行政審判視野下程序正當(dāng)價(jià)值的實(shí)證考量

□ 潘昆侖，李瑰華

（西北政法大學(xué)，陜西 西安 710000）

十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出：“要加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?！狈墒侵螄?guó)之重器，良法是善治之前提，大國(guó)法治并非口號(hào)，而應(yīng)落到實(shí)處?！稕Q定》中“五項(xiàng)體系”的構(gòu)建是法治國(guó)家、法治社會(huì)和法治政府一體化建設(shè)所要努力實(shí)現(xiàn)的的成果，而在所有體系的建構(gòu)中離不開(kāi)程序價(jià)值的衡量和保障，否則就容易異化。因此，拋開(kāi)對(duì)個(gè)別國(guó)情和社會(huì)現(xiàn)實(shí)因素的考量單獨(dú)設(shè)定實(shí)體與程序二者關(guān)系時(shí)，應(yīng)追求實(shí)體正義和程序正義的基本平衡，既要發(fā)現(xiàn)實(shí)體真實(shí)，又要保證程序真實(shí)，在此基礎(chǔ)上尋求最穩(wěn)定的法治關(guān)系。基于此，筆者以1999年至2017年682份涉及程序性審查的行政訴訟判決書(shū)為樣本進(jìn)行實(shí)證分析，以期管窺人民法院和審判人員對(duì)程序價(jià)值認(rèn)知的現(xiàn)狀、問(wèn)題以及癥結(jié)所在。

一、樣本說(shuō)明及情況概述

筆者以行政案件中涉及程序性審判的案件為主要分析對(duì)象，就其數(shù)據(jù)說(shuō)明如下：⑴數(shù)據(jù)來(lái)源。在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中以“行政判決”“正當(dāng)程序”“程序違法”和“程序瑕疵”為核心關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索后得到2636份裁判文書(shū)，再依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其逐一進(jìn)行篩選分析，最終得到682份有效數(shù)據(jù)。⑵結(jié)論可靠性。通過(guò)人工智能快速檢索時(shí)，對(duì)關(guān)鍵詞的識(shí)別可能存在誤差，但因樣本基數(shù)大，所得到的有效數(shù)據(jù)涉及領(lǐng)域、地域和行政行為種類(lèi)等多方面，數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性受誤差影響較小，結(jié)論可靠性完全可以得到保障。⑶分析范圍。樣本涉及四級(jí)人民法院和一審、二審、再審及提審，涵蓋面廣泛。⑷時(shí)間跨度。1999年—2017年，其中包括修訂的 《行政訴訟法》2015年5月施行之前和之后的案件。

筆者對(duì)樣本進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)：1999年—2017年，全國(guó)各地人民法院在行政審判中對(duì)程序價(jià)值的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)知程度以及運(yùn)用的能力大相徑庭。作為典型的政策實(shí)施型國(guó)家，我國(guó)人民法院在長(zhǎng)期的審判活動(dòng)中受 “司法判決結(jié)果的公正即實(shí)體公正作為衡量是否公正的主要標(biāo)準(zhǔn)”［1］影響，在司法活動(dòng)和司法行為中存在“重實(shí)質(zhì)正義而輕程序正義”的價(jià)值取向，程序公平可謂司法公正的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值核心。［2］因此，筆者主要探討程序正當(dāng)原則在我國(guó)行政審判中所體現(xiàn)的司法功能以及對(duì)行政行為的違法性予以否定的能力和尺度，以此了解程序正當(dāng)原則對(duì)維護(hù)司法公正和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的價(jià)值抉擇。此外，筆者在對(duì)不同案由和行政行為的種類(lèi)與程序的關(guān)系、判決類(lèi)型的選擇與程序的內(nèi)在關(guān)系等與程序價(jià)值相關(guān)的變量信息進(jìn)行分析的同時(shí)，借助領(lǐng)域分布、地域分布、涉及行政行為種類(lèi)、裁判類(lèi)型及依據(jù)程度等因素剖析了程序正當(dāng)“中國(guó)化”的發(fā)展趨勢(shì)、法院的裁判規(guī)律及程序正當(dāng)?shù)摹爸袊?guó)標(biāo)準(zhǔn)”和“中國(guó)化具體內(nèi)容”，以期尋求程序正當(dāng)原則在我國(guó)的發(fā)展良策。

