大部制后三說國家公園和既有自然保護地體系的關系
——解讀《建立國家公園體制總體方案》之五（下）

蘇楊，環(huán)境科學博士?，F(xiàn)任國務院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

作者按：上半篇回答了大部制改革方案出臺后，國家公園的主體性怎么體現(xiàn)、自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)體系何去何從。但對地方基層政府來說，自然保護地能否還像過去那樣打造成大眾觀光旅游景區(qū)和可以借機發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的旅游度假區(qū)？不小心或會錯意掛上了自然保護地牌子其實已經(jīng)成為旅游產(chǎn)業(yè)基地的區(qū)域回頭還是前進才是岸？這樣的問題可能更具有現(xiàn)實意義。因此，下半篇專門討論：以自然資源為主體的旅游景區(qū)還能與自然保護地互穿“馬甲”嗎？

現(xiàn)實中“難舍難分”

盡管許多人認為旅游景區(qū)與保護地完全是兩個維度的概念，但從管理標準和實際情況來看，這二者“難舍難分”：根據(jù)國標《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》（GB/T17775-2003），旅游景區(qū)是“以旅游及其相關活動為主要功能或主要功能之一的空間或地域，包括風景區(qū)、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區(qū)、自然保護區(qū)、主題公園、森林公園、地質(zhì)公園、游樂園、動物園、植物園及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、科教、軍事、體育、文化藝術等各類旅游景區(qū)”。這個定義，把自然保護地的面積主體“包括”進去了。實踐中，符合該定義的旅游景區(qū)達2萬多個，其中列入該標準所確定的A級景區(qū)共有5000余家（參見宋瑞等著《資源屬性、管理體制、景區(qū)級別與門票價格——基于5A級景區(qū)的實證研究》，載于《中國社會科學院研究生院學報》2014年第1期）。在200多個5A級景區(qū)中，按核心資源屬性劃分，以重要自然資源為主體的遺產(chǎn)型占絕大多數(shù)（約八成）。所以，高品質(zhì)旅游景區(qū)，在多數(shù)情況下，就是重要保護地的另一件“馬甲”，二者至少從資源狀況來說“難分”。

出現(xiàn)這種二者很難區(qū)分的局面，成因之一是“選材”標準接近，尤其是旅游景區(qū)在資源、環(huán)境方面的評價標準，在相當程度上與多種自然保護地的相關要求接近：①A級旅游景區(qū)在資源方面有如下要求。在景觀質(zhì)量評分細則（共計100分；5A不低于90分）中包括兩個部分：資源吸引力總分為65分，包括景區(qū)的觀賞游憩價值、歷史文化科學價值、珍稀或奇特程度、規(guī)模與豐度和完整性等五個方面的內(nèi)容。要求景區(qū)觀賞游憩價值很高、同時具有極高歷史價值、文化價值、科學價值，或其中一類價值具有世界意義，有大量珍稀物種、或景觀異常奇特，或有世界級資源實體，資源實體量巨大，或基本類型數(shù)量超過40種，或資源實體疏密度優(yōu)良，資源實體完整無缺，保持原來形態(tài)與結(jié)構(gòu)。②環(huán)境方面的要求，也接近保護地的要求，如“空氣質(zhì)量達GB 3095-1996的一級標準……地面水環(huán)境質(zhì)量達到GB 3838的規(guī)定……自然景觀和文物古跡保護手段科學，措施先進，能有效預防自然和人為破壞，保持自然景觀和文物古跡的真實性和完整性”。甚至在日常工作方面，也有相近之處，如在服務質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量評分細則（共計1000分；5A不低于950分）中，資源與環(huán)境保護也占到了145分。

