“基于試驗(yàn)的政策制定模型”：從中央政府初始的提倡試驗(yàn)，再根據(jù)試驗(yàn)結(jié)果逐步改進(jìn)從而得出一個(gè)較為完善的結(jié)果；在這一試驗(yàn)過(guò)程中，中央政府不斷的控制地方政府的試驗(yàn)，并選擇哪些試驗(yàn)的結(jié)果可以推廣，因而起到了核心的作用。[6]這些研究通過(guò)挖掘政策過(guò)程中往往被人忽視的細(xì)節(jié)從而展現(xiàn)出中央政府作為全局掌控者的角色，這對(duì)于我們認(rèn)識(shí)中央政府的作用是一個(gè)巨大的突破，具有重要意義。

基于以往一些政策領(lǐng)域的研究經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為以上研究只是揭開(kāi)了中央政府“重重面紗”的一角而已，事實(shí)上中央政府在政策過(guò)程中的作用遠(yuǎn)超現(xiàn)有認(rèn)識(shí)，中央政府仍然在很大程度上“被忽視”了。對(duì)于中央政府的關(guān)鍵性作用王紹光極具洞見(jiàn)。他在2008年發(fā)表的文章中提出：適應(yīng)能力是理解中國(guó)政治體制的關(guān)鍵所在，中國(guó)在政策決策上具有很強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力，從而保證中國(guó)不斷應(yīng)對(duì)改革中的難題，很好地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。他明確指出適應(yīng)能力是解釋中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵變量。而這種適應(yīng)能力則源自中國(guó)政治體制的幾點(diǎn)特征。

“第一，體制安排使得決策者對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題、困難、不平衡十分敏感，并感到有責(zé)任做出回應(yīng)；第二，決策者深信只有通過(guò)實(shí)踐與實(shí)驗(yàn)的方式進(jìn)行學(xué)習(xí)，而不是照搬外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)或時(shí)髦的理論，才能找到解決政策與制度問(wèn)題的途徑； 第三，在政治統(tǒng)一的前提下，在相當(dāng)多領(lǐng)域允許進(jìn)行分權(quán)式?jīng)Q策，從而為通過(guò)分權(quán)式的實(shí)踐與實(shí)驗(yàn)最大限度地探尋解決問(wèn)題的不同方式創(chuàng)造制度條件。換句話說(shuō)，體制培育著豐富多彩的學(xué)習(xí)源，同時(shí)又不失全局性的協(xié)調(diào)；第四，對(duì)從實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)中產(chǎn)生的新東西，在進(jìn)行集中式縱向推廣應(yīng)用的同時(shí)，允許或鼓勵(lì)分權(quán)式橫向推廣應(yīng)用，尤其是在決策前期?！盵7]

以上特征精辟地闡明了中國(guó)改革得以成功的基礎(chǔ)所在。其中第三點(diǎn)“分權(quán)式?jīng)Q策與全局性協(xié)調(diào)并存”顯然在這四點(diǎn)中占有關(guān)鍵地位。這句話的本質(zhì)即是在強(qiáng)調(diào)地方政府的創(chuàng)新活力和中央政府的全局性協(xié)調(diào)同樣重要，缺一不可。對(duì)于中央政府的全局性協(xié)調(diào)的強(qiáng)調(diào)是我們深入挖掘中央政府所起作用的一個(gè)極好的切入點(diǎn)。從這一點(diǎn)出發(fā)，我們認(rèn)為中央政府極為關(guān)鍵但是尚未被發(fā)掘的作用至少表現(xiàn)在以下兩方面：第一，改革開(kāi)放以來(lái)地方政府持續(xù)不斷的政策創(chuàng)新其實(shí)只是一個(gè)表面現(xiàn)象，在其背后是一場(chǎng)巨大的工程。在這場(chǎng)大規(guī)模工程中地方政府的政策創(chuàng)新只不過(guò)是其中一環(huán)，地方政府的凸顯完全得益于中央政府在背后保障這項(xiàng)大規(guī)模工程的持續(xù)推進(jìn)。只不過(guò)地方政府通常是產(chǎn)出成果的一方，所以人們更多看到地方政府的創(chuàng)新，卻看不到中央政府在背后的工作。因而一個(gè)更為合適的表達(dá)是“中央搭臺(tái)地方唱戲”。第二，地方政府政策創(chuàng)新依賴(lài)于地方政府所具有的大量自主決策權(quán)，但是這種自主決策權(quán)不光會(huì)帶來(lái)大量的政策創(chuàng)新，還有會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)多的“不良行為”，即地方政府為追求自身政績(jī)而忽視或損害全局利益的自主行為。介于不良行為常常導(dǎo)致嚴(yán)重后果，中央政府必須有效監(jiān)管、積極應(yīng)對(duì)才行。下面我們就詳細(xì)闡述以上這兩點(diǎn)。

