農(nóng)村養(yǎng)老補貼目前存在問題及對策

董秀芝 朱孔來

（第一作者單位為《山東科技報》編輯部；第二作者單位為濟南大學）

董秀芝 朱孔來

一、政府養(yǎng)老補貼目前存在的主要問題

1.財政補貼名目繁多，社會缺乏投資動力。目前財政補貼主要有養(yǎng)老機構(gòu)補貼、從業(yè)人員補貼和老年人員補貼三種形式。財政補貼養(yǎng)老機構(gòu)主要針對城市養(yǎng)老院、日間照料中心和農(nóng)村幸福院，包括資金補貼和政策扶持。其中資金補貼包括一次性建設(shè)補貼、開辦補貼和轉(zhuǎn)型發(fā)展獎補、運營補貼；政策扶持主要是各類營利性和非營利性社區(qū)居家養(yǎng)老服務組織、小型養(yǎng)老機構(gòu)，享受小微企業(yè)稅費減免、創(chuàng)業(yè)補貼、投融資支持等優(yōu)惠扶持政策。財政補貼養(yǎng)老從業(yè)人員主要針對院校和從業(yè)者兩類主體，其中院校補貼主要針對開設(shè)老年（養(yǎng)老）服務與管理專業(yè)的中等職業(yè)學校；從業(yè)者補貼主要包括三種類型，分別是大中專畢業(yè)生入職養(yǎng)老服務一次性補貼、養(yǎng)老護理員職業(yè)資格補貼及養(yǎng)老服務與管理人員省級培訓補貼。老年人員補貼主要包括高齡補貼、養(yǎng)老服務補貼和護理補貼，其中養(yǎng)老服務補貼根據(jù)居家、社區(qū)、機構(gòu)等養(yǎng)老方式對養(yǎng)老服務提供相應的補貼，主要是護理服務。在目前“養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老服務供給主體缺乏、政府財政補貼又必須確定補貼對象”的雙重約束下，城市基層社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村成為財政養(yǎng)老補貼資金的受助對象，直接開辦養(yǎng)老機構(gòu)，提供養(yǎng)老服務，沒有發(fā)揮政府財政補貼引導社會資本投入養(yǎng)老行業(yè)的初衷，政府財政補貼陷入“自拉自唱”和“自我循環(huán)”。如城市社區(qū)中由財政大量補貼建設(shè)的“日間老年人照料中心”可謂“遍地開花”，但利用率很低。筆者曾在濟南市某個區(qū)實地調(diào)研了20多家“日間老年人照料中心”，每家“日間老年人照料中心”既有廚房，也有餐廳，還有休息室，基礎(chǔ)設(shè)施條件可謂“上乘”，但僅發(fā)現(xiàn)只有1位老年人在休息，豪華的休息室、廚房、餐廳都是“擺設(shè)”，造成資源極大浪費。據(jù)了解，現(xiàn)有“日間老年人照料中心”缺乏固定服務人員，服務工作多數(shù)由當?shù)厣鐓^(qū)居委會工作人員“代勞”。而居委會由于人手少、不專業(yè)等原因，服務跟不上，所以很少有老年人光顧“日間老年人照料中心”。

2.碎片化、重復補貼現(xiàn)象嚴重，條塊管理混亂無序。城市社區(qū)和行政村是政府治理和社會治理的結(jié)合點，也是各個條管部門財政補貼的最終落腳點，但由于各個條管部門各干各的，導致重復補貼嚴重。與養(yǎng)老相關(guān)的如文化部門的圖書補貼、體育部門的健身器材補貼、科協(xié)部門的科普補貼、殘聯(lián)部門的康復器械等，均各自運轉(zhuǎn)，管理混亂。

3.簡單輸血缺乏盈利，持續(xù)發(fā)展能力較差。目前利用社區(qū)和行政村辦公設(shè)施開辦養(yǎng)老機構(gòu)和提供養(yǎng)老服務，受社區(qū)和行政村人手不足、資金短缺、設(shè)施公有等約束，無法開展盈利性活動，而全部依靠上級財政補貼資金運營又難以持續(xù)運營和自我維持，導致財政補貼的造血功能無從發(fā)揮，最終可能成為簡單輸血的短期工程。