這樣的選擇標準，只是實踐中高級別的以自然資源為主體的旅游景區(qū)與國家級自然保護地之間“貌合”的成因之一，還有一個重要的成因是地方政府借保護地資源搞開發(fā)的主動性。很多地方兼掛了四五種自然保護地的牌子，還有5A級旅游景區(qū)的牌子，這些保護地的界限、與旅游景區(qū)的區(qū)別，就連管理人員自己也難以全面區(qū)分，只能說你中有我，我中有你。但對地方政府的領導而言，某個自然條件不錯的保護地是有其明確的“主體功能”的——這可不是國家劃出來的主體功能。大多數(shù)這樣的區(qū)域，如果能掛旅游景區(qū)的牌子，就一定是旅游第一、保護第二。畢竟，政績觀和開門就得面對柴米油鹽的地方基層政府的發(fā)展主動性太強，而旅游總比重污染產(chǎn)業(yè)靠綠色發(fā)展的譜，所以在自然保護地的產(chǎn)業(yè)中，違法亂紀的礦業(yè)、水電其實不多，而大張旗鼓甚至在日常管理上對保護地管理機構(gòu)有取而代之傾向的旅游隨處皆是?？梢耘e一個名氣不大、動靜不小、翻版不少的例子——廣東新豐縣云髻山省級自然保護區(qū)。這個保護區(qū)的整體開發(fā)是這樣操作的（摘自其工作總結(jié)）：“云髻山省級自然保護區(qū)管理處在做好保護區(qū)的日常保護管理工作的基礎上，積極配合縣政府在實驗區(qū)開發(fā)生態(tài)旅游。2011年接待游客23萬人（次），旅游收入接近1億元。生態(tài)旅游的快速發(fā)展，帶來良好的經(jīng)濟效益和社會效益。2012年，縣政府、保護區(qū)管理處與云髻山旭日旅游有限公司簽訂合作協(xié)議，對云髻山省級自然保護區(qū)實驗區(qū)實施整體開發(fā)”。這個事情換到開發(fā)商角度，其是這樣描述的：“旭日旅游開發(fā)有限公司正投資30億元人民幣深度開發(fā)建設云髻山旅游景區(qū)，按照《云髻山總體發(fā)展規(guī)劃》，將建成奇石公園、登山探險、高端運動、休閑觀光、森林度假、溫泉健身、酒店服務及娛樂、山泉水生產(chǎn)及銷售于一體的國家AAAAA級旅游景區(qū)、五星級旅游飯店； 300棟古建筑……”先不講這樣操作已經(jīng)違法（《自然保護區(qū)條例》，當然，這個條例本身有不講理之處），就其工作目標來說，這是一個完全的旅游景區(qū)，與作為禁止開發(fā)區(qū)的自然保護區(qū)的主體功能差之千里。但對地方政府來說，這還是政績——招商引資成功了。這就是現(xiàn)實中的各說各話：生態(tài)保護的業(yè)內(nèi)人員自然明白國家公園和其他自然保護地不僅不是旅游景區(qū)且要有意區(qū)別于旅游景區(qū)，但旅游行業(yè)的人員卻在想國家公園應該是好的旅游景區(qū)和如何把更多的旅游景區(qū)提升為國家公園，許多地方領導受此影響，其對國家公園的“初心”當然不是保護，在中央試點前有過試點嘗試的云南省、黑龍江湯旺河乃至浙江開化等，無一不是初心如此。單從人數(shù)而言，這樣的認識可能代表性更廣大，這也可舉一例：日常瀏覽者數(shù)以億計的汽車之家網(wǎng)站，在2017年專門組織了多組工作人員探訪國家公園體制試點區(qū)。這些人不僅不知道目前的試點區(qū)總數(shù)為十個，也不知道這是體制試點區(qū)而非國家公園，更不知道介紹國家公園要“生態(tài)保護第一”——其把國家公園純粹當作吃喝玩樂的景點，評判標準也就只是景觀如何、食住行如何、除了看還有什么玩兒頭（這兒給個鏈接：https://www.autohome.com.cn/culture/201801/911201.html。他們不是職業(yè)記者，因此不具有職業(yè)精神可以理解）。這種認識大行其道，不僅與我們所處的這個發(fā)展階段有關，也與美國國家公園給人的印象有關。美國的國家公園中，頗有一部分景觀壯美、游客如織，目前的體系成員幾乎囊括了具有國家形象代表性的自然景觀，因此易于給人留下這樣的印象——國家公園主要是用來觀光游的。殊不知，觀光的區(qū)域只占了美國國家公園范圍的零頭，大好河山主要還在發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務功能，還有諸多區(qū)域可以為環(huán)境教育和科學研究服務，大眾觀光旅游，只是國家公園的副產(chǎn)品。