二、中央搭臺(tái)地方唱戲

改革開(kāi)放以來(lái)地方政府的政策創(chuàng)新的背后是一項(xiàng)大規(guī)模工程，最終我們看到的只不過(guò)是冰山一角而已。這項(xiàng)大規(guī)模工程完全依賴(lài)于中央政府的不斷推進(jìn)，從最初起步到最終產(chǎn)生實(shí)際效果則是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要中央政府無(wú)數(shù)的努力。中央政府在其中起到組織、推動(dòng)、協(xié)調(diào)和指揮的作用：它首先得盡可能地激發(fā)地方政府的意愿，盡可能提升政策試驗(yàn)的活力，同時(shí)還得把得地方政府的自主行為盡可能地協(xié)調(diào)起來(lái)向同一方向努力，否則地方政府各自行事最終帶來(lái)的未必是創(chuàng)新而很可能是混亂。在“中央搭臺(tái)政府唱戲”之中，中央政府以下三點(diǎn)作用很值得探討，接下來(lái)具體討論。

（一）中央政府向下放權(quán)是實(shí)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新的前提條件，但是放權(quán)的具體方式和內(nèi)容卻需要仔細(xì)考量

一直以來(lái)存在著中央政府需要大量的進(jìn)行“財(cái)權(quán)和事權(quán)的下放”才能保障地方政府創(chuàng)新活力的說(shuō)法。然而這種說(shuō)法卻將問(wèn)題看得太過(guò)簡(jiǎn)單，在現(xiàn)實(shí)中行政體系之下的大規(guī)模放權(quán)會(huì)使得整個(gè)體系處于混亂之中，而期待這種混亂會(huì)自動(dòng)的演化成為地方政府協(xié)調(diào)有序的政策創(chuàng)新顯然是不可能的。大規(guī)模放權(quán)會(huì)導(dǎo)致整個(gè)行政體系的權(quán)力分配失去平衡，從而導(dǎo)致一系列更為深層次的問(wèn)題。因而要想促進(jìn)地方政府創(chuàng)新、提升創(chuàng)新的活力，并不能通過(guò)大規(guī)模放權(quán)這條路，而必須在一定程度放權(quán)的基礎(chǔ)上更多地嘗試其他的方法。仔細(xì)地思考地方政府官員行為的現(xiàn)實(shí)邏輯就會(huì)發(fā)現(xiàn)激發(fā)創(chuàng)新活力并不是件容易的事，每個(gè)地方政府官員面對(duì)中央政府的鼓勵(lì)時(shí)多少會(huì)觀望別人的行動(dòng)，因?yàn)槊斑M(jìn)而成為特立獨(dú)行的少數(shù)分子具有巨大的風(fēng)險(xiǎn)。因而群體性的觀望才是中央政府時(shí)常面對(duì)的狀況，并不能期望地方政府官員總是具有一馬當(dāng)先的沖勁。應(yīng)對(duì)這種狀況需要中央政府多方面的持續(xù)努力，比如打破思維定勢(shì)，鼓勵(lì)地方政府官員大膽嘗試。此外，尋找特定案例明確認(rèn)可并獎(jiǎng)勵(lì)從而樹(shù)立標(biāo)桿，讓地方政府官員看到實(shí)實(shí)在在的變化。只有通過(guò)種種方法而非簡(jiǎn)單的大規(guī)模放權(quán)才可能實(shí)現(xiàn)改革的破局，并且讓地方政府紛紛跟進(jìn)，最終形成一種良性競(jìng)爭(zhēng)的格局。顯然這一切最終都依賴(lài)于中央政府在背后的長(zhǎng)期努力。