二、程序正當(dāng)原則的現(xiàn)實(shí)性探究

（一）程序舉步維艱，實(shí)體盤(pán)石桑苞

2004年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將“程序正當(dāng)”規(guī)定為政府依法行政的基本原則和基本要求，并將其納入到規(guī)范性文件層面，成為行政主體行政行為的效力依據(jù)。然而，從樣本裁判結(jié)果來(lái)看，程序正當(dāng)在我國(guó)的發(fā)展歷程可謂舉步維艱。人民法院因程序事由做出裁判的案件有86件，約占13%；程序瑕疵，不足以影響實(shí)體真實(shí)的案件有28件，約占4%；因?qū)嶓w事由做出裁判的案件有568件，約占83%（見(jiàn)表1）。從樣本裁判結(jié)果分布年份來(lái)看，人民法院因程序事由做出裁判的案件在2008年以前基本不存在，2009年以后呈現(xiàn)緩慢曲線(xiàn)上升態(tài)勢(shì)；程序瑕疵案件，法院基本是依據(jù)實(shí)體問(wèn)題做出裁判，但在審理過(guò)程中能指出程序瑕疵。通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比可以看出，實(shí)體真實(shí)仍是人民法院審理案件所追求的基本目標(biāo)，依據(jù)實(shí)體做出裁判的案件基本呈現(xiàn)曲線(xiàn)上升（見(jiàn)表2）。

表1 法院裁判側(cè)重的審理依據(jù)

表2 法院裁判側(cè)重的審理依據(jù)與年份分布

分析結(jié)果令人頗感意外，我國(guó)自1997年起就提出建設(shè)“社會(huì)主義法治國(guó)家”，然而，目前實(shí)體與程序不能同步發(fā)展，導(dǎo)致法治建設(shè)出現(xiàn)不平衡、不合理的現(xiàn)象。美國(guó)著名法學(xué)家達(dá)瑪什卡將法律程序依據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為政策實(shí)施型程序和糾紛解決型程序，［3］隨著全球化的發(fā)展，各國(guó)交流日趨密切，政策實(shí)施型程序和糾紛解決型程序出現(xiàn)匯流。然而，程序獨(dú)立價(jià)值的天窗雖已開(kāi)啟，但并未完全敞開(kāi)。受能動(dòng)性國(guó)家價(jià)值選擇、政策實(shí)施型法律程序基本特征的束縛以及社會(huì)其它因素的影響，程序的價(jià)值仍顯得異常薄弱。因此，實(shí)體高于程序的價(jià)值選擇目前仍占據(jù)主導(dǎo)地位，實(shí)難撼動(dòng)，人民法院判決注重事實(shí)真相，追求實(shí)體正義，在一定程度上甚至可以為尋求實(shí)體真實(shí)而犧牲程序真實(shí)。

（二）“違反法定程序”“程序違法”“程序瑕疵”與“正當(dāng)程序”之間的爬梳剔抉

在我國(guó)的 《行政訴訟法》中，“程序正當(dāng)原則”的價(jià)值體現(xiàn)在正反兩種說(shuō)法上，即“程序合法”與“違反法定程序”“程序違法”以及“程序輕微違法”?！俺绦蜉p微違法”在這里可作“程序瑕疵”理解，而“程序瑕疵”與“程序違法”在一定程度上存在復(fù)合的情形，“程序瑕疵”涵蓋于“程序違法”中，由于對(duì)裁判結(jié)果的影響力不同，筆者將其分開(kāi)剖析。在全部樣本中，人民法院在判決書(shū)中單一指明“程序違法”的案件有70件，約占10%；單一指明“程序瑕疵，不足以影響實(shí)體真實(shí)”的案件有28件，約占4%；單一指明“違反/符合正當(dāng)程序”的案件有321件，約占47%；單一指明“程序合法”的案件有196件，約占29%；因裁判文書(shū)中含有程序價(jià)值考量之意而未作說(shuō)明的有67件，約占10%（見(jiàn)表3）。

