福建省開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實踐與思考

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(福建水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 永安 366000)

1 福建省開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的背景

福建省地處東南沿海，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候，多年平均降水量1 667mm,全省人均水資源量達3 200m3，屬于豐水區(qū)。但是受地形地貌等因素影響，降水量空間分布不均，由閩西北山區(qū)向閩東南沿海逐漸減少。福建省行政分區(qū)水資源總量和福建省行政分區(qū)人均水資源量見表1和表2[1]。

表1 福建省行政分區(qū)水資源總量 億m3

表2 福建省行政分區(qū)人均水資源量 m3/人

福建省的水資源相對全國比較豐富。長期以來，全省大部分地區(qū)未收農(nóng)業(yè)灌溉水費，農(nóng)民節(jié)水意識淡薄，農(nóng)業(yè)用水方式粗放，大水漫灌現(xiàn)象普遍。農(nóng)業(yè)水價形成機制未建立，使得農(nóng)田水利工程運行維護經(jīng)費不足，難以保障水利工程良性運行。

為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供水工程良性運行、提高農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率和促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、減輕農(nóng)民負擔(dān)這三大核心目標(biāo)，福建省積極貫徹落實國家發(fā)改委、財政部、水利部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點實施方案的通知》(發(fā)改價格[2014]2271號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》(國辦發(fā)〔2016〕2號)文件精神，2014年選擇龍海、寧化、明溪3縣(市)和2016年選擇連城、浦城、霞浦、晉江4個縣(市)開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點。7個試點縣含有山區(qū)縣和沿?？h、豐水區(qū)和缺水區(qū)，且供水水源有多元和單一之別，具有一定代表性和典型性。

2 福建省農(nóng)業(yè)水價綜合改革的內(nèi)容及成效

2.1 夯實農(nóng)業(yè)水價改革基礎(chǔ)

(1)在原有小農(nóng)水建設(shè)項目基礎(chǔ)上，對項目區(qū)末級渠系進行升級改造，農(nóng)田水利灌排設(shè)施更完善。項目試點區(qū)新增了28.2萬畝高效灌溉農(nóng)田。農(nóng)業(yè)用水有效利用率從0.42提高到0.8以上，減少了輸水損失，降低農(nóng)民不合理的水費支出。配套安裝了量水設(shè)施，項目區(qū)基本實現(xiàn)斗渠口計量、核算到戶，改“按畝收費”為“按方收費”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)供水準(zhǔn)確計量。

(2)開展小型農(nóng)田水利工程確權(quán)工作。根據(jù)水利部、財政部《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》(水建管[2013]169號)，完成農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)范圍界定，由縣政府頒發(fā)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)證。明確末級渠系和供水計量設(shè)施等小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)，落實工程管護主體、管護責(zé)任、養(yǎng)護經(jīng)費，因地制宜建立農(nóng)田水利工程長效管護機制。提高農(nóng)業(yè)灌溉供水服務(wù)質(zhì)量和效益。農(nóng)業(yè)用水戶繳費意愿提高，水費實收率從20%提高到85%以上。

(3)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，規(guī)范用水協(xié)會的職責(zé)。按照政府指導(dǎo)、自主管理的原則，試點村依法組建了農(nóng)民用水協(xié)會，負責(zé)轄區(qū)內(nèi)灌溉工程的運行、維護與管理，水費計收等職責(zé)，加強終端用水管理。灌區(qū)建立“水管單位+用水協(xié)會+農(nóng)戶”的供水管理和水費計收模式。

(4)建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。以各縣市最嚴(yán)格水資源管理制度“用水總量控制紅線”指標(biāo)為基礎(chǔ)，將用水總量控制指標(biāo)分解到各縣、市、區(qū)，按照《福建省行業(yè)用水定額》(DB35/T 772—2013)中的農(nóng)業(yè)灌溉用水定額，逐步把用水指標(biāo)細化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水協(xié)會、農(nóng)戶等用水主體，并發(fā)放農(nóng)業(yè)水權(quán)證，明確農(nóng)業(yè)水權(quán)。水權(quán)證登記每個用水戶的土地承包面積、畝均水權(quán)額度，以及二者相乘得出的年度水權(quán)額度。實行農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，為推行“節(jié)水獎勵，超用加價”的水價運行機制打基礎(chǔ)。