就現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看也的確如此，大規(guī)模放權(quán)事實(shí)上極為少見(jiàn)。從經(jīng)驗(yàn)證據(jù)來(lái)看，地方政府大量的權(quán)力并非中央政府事先下放的，而是在政策創(chuàng)新的摸索過(guò)程中針對(duì)大量的新生事物而建立的權(quán)力。比如“土地財(cái)政”便是一個(gè)典型案例。在中央政府的鼓勵(lì)和引導(dǎo)之下，地方政府通過(guò)長(zhǎng)期努力最終摸索出土地出讓和土地儲(chǔ)備等一系列新政策、新制度從而較好地實(shí)現(xiàn)了盤(pán)活土地資產(chǎn)、保障土地供應(yīng)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策目標(biāo)。這些新政策相應(yīng)地產(chǎn)生了大量的土地出讓收益，而這就成為了地方政府極為重要的權(quán)力。[8]在這種地方政府權(quán)力增多的背后是中央政府刻意的為地方政府保留這些“新增權(quán)力”并不上收，從而為引導(dǎo)地方政府積極創(chuàng)新提供有效的激勵(lì)，以更好地完成中央政府所期望的政策目標(biāo)。在盡可能保留這些“新增權(quán)力”的同時(shí)，中央政府還必須進(jìn)行另一項(xiàng)極為重要工作，即盡可能的梳理財(cái)權(quán)和事權(quán)以確保地方政府權(quán)力增多的情況下它的職責(zé)和義務(wù)能夠相匹配。而這種梳理還起到另一個(gè)極為重要的作用，即平衡創(chuàng)新活力和全局穩(wěn)定這兩個(gè)存在潛在沖突的政策目標(biāo)。一個(gè)典型案例就是1994年的分稅制改革，它的本質(zhì)即是在財(cái)權(quán)和事權(quán)并不匹配的情況下對(duì)地方政府長(zhǎng)期積累的財(cái)政自主權(quán)進(jìn)行必要的調(diào)整，既確保中央政府的財(cái)政安全又盡可能地保障了地方政府的稅收剩余索取權(quán)，從而保持對(duì)地方政府的有效激勵(lì)。

（二）地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)的政策創(chuàng)新這需要中央政府持續(xù)的為地方政府探索指引方向，通過(guò)多種方式來(lái)傳遞更為清晰的目標(biāo)

鼓勵(lì)地方政府探索只是讓船只起航，現(xiàn)實(shí)情況的錯(cuò)綜復(fù)雜使得地方政府探索的方向存在多種可能，地方政府在實(shí)際探索中會(huì)面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，如果只是任憑地方政府自己決策，那么數(shù)量眾多的地方政府很可能會(huì)有千百種不同的選擇，很難實(shí)現(xiàn)齊心聚力。因而中央政府設(shè)定基本目標(biāo)，并不斷地指引方向就十分關(guān)鍵。比如改革開(kāi)放初期中央政府就定下了“要迅速地堅(jiān)決地把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)”的目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上逐步提出更加明確的目標(biāo)。在具體的政策領(lǐng)域中這種引導(dǎo)則更加明顯，比如在城鎮(zhèn)土地使用政策上中央政府于1986年提出“合理利用土地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)，并在1988年明確為“合理利用城鎮(zhèn)土地，提高土地使用效益”，并指出了“變無(wú)償使用為有償使用”的大方向。隨著地方政府的探索不斷深入，中央政府進(jìn)一步引導(dǎo)于1994年提出“全面建設(shè)土地市場(chǎng)體系”的新目標(biāo)，將“土地市場(chǎng)”作為接下來(lái)探索的重點(diǎn)。[8]此外，自身利益的存在使得地方政府的政策創(chuàng)新很多時(shí)候是為自身利益服務(wù)。換句話說(shuō)，地方政府大量的政策創(chuàng)新會(huì)產(chǎn)生極大的離心力，最終會(huì)偏離最初的目標(biāo)。因而中央政府不斷地指引和防范就更為必要。

（三）為了促進(jìn)地方政府的信息流通，中央政府必須盡可能地“鋪路搭橋”