現(xiàn)在，隨著中央的文件和舉措不斷到位，大多數(shù)地方領導已經(jīng)明白了國家公園和自然保護地的主體功能都不是旅游景區(qū)，如果不和中央保持一致，堅持“保護地是用來當景區(qū)開發(fā)的、不是用來保護的”，那犯的就是政治錯誤。只是，要回頭也很麻煩，因為比二者因資源性質(zhì)“貌合”而“難分”更麻煩的是“難舍”。在自然保護地發(fā)展大眾觀光旅游業(yè)乃至建成旅游度假區(qū)，對地方政府來說是慣性發(fā)展觀，已經(jīng)是金山銀山（其實可能只是金丘銀丘且這小丘還有塌方的可能），全部掉頭回去搞保護區(qū)，自己舍不得，開發(fā)商還會告你“打家劫舍”；但中央的環(huán)保督察隨時會帶來“絕殺”，且搞保護也開始有各路資金支持還容易出政績，不在保護區(qū)搞保護，這烏紗帽更舍不得。能否通過規(guī)范旅游景區(qū)的經(jīng)營行為使自然保護和旅游開發(fā)實現(xiàn)良性的“馬甲”換穿呢？如果還是目前的旅游景區(qū)的開發(fā)方式，這種左右兼顧很可能變成左支右絀，因為這二者本質(zhì)上貌合神離。

本質(zhì)上“貌合神離”

的確，以自然資源為主體的頂級旅游景區(qū)在資源價值方面與國家公園有共性，但體制迥異、管理規(guī)則迥異。

差別首先體現(xiàn)在體制差異巨大，國家公園體制承載的是全民公益事業(yè)，使命是“保護為主、全民公益性優(yōu)先”；旅游景區(qū)（包括旅游度假區(qū)）則只能實行市場經(jīng)濟體制，使命是以旅游業(yè)態(tài)為主的區(qū)域整體開發(fā)。因此，雖然同樣存在經(jīng)營活動，但國家公園及其他自然保護地的經(jīng)營要求必須采用特許經(jīng)營方式，且會限定空間范圍（小面積區(qū)域）和業(yè)務范圍（僅為訪客服務的餐飲、住宿、交通等非基本公共服務），不是求新求變、利潤至上、完全市場化的經(jīng)營活動；國家公園的經(jīng)營主體也必須與管理機構(gòu)剝離（即分開裁判員和運動員），管理者只能承擔監(jiān)管者和基本公共服務提供者的職能。哪怕同樣講到保護，差別也是明顯的：旅游景區(qū)的保護，是對生產(chǎn)資源的保護；旅游景區(qū)的公益，是維持生產(chǎn)的周邊穩(wěn)定性。這種差別，在資源價值接近的黃山和張家界體現(xiàn)得非常明顯。正力圖創(chuàng)建國家公園的黃山，其管委會雖然擁有全國最早的景區(qū)上市公司（黃山旅游），但目前已經(jīng)與管委會完全剝離（包括門票業(yè)務），且在生態(tài)保護上不斷加大力度、引領改革（如全國最早的山峰輪歇制度）；而曾被列為國家公園試點候選對象（后主動退出）的張家界，主要精力放在了旅游基礎設施和大眾旅游活動的推陳出新上，天梯、玻璃吊橋、翼裝飛行等的確吸引了眼球、掙足了銀子，但在生態(tài)保護上乏善可陳、管理體制上“將錯就錯”，離其也掛著牌子的“國家級風景名勝區(qū)”“國家森林公園”的應然體制越來越遠。而且，張家界多年來一直是“漲價界”，在門票、收費項目的公益性等方面基本與全民公益性背道而馳，其體制已經(jīng)注定其只能是頂級的旅游景區(qū)而不可能與國家公園沾邊。當然，二者在體制上的共性也不是沒有，如要求管理體制健全，經(jīng)營機制有效。這只能說，二者都要求規(guī)范、高效管理，但因為發(fā)展理念、發(fā)展目標存在巨大差異，體制上不可避免地存在整體差異。