2.2 建立農(nóng)業(yè)水價形成機制

(1)試行終端水價制度，形成合理的水價定價機制。項目區(qū)按照農(nóng)業(yè)用水定額、供水成本等合理測算供水價格。再由物價部門批復(fù)，形成“骨干工程水價+末級渠系水價”的終端水價制度，農(nóng)民用水戶協(xié)會按批復(fù)的終端價格計收水費。末級渠系水價依據(jù)《大中型灌區(qū)末級渠系水價測算導(dǎo)則》測算，由地方政府價格主管部門按照補償末級渠系運行和維護費用的原則核定，或?qū)嵭姓笇?dǎo)價下的農(nóng)民用水合作組織內(nèi)部協(xié)商定價。

(2)探索試行“用水定額管理，超定額累進加價”和分類水價制度。綜合考慮各項目區(qū)水資源稀缺程度和用水戶承受能力等因素，在明確各項目區(qū)用水總量控制紅線的前提下，按照《灌溉用水定額編制導(dǎo)則》和《福建省行業(yè)用水定額》標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分糧食作物、經(jīng)濟作物，合理制定農(nóng)業(yè)用水定額，根據(jù)用水量、農(nóng)作物的生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等，測算經(jīng)濟作物、糧食作物等各類用水價格，并試行“定額內(nèi)用水優(yōu)惠，超定額用水累進加價”，運用價格杠桿促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和灌溉工程良性運行。

2.3 建立農(nóng)業(yè)供水工程補貼和節(jié)水獎勵機制

(1)各縣市在完善農(nóng)業(yè)用水權(quán)制度基礎(chǔ)上，建立與節(jié)水成效、價格水平、財力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水補貼機制。統(tǒng)籌各級財政安排的水管單位公益性維修養(yǎng)護經(jīng)費、農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護經(jīng)費、農(nóng)業(yè)水價綜合改革經(jīng)費、上級補助的其他有關(guān)專項資金。對定額內(nèi)用水成本與工程運行維護成本之間的差額進行補貼。補貼標(biāo)準(zhǔn)原則上按照定額內(nèi)用水成本與運行維護成本的差額確定，主要用于農(nóng)田水利工程運行維護。其中龍海市試點項目區(qū)采取以項目供水工程為補貼對象，具體補貼標(biāo)準(zhǔn)為：小(一)型水庫每年補助4萬元/座，小(二)型水庫每年補助1.2萬元/座，小(一)型水閘每年補助2.4萬元/座，小(二)型水閘每年補助0.6萬元/座，主干渠每年補助0.9萬元/km，支渠每年補助0.72萬元/km，斗渠每年補助0.48萬元/km，田間渠道每年補助0.18萬元/km；水陂每年補助0.18萬元/座。

(2)建立易于操作的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎勵機制。項目區(qū)水資源較豐富，獎勵機制按用水戶協(xié)會工程管護補助形式執(zhí)行，工程管護到位的將給予補助，不到位的取消補貼資格。這在一定程度上提高了用水戶管好用好農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水工程的積極性。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革中存在的困境及原因分析

3.1 山區(qū)縣農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水意識淡薄，對收取灌溉水費存在抵觸情緒