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的結(jié)果顯示：⑴行政執(zhí)法環(huán)境不容樂(lè)觀。在全部樣本中，行政主體執(zhí)行行政行為的程序合法性占比29%，這表明行政主體對(duì)行政程序的重視度不夠。⑵對(duì)“正當(dāng)程序”一詞運(yùn)用率達(dá)到47%，值得思考。筆者認(rèn)為，這與我國(guó)司法語(yǔ)境中的“微妙語(yǔ)言”息息相關(guān)。同樣是違反程序，而人民法院在認(rèn)定違反程序時(shí)所適用的詞語(yǔ)有所不同，“程序違法”“程序瑕疵”與“違反法定程序”三者都指違反正當(dāng)程序，但給人感覺(jué)是完全不同的?！俺绦蜻`法”可謂一語(yǔ)中的地否決了行政機(jī)關(guān)所做出行政行為的效力，表述太過(guò)于嚴(yán)苛，為了平和解決行政糾紛，法院多使用正當(dāng)程序原則來(lái)表述行政主體違反法定程序的事實(shí)。這說(shuō)明，正當(dāng)程序在我國(guó)是工具性使用，而非理念性使用，與正當(dāng)程序的主旨涵義還存在差別。

表3 對(duì)于程序問(wèn)題的用語(yǔ)規(guī)范選擇

（三）程序正當(dāng)所涉及行政行為的種類(lèi)由單一走向多元，由傳統(tǒng)走向新型

在不同行為性質(zhì)與程序正當(dāng)原則的關(guān)系上，全部樣本涉及傳統(tǒng)的行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制的案件有237件，約占34.7%，其中涉及行政強(qiáng)制案件有131件，約占19.2%（見(jiàn)表4）。由于傳統(tǒng)的“行政三部曲”是行政法的基礎(chǔ)性行政行為，與各方關(guān)系主體聯(lián)系密切，因而在社會(huì)發(fā)展中始終處于不可或缺的地位，扮演著重要角色。近年來(lái)，行政強(qiáng)制案件數(shù)量畸高。行政強(qiáng)制作為對(duì)當(dāng)事人采取直接的“侵占”行為，肯定要遵循嚴(yán)格的法定程序，而行為人多對(duì)此采取敵意的態(tài)度，二者自然矛盾加劇，這在房屋拆遷方面表現(xiàn)得尤為明顯。為緩解矛盾，行政確認(rèn)、行政給付、行政合同等新的行政行為應(yīng)運(yùn)而生，程序正當(dāng)所涉及行政行為的種類(lèi)也由單一凸顯走向多元并進(jìn)。行政行為在新時(shí)期、新領(lǐng)域所呈現(xiàn)的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性等特征，使得司法機(jī)關(guān)在程序方面對(duì)違法行政行為進(jìn)行審查時(shí)多引用程序正當(dāng)原則作為裁判標(biāo)準(zhǔn)。

表4 行政行為種類(lèi)分布比

（四）裁判類(lèi)型是程序正當(dāng)原則的歸宿地

裁判類(lèi)型的選擇與程序價(jià)值的實(shí)現(xiàn)、程序權(quán)威的樹(shù)立息息相關(guān)。2015年5月實(shí)施的修訂后的《行政訴訟法》將判決類(lèi)型限定為駁回訴訟請(qǐng)求、撤銷(xiāo)、履行、變更和確認(rèn)違法五種。裁判類(lèi)型除了包括這五種判決類(lèi)型外，還包括駁回起訴，它針對(duì)的是不符合法律規(guī)定的起訴條件的起訴。筆者在對(duì)樣本進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，五種判決類(lèi)型中，撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法與駁回訴訟請(qǐng)求多為人民法院所青睞，三者共640件，約占94%；履行屈指可數(shù)，共16件，約占2.3%；變更為0。此外，駁回起訴共25件，約占3.7%（見(jiàn)表5）。拋開(kāi)實(shí)體，在涉及程序性?xún)r(jià)值考量的行政案件中，撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法和駁回訴訟請(qǐng)求與程序的價(jià)值表現(xiàn)密切相關(guān)，違反法定程序是法院判決撤銷(xiāo)行政行為的直接法律依據(jù)，當(dāng)人民法院采用撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法的判決時(shí)，意味著對(duì)行政行為的程序違法予以具體和正式的認(rèn)定，而當(dāng)人民法院采用駁回訴訟請(qǐng)求的判決時(shí)，表明行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序經(jīng)過(guò)了司法的檢驗(yàn)，予以認(rèn)定符合法律規(guī)范，以此維護(hù)司法公正和保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益?？梢哉f(shuō)，每一項(xiàng)裁判類(lèi)型的運(yùn)用都是程序正當(dāng)在該項(xiàng)案件中所要到達(dá)的歸宿地。至于履行判決和變更判決，其運(yùn)用與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)司法環(huán)境有關(guān)，人民法院對(duì)此有著現(xiàn)實(shí)因素的考量，主要涉及行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，二者關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，筆者在此不作說(shuō)明。