圖1 位于武夷山世界遺產(chǎn)范圍內(nèi)的武夷山國家級旅游度假區(qū)面貌

即便原來發(fā)展較規(guī)范的自然保護地，被劃入國家公園體制試點區(qū)后，原來的發(fā)展模式和管理體制也要按國家公園的高標準來調(diào)整。這可以根據(jù)《風景名勝區(qū)條例》應該以保護和公益為宗旨但實際上按照旅游景區(qū)和旅游度假區(qū)方式來管理的武夷山風景名勝區(qū)為例。其規(guī)劃范圍79平方公里（其中主景區(qū)64平方公里、度假區(qū)10.5平方公里、城村景區(qū)4.5平方公里），其中被武夷山風景名勝區(qū)管委會參照《風景名勝區(qū)條例》管理的主景區(qū)，體制相對規(guī)范，但仍有不足：與黃山、八達嶺長城等一樣，本質(zhì)上也是自收自支的資金機制結(jié)合了不完全的特許經(jīng)營機制，這也是目前主流的風景名勝區(qū)的資金機制和經(jīng)營機制。景區(qū)管委會成立了武夷山旅游（集團）有限公司，下屬景區(qū)旅游發(fā)展股份公司，下設竹筏、票務、觀光車和物業(yè)4個分公司，擁有對景點門票、觀光車、竹筏三大旅游項目的特許經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營所得以資源保護費和專營權(quán)費的形式按一定比例上繳景區(qū)財政。景區(qū)所取得的總收入（包括竹筏、門票、觀光車業(yè)務特許專營權(quán)收入、資源保護費收入、企業(yè)上繳、國有資本經(jīng)營收益等）全部直接上繳武夷山市財政，其中50%部分核撥給景區(qū)管委會用于景區(qū)生態(tài)保護和建設，股份公司另將竹筏收入10%的專營權(quán)費上繳集團公司，作為集團公司主營業(yè)務收入，用于支付利息、攤銷申報世遺的費用、資本運作和保證融資的資信需求。這與參公管理的武夷山自然保護區(qū)的機制存在明顯區(qū)別，后者基本不開展大眾旅游活動，主要依靠福建省林業(yè)廳的財政撥款維持運營。按照《建立國家公園體制總體方案》，這二者的資金機制和經(jīng)營機制實際上應該融合一下，這樣才能真正體現(xiàn)全民公益性。即便是武夷山風景名勝區(qū)這樣的體制機制，已經(jīng)明顯有別于旅游景區(qū)的市場經(jīng)濟體制了，這可從與武夷山風景名勝區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)的武夷山旅游度假區(qū)的管理體制對比中可見。武夷山旅游度假區(qū)也有與風景名勝區(qū)類似的管委會，且其規(guī)劃還被風景名勝區(qū)規(guī)劃覆蓋（也在武夷山世界遺產(chǎn)地范圍內(nèi)），是1992年國務院首批設立的12個國家級旅游度假區(qū)之一，與武夷山風景名勝區(qū)一溪之隔，在總體布局上劃分為旅游接待區(qū)、休閑度假區(qū)、高爾夫度假區(qū)、綜合娛樂區(qū)和特色游覽區(qū)五大功能區(qū)以及綜合服務區(qū)、民俗風情區(qū)、水上活動區(qū)等十五個功能小區(qū)，目前內(nèi)有各類賓館、酒店100多家，其中四星以上約10家（床位接近2萬張）。還有武夷山度假村、夷景花園、高爾夫球場、娛樂城、歡樂小天地、康復醫(yī)療保健中心、保齡球館、水族館、購物廣場。從發(fā)展實情看（參見圖1），其更接近超規(guī)模的旅游特色小鎮(zhèn)或以旅游產(chǎn)業(yè)為特色的城區(qū)。像武夷山、八達嶺長城這樣的風景名勝區(qū)以及很多自然保護區(qū)，之所以要采用這種自收自支、“衣不蔽體”的資金機制，還是與原來用于生態(tài)保護的財政投入不夠有關，以至于被《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》界定為禁止開發(fā)區(qū)的風景名勝區(qū)，基本沒有獲得過國家的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金。開個玩笑，就國家級風景名勝區(qū)獲得的一點資金而言（2014年后這點專項資金還被取消了），恰如馬甲對身體的遮蔽作用一樣，只是局部的，因此原來的風景名勝區(qū)甚至級別較低的自然保護區(qū)與旅游景區(qū)的“馬甲”互換很容易。但這種做法很容易造成歷史遺留問題：按照旅游景區(qū)管理的地方，被列入國家公園體制試點后，原來的體制機制必須要改，改起來又很麻煩。例如，一些已經(jīng)投資、正在經(jīng)營的企業(yè)是否退出？如何退出？這正是普達措國家公園體制試點區(qū)懸而未決以致試點工作進展不快也讓國家相關部委感到“不快”的問題，也說明原來的馬甲互穿體制非改不可。