寧化、明溪、蒲城、連城4個山區(qū)縣水資源自然稟賦好，客觀上造成山區(qū)用水戶灌溉用水隨意、節(jié)水意識淡薄。再者，長期以來特別是實行農(nóng)村稅費改革后，福建省相關(guān)部門考慮到農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟產(chǎn)出和農(nóng)民的承受能力較低, 征收水費會增加農(nóng)民負擔(dān), 影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 實行了農(nóng)業(yè)水費財政轉(zhuǎn)移支付制度，農(nóng)民基本不交或象征性按畝繳納水費。因此，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水價綜合改革后灌溉用水按方計收水價、由原來無償用水變?yōu)橛袃斢盟默F(xiàn)狀尚未能欣然接受，對農(nóng)業(yè)水價改革有一定抵觸情緒。

3.2 農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制尚不健全

各試點項目區(qū)采取以項目供水工程為補貼對象，對定額內(nèi)用水成本與工程運行維護成本之間的差額進行補貼。尚未建立針對種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機制。水價改革前按畝計收方式實際上是給予農(nóng)民灌溉用水“暗補”，用水多的補貼多, 用水少的補貼少。這種獎罰不分的灌溉用水“暗補”政策, 挫傷了農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水積極性，必須改革，應(yīng)建立起“定額內(nèi)用水補貼、超額累進加價”的水價征收方案。[3]

3.3 農(nóng)業(yè)灌溉工程體系不夠完善，農(nóng)業(yè)供水服務(wù)質(zhì)量有待提高

由于現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水價未能補償由國有水源工程和末級渠系等田間配套工程的運行維護費成本構(gòu)成的終端水價，加上國有水源工程公益性兩費未能足額到位，導(dǎo)致國有水管單位以不提折舊、少維修、吃項目、降服務(wù)等方式維持工程簡單運行。而山區(qū)縣梯田主要依靠泵站等高揚程提水灌溉，水源工程、提水工程供水保障能力不足，整個供水工程體系還不夠完善，供水服務(wù)質(zhì)量得不到有效保障。由此，用水戶不愿為不滿意的供水服務(wù)買單。

4 對福建省全面開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革的思考與建議

4.1 堅持政府和市場兩手發(fā)力

兩手發(fā)力，就是用政府之手保障糧食等重要農(nóng)作物合理的用水需求，用市場之手激發(fā)豐水區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水的動力，從而為福建省實施海絲戰(zhàn)略和生態(tài)文明示范建設(shè)對水安全的要求保駕護航。由于福建省西北山區(qū)和東南沿海地區(qū)水資源的自然稟賦差異大，西北山區(qū)水資源豐富，非農(nóng)業(yè)用水需求較小，供水有余；而東南沿海水資源稀缺，經(jīng)濟發(fā)達，供水保障相對不足。通過建立水權(quán)交易平臺，鼓勵用水戶將節(jié)余水量跨區(qū)域、跨行業(yè)有償轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)余水“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。利用市場機制，讓農(nóng)業(yè)用水戶從灌溉節(jié)水中獲利、嘗到甜頭，必將大大提高其節(jié)水意識；此外，將節(jié)余的水資源用市場之手配置到使用效率更高的地方，可實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。

4.2 建立精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制

按照《福建省推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施意見的通知》[2〗要求，綜合考慮福建省的水情、農(nóng)情，建立“一提一補”農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機制[4]。在加強用水計量設(shè)施安裝和科學(xué)合理確定農(nóng)業(yè)用水定額的前提下, 將以前按畝計收、少收甚至不收水費的“暗補”改為按方計收水費、定額內(nèi)用水補貼的“明補”,實施征收與補貼并舉的農(nóng)業(yè)水價政策[2]?！耙惶帷奔粗鸩教岣吖喔扔盟畠r格，尤其是超定額部分的用水要累進加價，“一補”即對定額內(nèi)用水成本與工程運行維護成本之間的差額進行補貼。通過“一提一補”措施和用水戶承受能力分析，測算出合理的農(nóng)業(yè)單方水價，通過實行“定額用水水價優(yōu)惠、超額用水累進加價”的用水定價方案，獎勵節(jié)約用水、懲罰超額用水，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵資金可從財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護經(jīng)費、農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護補助和收取的灌溉水費等資金進行統(tǒng)籌安排。