在一個(gè)正?？茖又菩姓w系之中，正規(guī)的信息流通集中于上下級(jí)之間的縱向通道，而橫向的信息流動(dòng)一般只局限于部門(mén)內(nèi)部，同級(jí)的地方政府之間通常并不存在專(zhuān)門(mén)的信息渠道。因而地方政府相互之間的信息流通較為困難，這對(duì)于政策創(chuàng)新時(shí)的相互促進(jìn)，以及政策創(chuàng)新之后的擴(kuò)散都是極大的制約。如果沒(méi)有中央政府的鋪路搭橋，受制于效率低下的信息流通，我們很可能根本看不到地方政府的大量創(chuàng)新。而中央政府為了解決這一問(wèn)題通常會(huì)在兩方面作努力，一是常態(tài)化與非常態(tài)化的正式交流來(lái)加強(qiáng)縱向信息流動(dòng)，及時(shí)地將最新信息遞送到各個(gè)地方政府手里。比如地方政府定期向中央政府總結(jié)匯報(bào)工作、定期組織會(huì)議、針對(duì)特定問(wèn)題中央政府到地方政府考查等等。二是非正式網(wǎng)絡(luò)打破原有行政體系的限制極大地強(qiáng)化了橫向信息流動(dòng)。中央政府會(huì)積極提供各種平臺(tái)讓地方政府官員加強(qiáng)聯(lián)系，借此他們相互熟悉建立起溝通交流渠道。各地方政府之間也會(huì)密切留意對(duì)方行動(dòng)，信息非常靈通。這些溝通渠道的建立無(wú)疑對(duì)于政策創(chuàng)新與擴(kuò)散有著巨大的貢獻(xiàn)，這極大程度地歸功于中央政府的努力。

三、放權(quán)的另一面：地方政府的“不良行為”

劉培偉認(rèn)為中央政府在整個(gè)政策試驗(yàn)過(guò)程中都會(huì)進(jìn)行選擇性控制，中央政府會(huì)基于自身的需要和實(shí)際效果決定是否采納地方政府試驗(yàn)所得出的政策方案，在他看來(lái)中央政府政策不管是選擇哪些地方政府政策試驗(yàn)的成果，還是選擇以何種方式來(lái)應(yīng)用和推廣這些政策創(chuàng)新的成果，具體考量都會(huì)以確保中央政府的控制為前提。政策試驗(yàn)只不過(guò)是中央政府用來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)、或者說(shuō)用來(lái)維系自身權(quán)力，確保控制的工具而已。在他看來(lái)，中央政府控制的目的則是非常明確的，就是確保中央政府的意圖得到貫徹實(shí)施。因而中央政府對(duì)于地方政府在政策執(zhí)行上的偏離行為并不會(huì)容忍，中央政府會(huì)視這種偏離為不忠誠(chéng)，甚至是向中央政府權(quán)威發(fā)起的挑戰(zhàn)，并以一種直接威脅的眼光來(lái)看待。換句話說(shuō)，維護(hù)權(quán)威體系需要中央政府進(jìn)行控制。對(duì)劉培偉而言，政策試驗(yàn)始終運(yùn)作于分級(jí)制的具體大環(huán)境之中，政策試驗(yàn)始終是以服務(wù)中央政府主導(dǎo)的權(quán)力秩序?yàn)槟繕?biāo)的。 [5]

他的觀點(diǎn)值得深思，通過(guò)強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)整個(gè)政策過(guò)程的控制，地描繪了一幅關(guān)于中國(guó)改革完全不同的景象，在這里沒(méi)有那么多的地方政府創(chuàng)新活力，沒(méi)有那么多的意外突破，更多是中央政府的指揮與控制。中央政府必須考慮到大規(guī)模的政策創(chuàng)新所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，那么出于將風(fēng)險(xiǎn)盡可能最小化的考慮，中央政府一定會(huì)堅(jiān)持將改革的主導(dǎo)權(quán)掌握在自己的手里，因而對(duì)于改革的方向、時(shí)機(jī)、步驟、形式等等這些極為重要的原則性問(wèn)題的控制便是極強(qiáng)的，一定會(huì)確保將這些問(wèn)題限制在能夠鞏固或者增強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威的限度之內(nèi)。因而，并不奇怪的是，在中央政府掌控政策試驗(yàn)的大背景下，政策試驗(yàn)產(chǎn)生突破的可能性并不大。在他看來(lái)，對(duì)政策試驗(yàn)進(jìn)行選擇性控制的結(jié)果便是這些試驗(yàn)最終走向同質(zhì)化，這就使得政策試驗(yàn)?zāi)軌驅(qū)崿F(xiàn)的突破大打折扣。顯然政策試驗(yàn)在極大的約束之下既不可能充分進(jìn)行，也難以實(shí)現(xiàn)普遍推廣，那么政策試驗(yàn)的作用很可能遠(yuǎn)沒(méi)有那么大?？傮w來(lái)看中國(guó)改革并非充滿了創(chuàng)新與變革，恰恰相反，而是一幅比較悲觀的景象。[5]