圖2 單看這張照片，這樣的景點在全國至少20處

除了體制差異，還有發(fā)展要求和目標的差異。盡管在資源價值評判上，旅游景區(qū)與國家公園有很多共同點，但在基礎設施等可能影響保護的重要領域上，二者還是有巨大差異的。《旅游景區(qū)質(zhì)量等級管理辦法》的新標準中，將交通列為第一要素，尤其是5A級旅游區(qū)對交通要求相當高：“交通設施完善，進出便捷。具有一級公路或高等級航道、航線直達；或具有旅游專線交通工具。”在《服務質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量評分細則》中，5A級旅游區(qū)需要拿到總分1000分中的900-950分，與直達機場的距離遠近直接關系到交通方面的分值：30公里以內(nèi)才可得滿分10分。而國家公園體制試點區(qū)中，交通往往是要改造的生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的障礙，高等級公路更是生態(tài)完整性的大忌。這在東北虎豹、大熊貓等試點區(qū)尤甚。而且，旅游景區(qū)評級中的一些硬性規(guī)定忽略了自然環(huán)境因素和旅游活動獨特性。比如，5A級景區(qū)要求“年接待海內(nèi)外旅游者60萬人次以上，其中海外旅游者5萬人次以上”。按國家公園的要求，這種標準多半會導致游客容量超過環(huán)境承載力。這樣的差異，注定了旅游景區(qū)和國家公園的“道不同”。

而即便是發(fā)展旅游，在活動內(nèi)容和考慮帶動上，二者也有明顯差別。例如，旅游景區(qū)的品牌，大多只是為觀光旅游和相關房地產(chǎn)業(yè)服務，而非像法國國家公園那樣的跨越一、二、三產(chǎn)的國家公園產(chǎn)品品牌增值體系（具體參見《國家公園的旅游正道——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之三（下）》，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第24期）。而旅游活動內(nèi)容，如前所述，國家公園不提倡求新求變求舒適的硬件和軟件服務，而旅游景區(qū)則專注于此。舉個例子，某些打著國家公園旗號的旅游景區(qū)，從其員工招聘廣告就可看出其主營業(yè)務。隸屬于云南湄公河集團的普洱國家公園旅游有限公司，其所招人員為：國家公園水電工、國家公園飼養(yǎng)員、國家公園藝術團舞蹈演員、國家公園景區(qū)講解員、國家公園餐廳服務員、動管部飼養(yǎng)員等。這里面哪有科研科普，哪有生態(tài)保護？再具體到國家公園與旅游景區(qū)具有共性的游客服務上，二者也大異其趣。例如，為游客的解說，在國家公園中是專業(yè)的環(huán)境教育，在旅游景區(qū)中則只是導游。專業(yè)的環(huán)境教育要求以自然科學和人文歷史為維度，以國家公園這樣的物證展示國家的資源價值和歷史脈絡，而導游，則只是讓觀光客有些驚嘆、有些趣味，難免神神鬼鬼的臆造和插科打諢的段子。從已經(jīng)掛了5A級旅游景區(qū)牌子的云南普達措國家公園體制試點區(qū)和黃石公園在一處景點的對比可看出二者差別：