4.3 加強用水管理與供水服務(wù)“雙輪驅(qū)動”

近幾年的中央一號文件都對發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出了明確部署。水利是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要條件，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。隨著土地流轉(zhuǎn)日益加速，農(nóng)業(yè)經(jīng)營更加規(guī)模化、專業(yè)化和集約化，對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的支撐和保障要求更高，對灌溉的依賴程度加深。因此，農(nóng)業(yè)水價改革面臨著機遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，推廣農(nóng)業(yè)用水精細化管理，通過建設(shè)智能化灌溉服務(wù)體系，大力發(fā)展噴灌、滴灌，推廣水肥一體化，讓灌溉省水又省心，使農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約、高效方式轉(zhuǎn)變。另一方面，國有水管單位和灌區(qū)應(yīng)當(dāng)增強供水側(cè)改革意識，加快完善農(nóng)田水利工程體系，做好工程維修養(yǎng)護，保障工程良性運行。供水與需水兩側(cè)對接，雙輪驅(qū)動，支撐福建省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。

從福建省寧化、明溪、連城、浦城4個山區(qū)試點縣和龍海、晉江、霞浦3個沿海試點縣的農(nóng)業(yè)水價綜合改革實踐看，水價改革與工程改造、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整息息相關(guān)。工程越完好，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整越到位，規(guī)模經(jīng)營越發(fā)達，水價改革越容易。例如，龍海市在試點項目實施過程中，一方面，對農(nóng)田水利工程進行了改造與配套，工程體系更加完善，提高灌溉供水服務(wù)質(zhì)量；另一方面，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)與特色林果業(yè)，使得畝均用水大幅下降，節(jié)水效果顯著，農(nóng)業(yè)收入也大幅度提高，對水價的承受能力與支付意愿也隨之增加。在畝均用水減少與水價承受能力、支付意愿提高的情況下，水價改革水到渠成。

4.4 因地制宜推行適合本地區(qū)水情的農(nóng)業(yè)水價改革模式

由于福建省各地的水資源狀況、灌溉條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、種植結(jié)構(gòu)等差異較大，農(nóng)業(yè)水價綜合改革沒有通行模式，福建省后續(xù)全面開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革應(yīng)當(dāng)結(jié)合本省、本縣市的水情、農(nóng)情，探索實行適合本地實際的農(nóng)業(yè)水價改革模式。例如，水資源豐沛而經(jīng)濟欠發(fā)達的山區(qū)定額內(nèi)用水主要以財政補貼維持工程運行，運用“節(jié)余水權(quán)區(qū)域轉(zhuǎn)讓”和“水資源農(nóng)轉(zhuǎn)非”節(jié)水獎勵機制，促進農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)水護水。水資源缺乏而經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，定額內(nèi)用水可通過收取優(yōu)惠的灌溉水費維持工程運行，對超額用水實行懲罰性累進加價方式。

5 結(jié) 語

農(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，對保障福建省的糧食安全，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水精細化管理，促進農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化至關(guān)重要。結(jié)合福建省的“北水南調(diào)、西水東濟”大水網(wǎng)布局和水

權(quán)交易平臺建設(shè)，農(nóng)業(yè)水價綜合改革可以改善福建省水資源空間分布不均的不足，為福建省實施“21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)”“福建自貿(mào)區(qū)”“國家生態(tài)文明試驗區(qū)”等國家戰(zhàn)略提供用水安全保障。

參考文獻：

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[2] 福建省推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施意見的通知(閩政辦〔2016〕127號)[Z].

[3] 孫梅英.農(nóng)業(yè)灌溉水費”暗補”改為“明補”的必要性與可行性[J].水利發(fā)展研究,2011,(01).

[4] 常寶軍，劉毓香.“一提一補”制度節(jié)水效果研究 [J].中國水利,2010,(07).