表5 裁判類(lèi)型與案件數(shù)量

三、程序正當(dāng)原則的本土化建構(gòu)

國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將程序正當(dāng)原則劃分為三個(gè)層次并予以明確說(shuō)明：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。”這是國(guó)家對(duì)行政主體嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法所提出的要求，不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)具有指引、強(qiáng)制的作用，而且對(duì)人民法院審判也具有參照和依據(jù)說(shuō)明的作用。

筆者參照國(guó)務(wù)院對(duì)程序正當(dāng)所定義的事項(xiàng)，對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后得出如下結(jié)論（由于一項(xiàng)案件可能存在違反多項(xiàng)程序的情形，所以分析所得出的各類(lèi)項(xiàng)之間存在復(fù)合情況）：（未）聽(tīng)取當(dāng)事人或者利害關(guān)系人意見(jiàn)的案件有208件，約占樣本總數(shù)的31%；當(dāng)事人陳述、申辯等相關(guān)權(quán)利保障事項(xiàng)的案件有332件，約占樣本總數(shù)的49%；（未）履行告知義務(wù)的案件有316件，約占樣本總數(shù)的46%；關(guān)于文書(shū)送達(dá)程序的案件有89件，約占樣本總數(shù)的13%；涉及聽(tīng)證事項(xiàng)的案件有65件，約占樣本總數(shù)的9.5%；與說(shuō)明理由相關(guān)的案件有46件，約占樣本總數(shù)的6.7%；保障知情權(quán)，予以公開(kāi)事項(xiàng)的案件有137件，約占樣本總數(shù)的20%；行政行為程序前后事項(xiàng)倒置的案件有49件，約占樣本總數(shù)的7.2%；回避事項(xiàng)的案件僅占7項(xiàng)，約占樣本總數(shù)的1%，此外還有人民法院根據(jù)案件特點(diǎn)自己衍生出的特殊涵義的案件38件，約占樣本總數(shù)的5.6%（見(jiàn)表6）。由上述數(shù)據(jù)可以看出，人民法院在日常行政案件審判過(guò)程中所認(rèn)定有違程序正當(dāng)原則的事項(xiàng)，與國(guó)務(wù)院發(fā)布的參照標(biāo)準(zhǔn)基本一致，僅有個(gè)別出入，如說(shuō)明理由、程序顛倒與回避等。將事項(xiàng)進(jìn)行整合，可以將聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證和陳述、申辯權(quán)納入行政參與范疇，履行告知義務(wù)、送達(dá)文書(shū)、說(shuō)明理由以及通知納入行政公開(kāi)范疇，回避納入行政中立范疇，行政程序?qū)嵤╉樞虻怪玫燃{入行政公正范疇。這“四個(gè)范疇”是程序正當(dāng)原則“中國(guó)化、本土化、法院化”的基本成果，構(gòu)成了我國(guó)人民法院認(rèn)定是否符合程序正當(dāng)原則的標(biāo)準(zhǔn)，只是目前在實(shí)務(wù)界呈現(xiàn)出發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，行政參與和行政公開(kāi)占據(jù)了程序正當(dāng)原則的半壁江山，而行政中立與行政公正大多數(shù)情況下只是“點(diǎn)綴”。

表6 法院審判中認(rèn)定程序違法事項(xiàng)

四、程序正當(dāng)原則的現(xiàn)實(shí)困境探析

“構(gòu)建新六法體系”是我國(guó)學(xué)理界和實(shí)務(wù)界共同的法治期待。目前，尚沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法，為維護(hù)司法公正，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，人民法院以程序正當(dāng)原則來(lái)審查行政行為的合法性有其必要性。但由于原則的抽象性和不確定性，導(dǎo)致審查過(guò)程中出現(xiàn)一些問(wèn)題，具體而言：