盡管普達措的解說詞和導游的基本功等已經(jīng)比普通的5A級旅游景區(qū)在自然科學和人文歷史維度上有了顯著的改進，但與美國國家公園的差距仍然隨處可見。圖2-3這樣的場景，沒有任何解說牌或解說詞來反映其價值尤其是生態(tài)方面的價值。而黃石公園則化腐朽為神奇，公園里的解說牌交代了這片似乎空無一物的雪原的常見動物及其區(qū)別和日常出現(xiàn)時間，作為一個觀眾，按照提示，靜等半個小時，就能看見郊狼捕食雪地下的鼠（圖4），這樣的自然體驗對比生動地反映了旅游景區(qū)和國家公園的差別。

圖3 看了這張照片，才知道普達措的黑頸鶴與牧民牛馬和諧相處的生態(tài)系統(tǒng)具有全球重要價值，全國只有兩處

總結(jié)這三方面差別，可以看見以自然資源為主體的旅游景區(qū)，與經(jīng)營性的旅游景區(qū)“神離”得非常明顯，這兩件“馬甲”互穿，不僅都會“衣不蔽體”，還可能都“傷風感冒”：對地方基層政府來說，大多數(shù)名副其實的自然保護地不能再像過去那樣成為大眾觀光旅游景區(qū)和可以借機發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的旅游度假區(qū)了，當初不小心或會錯意掛上了自然保護地牌子其實已經(jīng)成為旅游產(chǎn)業(yè)基地的區(qū)域，必須重新規(guī)劃、劃界、分區(qū)（下篇解讀專此探討），由掛牌保護地的相應級別政府（國家級的由國家職能部門、省級的由省級職能部門，自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)則分別由國務院和省政府）根據(jù)資源保護價值來判斷是回頭保護還是摘牌開發(fā)，否則中央環(huán)保督察和綠盾行動等，都會一抓到底。

看未來各有“制服”

圖4 美國黃石國家公園，郊狼捕食雪地下的鼠

新中國的保護地歷史，只有62年，且前期發(fā)展緩慢。保護地的大發(fā)展，基本與中國的經(jīng)濟大發(fā)展同步，但前期的大發(fā)展只是數(shù)量的大發(fā)展，是“早劃多劃、先劃后建”式的發(fā)展，因此盡管有《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》這樣的“最嚴格保護”的法規(guī)，自然保護地并沒有真正得到依法保護，地方政府“靠山吃山、靠水吃水”并把保護的牌子打扮成開發(fā)的牌子是常態(tài)。直到近十年來，在國家向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)型發(fā)展中，各類自然保護地的實際管理才得到規(guī)范，與保護地相關的法律法規(guī)和規(guī)章制度才從紙面落到了地面，中央用各種文件和行動明確了在生態(tài)文明建設中對待自然保護地的初心。

大勢所趨，當初“以經(jīng)濟建設為中心”和“一心一意謀發(fā)展”的地方政府必須忘掉自己對待自然保護地的初心，記住中央的初心，才能真正牢記使命。只要認識到位、支持到位，以旅游景區(qū)為定位的傳統(tǒng)發(fā)展模式完全可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)文明建設為宗旨的綠色發(fā)展模式。這方面，浙江省開化縣提供了一個范例。2013年前后，在國家旅游局的掛職人員的提議下，開化縣啟動了打造所謂“國家東部公園”的系統(tǒng)工程，從當時的工作目標、縣委書記的講話及落地項目來看，無一不是通過大眾旅游產(chǎn)業(yè)把綠水青山賣出好價錢的嘗試，基本看不出加強生態(tài)保護、體現(xiàn)全民公益性的意思。但當2015年1月被國家列為國家公園體制試點區(qū)后，秉承《建立國家公園體制試點方案》的要求，在國家發(fā)改委的悉心指導和浙江省各級政府的全方位支持下，僅僅三年，就已在國家公園體制各項試點工作中做出了特色：“多規(guī)合一”改革地役權(quán)制度探索使得低成本、少移民突破土地權(quán)屬障礙成為可能，通過非政府組織介入輔以地役權(quán)制度使得跨省統(tǒng)一管理進入操作層面。