事實(shí)上劉培偉對(duì)于中央政府控制的理解有所偏差，甚至是誤解。他忽視了一個(gè)極為關(guān)鍵的因素：地方政府的“不良行為”。具體來(lái)看，中央政府讓渡一部分的決策權(quán)給地方政府，從而賦予地方政府一定程度的自主行為空間，為地方政府提供了“視自身情況而定”的政策決策的可能，這是確保地方政府具有足夠的創(chuàng)新活力進(jìn)而積極開(kāi)展政策試驗(yàn)的基本前提。然而地方政府的自主決策卻會(huì)帶來(lái)一個(gè)全新的問(wèn)題，即不良行為，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，放權(quán)是有副作用的。不良行為的本質(zhì)是一種“機(jī)會(huì)主義”（opportunism）行為，它指的是在有效的制度約束缺失的情況下，個(gè)體做出有利自身但是對(duì)整個(gè)集體而言卻有害的行為。在有效制度約束缺失的情況下，個(gè)體借機(jī)會(huì)主義行為獲利會(huì)引來(lái)集體中其他個(gè)體的效仿，而這種行為的大量出現(xiàn)將導(dǎo)致集體利益受損，最終每個(gè)個(gè)體的利益都受損。事實(shí)上地方政府的不良行為非常常見(jiàn)，比如上世紀(jì)90年代初期地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度爭(zhēng)相擴(kuò)大信貸規(guī)模最終使得全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)不受控制的天量貨幣投放，造成嚴(yán)重的通貨膨脹，最終引發(fā)宏觀經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩。又比如上世紀(jì)90年代到本世紀(jì)初地方政府為了加快城鎮(zhèn)發(fā)展而大量占用耕地，從而導(dǎo)致全國(guó)耕地總量急劇減少，進(jìn)而引發(fā)糧食安全問(wèn)題。

如上所述，許多不良行為會(huì)導(dǎo)致極為嚴(yán)重的后果，中央政府必須有效應(yīng)對(duì)才行。然而這并不容易，關(guān)鍵就在于地方政府的自主決策權(quán)是產(chǎn)生不良行為的根本原因，在政策試驗(yàn)的大背景下地方政府需要自主決策權(quán)，因而也就無(wú)法從源頭上杜絕不良行為的產(chǎn)生。那么中央政府只能采取其他辦法，比如事先預(yù)防，緊盯地方政府的每一項(xiàng)決策、逐一甄別，但這種方法必然會(huì)導(dǎo)致極高的行政成本，因而很難實(shí)現(xiàn)；中央政府也可以采用事后監(jiān)督，對(duì)地方政府行為進(jìn)行實(shí)時(shí)反饋，這就要求一套強(qiáng)大的監(jiān)控體系，以及大量的人力物力，而這在過(guò)去的改革年代里同樣很難實(shí)現(xiàn)。正是因?yàn)檫@些現(xiàn)實(shí)原因，不良行為在中國(guó)改革過(guò)程中時(shí)常發(fā)生，很難杜絕。

從實(shí)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，受制于有效手段的缺乏，地方政府的不良行為往往會(huì)出現(xiàn)周期性的特征：初期地方政府的不良行為較少，由于很難被中央政府監(jiān)控，因而隨后便逐步增多，地方政府不聽(tīng)號(hào)令的情況開(kāi)始時(shí)常發(fā)生，并最終演變成為“政令不通”的嚴(yán)重情況；這會(huì)引來(lái)中央政府的強(qiáng)烈反彈，此時(shí)中央政府不得不以強(qiáng)力姿態(tài)直接干預(yù)，上收地方政府自主權(quán)，嚴(yán)查問(wèn)題；在中央政府嚴(yán)查過(guò)后又會(huì)出現(xiàn)新一輪的循環(huán)。這種現(xiàn)象給予外部觀察者的印象往往是中央政府會(huì)時(shí)常突然打斷和叫停地方政府政策試驗(yàn)，就如劉培偉所說(shuō)的中央政府的選擇性控制充滿了不確定性。在他看來(lái)中國(guó)改革的實(shí)質(zhì)是由中央政府政策所代表的權(quán)力中心來(lái)確定所需要的形式以及內(nèi)容，然而通過(guò)自上而下行政體系來(lái)實(shí)施創(chuàng)新。這種做法的核心在于必須維系中央政府的權(quán)威和科層制中等級(jí)的穩(wěn)定性，只有這樣才可能保證科層制之下各級(jí)行政機(jī)構(gòu)能夠保持一致，避免對(duì)于中央政府政策方案的偏離。而當(dāng)?shù)胤秸谡邎?zhí)行時(shí)出現(xiàn)偏離，中央政府就必須迅速反饋，通過(guò)種種方式來(lái)對(duì)這些越軌行為加以矯正，甚至回收地方政府的權(quán)力。而這種矯正和對(duì)地方政府權(quán)力的調(diào)整也就導(dǎo)致了中國(guó)改革在整體層面的起伏，最終走出了一段曲折的進(jìn)程。那么也就是說(shuō)，他認(rèn)為中央政府干預(yù)的目的是“糾偏”地方政府的政策創(chuàng)新，然而實(shí)際情況卻并非如此。事實(shí)上放權(quán)地方政府促進(jìn)政策創(chuàng)新就必然會(huì)面臨不良行為的副作用，中央政府會(huì)盡可能地保證在不影響政策創(chuàng)新的情況下解決不良行為。只有在不良行為愈演愈烈，在所有的方法都不起效的情況之下中央政府才會(huì)采取上收自主權(quán)，以完全叫停政策試驗(yàn)的代價(jià)來(lái)解決問(wèn)題，實(shí)為無(wú)耐之舉。干預(yù)和叫停的目的在于解決不良行為，而非控制地方政府的創(chuàng)新。