（一）程序正當(dāng)原則反施加于原告

《行政訴訟法》的根本要義就是規(guī)制公權(quán)力依法行政，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。因此，人民法院在審判過(guò)程中運(yùn)用程序正當(dāng)原則審查行政行為的合法性時(shí)要緊扣 “限權(quán)保民”的基本要義，尊重及保障雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。但在個(gè)別行政案例中，程序正當(dāng)原則的適用與程序正當(dāng)?shù)膶?shí)質(zhì)內(nèi)涵相悖，異化為人民法院借以規(guī)制行政相對(duì)人、偏袒行政機(jī)關(guān)的托辭。［4］如邱顯自、王誠(chéng)香與衡南縣公安局治安管理行政處罰一案（［2013］南法行初字第46號(hào)），湖南衡南縣人民法院認(rèn)為衡陽(yáng)市南岳機(jī)場(chǎng)是省重點(diǎn)工程，原告覺(jué)得在拆遷安置過(guò)程中自己的合法權(quán)利受到侵害，其訴求要通過(guò)正當(dāng)程序進(jìn)行，因此依據(jù)正當(dāng)程序原則駁回原告訴訟請(qǐng)求。再如羅永才不服習(xí)水縣公安局行政處罰、習(xí)水縣人民政府行政復(fù)議一案 （［2016］黔03行終字15號(hào)），行政機(jī)關(guān)認(rèn)為羅永才應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)程序反映問(wèn)題，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定予以支持，認(rèn)為符合法定程序、量罰適當(dāng)。上述裁判是對(duì)正當(dāng)程序原則的濫用，背離了正當(dāng)程序的基本價(jià)值，不僅嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的訴權(quán)與其它合法權(quán)益，而且給司法裁判的公正性和權(quán)威性帶來(lái)了消極影響。

（二）工具本位，喪失基本理念的透析

程序正當(dāng)原則之所以在程序違法事項(xiàng)中被高頻率地適用，主要原因在于人民法院在樸素的程序正義觀念指引下將其作為替代性工具使用，但實(shí)質(zhì)并沒(méi)有真正考慮程序正當(dāng)?shù)纳顚踊纠砟睢Ｌ镉涝V北京科技大學(xué)案對(duì)正當(dāng)程序的發(fā)展具有里程碑式的意義，并收錄到《最高人民法院公報(bào)》，在人民法院的判決書(shū)中僅指明違反程序的事實(shí)，而沒(méi)有指明該事實(shí)的法律依據(jù)。①案號(hào)：［1998］海行初字第142號(hào)。法院判決書(shū)指出：被告有義務(wù)將退學(xué)決定直接向本人送達(dá)、宣布，允許當(dāng)事人提出申辯意見(jiàn)。但法院沒(méi)有指明這一理由的法律依據(jù)，可見(jiàn)，法官們沒(méi)有依據(jù)具體的條文判案。在該案的審理法官接受社會(huì)各界訪談的內(nèi)容中，并沒(méi)有證據(jù)顯示法官們?cè)谂袥Q時(shí)擁有英美法中關(guān)于正當(dāng)程序原則的充分知識(shí)，也沒(méi)有證據(jù)顯示法官們?cè)谂袥Q時(shí)具有運(yùn)用正當(dāng)程序的清晰意圖，［5］他們是憑借樸素的程序正義觀念形成了法官判案時(shí)的信念。［6］可以看出，正當(dāng)程序在我國(guó)是工具性使用，而非理念性使用，與正當(dāng)程序的主旨涵義還存在差別，它肩負(fù)著協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)和諧相處的“重?fù)?dān)”。在某國(guó)際有限公司訴國(guó)家工商行政管理總局商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)一案中（［2009］北京一中行初字第1486號(hào)），人民法院指出，商標(biāo)局作出的商標(biāo)駁回通知書(shū)中并未將“國(guó)尊”一詞解釋為“國(guó)家尊嚴(yán)”，被告在被訴決定理由中增加這一解釋違反了行政正當(dāng)程序原則。這是對(duì)正當(dāng)程序的曲解應(yīng)用，僅是一筆帶過(guò)的工具說(shuō)明，而沒(méi)有任何特殊價(jià)值理念。在胡亮與長(zhǎng)沙市開(kāi)福區(qū)人民政府行政征收一案中（［2013］岳行初字第00220號(hào)），人民法院在判決書(shū)中表述被告未提供進(jìn)行了界定公共利益必經(jīng)程序的證據(jù)，違反了正當(dāng)程序原則。這是對(duì)程序正當(dāng)涵義的悖離，僅將其當(dāng)作彌補(bǔ)漏洞的說(shuō)明工具，而非真正追求程序正當(dāng)所體現(xiàn)的公開(kāi)、公平、公正的司法價(jià)值。