開化的例子說明了這二者今后的發(fā)展一定都是各自道路上的規(guī)范發(fā)展：若只是旅游景區(qū)，即說明其是產(chǎn)業(yè)化的，要以營利為導向；是自然保護地，相關產(chǎn)業(yè)則一定會受到限制?！对圏c方案》中也專門明確了自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)不得開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動。在這樣的“道不同”中，政府不同部門，大部制改革后在其中的角色也不一樣：林草部門行使業(yè)主職能，自然資源部門統(tǒng)籌規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境部門依法監(jiān)管。對旅游景區(qū)來說，商業(yè)經(jīng)營者主要受到林草部門的規(guī)范管理，文化旅游部門則引導和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展——應該是綠色發(fā)展。對公眾來說，這樣的發(fā)展道路應該是各得其所的利好。未來的旅游目的地將形成兩個系列：一是低門票、公益性的國家公園和自然保護地，游客在其中主要以生態(tài)旅游的方式體驗，在環(huán)境教育、自然體驗中滿足自己的訴求；二是高門票的企業(yè)投資景區(qū)，如主題公園、游樂園等，如迪斯尼樂園和長隆野生動物園等，游客在其中可獲得感官刺激和奢華體驗。選擇去什么地方，取決于自身的追求，但自然保護地的主體功能是生態(tài)保護和全民公益性，不可能再有奢華賓館別墅，不可能再有玻璃橋梁，不可能再有高速公路，卻會通過各類組織提供各種教育和體驗活動，讓人在大自然中自然地體驗美麗中國。如果黃山選擇了國家公園的話，走的就是第一條路；張家界按目前的趨勢走第二條路的話，其多個國家級自然保護地的牌子就應該被摘掉。

圖5 開化被習近平總書記肯定為“開化是個好地方”。今天開化的首要名片是錢江源國家公園體制試點區(qū)，而5A級景區(qū)的字眼相形見絀

因為發(fā)展目標、管理體制機制和具體工作的差別，未來自然保護地和旅游景區(qū)難以再玩你中有我的把戲，且套兩件“馬甲”還不如一身“制服”管用——各自的定位有各自的制度保障。對于這兩類都需要發(fā)展的特殊功能區(qū)而言，大家穿上各自的“制服”，在不同的體制下各顯身手、各盡所長。當然，這種大幅調(diào)整既得利益結(jié)構(gòu)的改革，不會一帆風順。正如北京的4月也會飄雪一樣，國家公園體制改革和國家公園建設，也還可能走一點回頭路、也還可能在局部還不如原來的保護區(qū)管得好，但中國國家公園體制試點已經(jīng)全面鋪開、體制建設已走上了中央機構(gòu)成立的快車道，一花獨放不算數(shù)，國家公園體制試點區(qū)從9個到10個再到11個，百花齊放，還能不是春天？

總之，厘清“以國家公園為主體的自然保護地體系”和旅游景區(qū)的關系，按《建立國家公園體制總體方案》構(gòu)建起支撐“保護為主、全民公益性優(yōu)先”的體制，這是地方政府很頭疼的事，畢竟這需要中央在“權(quán)、錢”制度上的改革到位、對地方的支持到位。這種難處，讓我想起4月份國家公園管理局揭牌時的一個場景：掛牌時紅幕布太緊，領導掀起來費力、掀起后蓋住頭，但大家仍然鼓掌、仍然興奮——再難這都是件大勢所趨的好事。把好事辦好，必須在操作層面上形成各方的正確利益導向，在對原來的利益結(jié)構(gòu)糾偏的同時形成“共抓大保護”的空間格局和利益機制，因此，下篇討論“規(guī)劃、劃界、分區(qū)，（跨界）利益如何區(qū)分”。