總的來(lái)看，地方政府不良行為的存在是理解中央政府控制的關(guān)鍵因素。劉培偉忽略不良行為，將中央政府控制解釋為維護(hù)權(quán)威和指揮地方政府的政策創(chuàng)新并不妥當(dāng)。這種對(duì)于不良行為的忽視并非單獨(dú)現(xiàn)象，事實(shí)上有關(guān)改革開(kāi)放以來(lái)相關(guān)研究少有談及地方政府的不良行為。這種缺失使得我們很難正確的理解中央政府的相關(guān)舉措，更難以看到中央政府的努力對(duì)于中國(guó)改革的關(guān)鍵意義所在。

四、結(jié)論與討論

總的來(lái)看，通過(guò)對(duì)中央政府職能與作用的重新審視，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府的關(guān)鍵作用至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面為地方政府的政策創(chuàng)新創(chuàng)造基本條件；另一方面解決地方政府自主決策權(quán)所帶來(lái)的副作用。這兩點(diǎn)在當(dāng)前的相關(guān)研究中都沒(méi)有得到足夠的重視，因而是未來(lái)研究的發(fā)展方向所在。從前面的論述我們可以看到對(duì)于中國(guó)改革而言，如果沒(méi)有中央政府的“搭臺(tái)”，地方政府便難以“唱戲”，沒(méi)有中央政府的努力，地方政府無(wú)法發(fā)揮如此重要的作用。此外地方政府的不良行為最終都依靠中央政府來(lái)處理，因而從總體來(lái)看，中央政府才是整個(gè)大局中的核心所在。一些研究只看到地方政府帶來(lái)的創(chuàng)新卻看不到地方政府大量的不良行為，只注重地方政府的積極作用，卻忽視地方政府所引發(fā)的問(wèn)題，這顯然有失偏頗。

對(duì)于中央政府所起作用的清晰認(rèn)識(shí)有助于我們更好地理解中國(guó)改革。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景之下，大量的新舉措新政策以及治理體系和治理能力的現(xiàn)代化都需要構(gòu)建權(quán)責(zé)更加明確、事權(quán)更加統(tǒng)一的央地關(guān)系，而對(duì)于中央政府職能與作用的清晰認(rèn)識(shí)則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的必經(jīng)之路。過(guò)去一些研究對(duì)此的理解存在偏差，比如一些研究強(qiáng)調(diào)地方政府在改革開(kāi)放之后擁有極大的權(quán)力甚至具有和中央政府討價(jià)還價(jià)的能力。這種看法顯然是對(duì)中國(guó)改革的誤解，將央地關(guān)系的基點(diǎn)放置于央地博弈之下中央政府和地方政府的討價(jià)還價(jià)。這種觀點(diǎn)既忽略了中央政府為全局負(fù)責(zé)從而控制地方政府行為的正當(dāng)性，也忽略了中央政府對(duì)地方政府所擁有的權(quán)威和實(shí)際控制能力。從前面的討論中我們可以看到央地關(guān)系的基點(diǎn)并不在于中央政府和地方政府的討價(jià)還價(jià)，而在于中央政府對(duì)于具體措施會(huì)對(duì)整體改革所造成的影響的理性考量。可見(jiàn)讓中央政府回歸政策研究的核心位置尤為必要。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]