4.配套制度改革滯后，財政引導功能不強。鼓勵發(fā)展養(yǎng)老行業(yè)需要保險政策、醫(yī)療政策、土地政策、財稅政策等一系列配套政策，同時需要制定準入門檻、監(jiān)管措施、評估方式、補貼方式等一系列的相關(guān)政策，缺乏完善的配套制度將難以打造良好的發(fā)展環(huán)境，更會嚴重抑制財政引導功能的發(fā)揮，從而陷入“只見資金下去、不見行業(yè)起來”的尷尬境地。

二、提升財政養(yǎng)老補貼效率的對策建議

1.強化補貼的頂層設(shè)計，確保補貼協(xié)同推進。養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展需要全方位的扶持和一系列的配套政策，財政補貼僅是其中一部分，為了發(fā)揮財政補貼的最大效用，政府必須強化扶持發(fā)展養(yǎng)老行業(yè)的頂層設(shè)計，全方位的推進各方面的制度建設(shè)、政策完善、任務分工和部門職責，徹底解決財政補貼的“碎片化”和“區(qū)域化”問題。

2.提高財政整合力度，鞏固機構(gòu)主體地位。養(yǎng)老機構(gòu)是獨立的法人主體，財政補貼的目的是幫助養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展壯大。為此，首先財政補貼不能“越位”，干涉養(yǎng)老機構(gòu)獨立自主的經(jīng)營權(quán)；其次，各個條管部門財政補貼資金要加大整合力度，盡量防止“錢出多門、重復補貼”；最后，財政資金補貼給養(yǎng)老機構(gòu)后，必須賦予養(yǎng)老機構(gòu)整合使用的權(quán)力。

3.創(chuàng)新財政補貼方式，實現(xiàn)財政精準補貼。資金補貼在設(shè)立股權(quán)引導基金的基礎(chǔ)上，建議財政出資設(shè)立養(yǎng)老補貼資金投資平臺，以股權(quán)方式注入民間養(yǎng)老機構(gòu)，原則上不補貼社區(qū)和行政村開辦養(yǎng)老機構(gòu)，從而鼓勵社會資本投資養(yǎng)老機構(gòu)，根據(jù)2017年8月《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》精神，“鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式，推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務業(yè)培養(yǎng)與發(fā)展”。提高財政資金的撬動能力和引導功能，同時待養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展壯大后，為最終的財政資金退出提供出路。為鼓勵社會資金進入養(yǎng)老，在南京市民政局和財政局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)服務補貼實施辦法的通知》中，明確進一步降低醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)補貼門檻，做大做強社會資本投資養(yǎng)老機構(gòu)。

4.加強補貼資金監(jiān)管，提高資金使用效益。管好、用好財政資金是貫徹落實黨和政府方針政策的需要，財政補貼的性質(zhì)和額度決定了其必須用在刀刃上，為確保補貼資金的安全、有效，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，因此，從補貼項目建設(shè)程序是否合規(guī)，如項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、選址意見書、規(guī)劃許可證、施工許可證到項目竣工驗收，必須全鏈條的加強補貼資金監(jiān)管，項目完成后，建議強制性要求聘請第三方專業(yè)機構(gòu)開展財政補貼資金使用效益評估，確保補貼資金用準、用好，真正發(fā)揮實效。

5.以“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為重點加強資源整合，提高現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施利用效率。針對目前城市社區(qū)“日間老年人照料中心”等養(yǎng)老機構(gòu)用房大量閑置、而社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)用房又十分緊張的現(xiàn)實，建議有條件的社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)兼并鄰近的“日間老年人照料中心”等養(yǎng)老機構(gòu)，免費使用“日間老年人照料中心”的房屋等設(shè)施，并承擔起照料老年人的相應工作。從現(xiàn)實情況看，一般送到“日間老年人照料中心”的老年人，多數(shù)是“一體多病”，老年人更多需要醫(yī)務人員提供服務；同時，只有醫(yī)務人員承擔此項工作后，老年人子女才能更放心、才能更多地把老年人送到“日間老年人照料中心”，因此，社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)兼并同一社區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)是在基層社區(qū)開展“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的有效方式。另外，針對部分農(nóng)村“養(yǎng)老院”醫(yī)療條件差的實際，建議將地方政府舉辦的“養(yǎng)老院”等養(yǎng)老機構(gòu)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院經(jīng)營，真正做實“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”。