（三）程序依附于實(shí)體，忽略程序本位，傾向程序工具

程序具有依附性，是政策實(shí)施型程序國(guó)家的典型特征之一。人民法院在案件審理過(guò)程中，程序正當(dāng)多數(shù)情況下只是判決說(shuō)理層面無(wú)關(guān)緊要的一部分，程序依附于實(shí)體，不起實(shí)質(zhì)性作用，傾向于程序工具主義，而忽略程序本位。［7］通過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)的分析可以發(fā)現(xiàn)，人民法院因程序違法單一事由而做出判決僅約占全部樣本的13%，其余的都是依據(jù)實(shí)體錯(cuò)誤而做出的裁判。在溫州市新亞文具有限公司與溫州市人民政府行政登記一案中（［2011］浙溫行終字第253號(hào)），人民法院查明被告作出更正登記前未履行告知義務(wù)并聽(tīng)取相對(duì)人的陳述和申辯，但鑒于該程序瑕疵不能否定原設(shè)定土地登記確有錯(cuò)誤的客觀事實(shí)，不影響被訴更正登記結(jié)果的正確性，不會(huì)造成上訴人實(shí)體權(quán)益的實(shí)際損害，因此駁回起訴。在萬(wàn)州區(qū)熊家凱程汽車(chē)修理廠與萬(wàn)州區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安監(jiān)行政決定一案中（［2016］渝02行終398號(hào)），人民法院認(rèn)為本案被上訴人作出現(xiàn)場(chǎng)處理措施決定前未聽(tīng)取上訴人陳述和申辯不足以認(rèn)定為行政程序違法，而應(yīng)認(rèn)定為程序瑕疵，最終做出駁回訴訟請(qǐng)求的判決。重實(shí)體真實(shí)輕程序真實(shí)，容易引發(fā)冤假錯(cuò)案，但過(guò)于重視程序而輕實(shí)體，事實(shí)正義也往往難以得到維護(hù)。如何衡量好二者的地位是問(wèn)題的關(guān)鍵，在追求實(shí)質(zhì)正義的同時(shí)需要堅(jiān)守程序本位，方能尊重人權(quán)和實(shí)現(xiàn)公平正義。［8］

（四）審查認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不一，理論性說(shuō)明不足

人民法院依據(jù)長(zhǎng)期的實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)了一套符合自身辦案的標(biāo)準(zhǔn)指南，程序違法的認(rèn)定就置于其中，但對(duì)程序正當(dāng)?shù)恼J(rèn)定程度和程序違法的影響力在裁判結(jié)果中所占比重，不同法官在審查認(rèn)定上的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。在徐德義、江阿毛與奉化市公安局行政登記一案中 （［2015］甬寧行初字第43號(hào)），人民法院認(rèn)為該案行政行為對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，被告在作出被訴行政行為之前未給予原告陳述和申辯的權(quán)利，違反法定程序，遂據(jù)此判決撤銷(xiāo)。與萬(wàn)州區(qū)熊家凱程汽車(chē)修理廠與萬(wàn)州區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安監(jiān)行政決定案件相比，同是未聽(tīng)取陳述、申辯的程序違法行為，兩地人民法院的認(rèn)定程度不一（程序瑕疵、程序違法）。此外，程序正當(dāng)在我國(guó)人民法院判決書(shū)中僅為說(shuō)理部分的某一事項(xiàng)說(shuō)明依據(jù)，與判決書(shū)后文的裁判依據(jù)缺乏關(guān)聯(lián)性，這也不利于司法權(quán)威的樹(shù)立。

五、推進(jìn)程序正當(dāng)原則日臻完善的相關(guān)建議

社會(huì)變化日新月異，法律規(guī)范為保證自身的安定性，難免在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中存在某些層面上的滯后性，因此司法能動(dòng)主義就顯得格外重要。筆者認(rèn)為，應(yīng)以“窮盡規(guī)則救濟(jì)”或“無(wú)善治規(guī)則可適用”為前提，通過(guò)法律原則彌補(bǔ)法律漏洞，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

（一）積極構(gòu)建行政程序法，讓程序正當(dāng)真正“有法可依”

目前，學(xué)界對(duì)行政法法典化問(wèn)題的探討比較熱烈。但我國(guó)正處于全面深化改革的深水區(qū)和攻堅(jiān)期，政府既是推動(dòng)改革者，也是被改革的對(duì)象，因而正處于調(diào)整狀態(tài)，此時(shí)構(gòu)建作為行政法法典化一部分的行政程序法面臨重重困境。程序正當(dāng)?shù)幕竞x體現(xiàn)在各項(xiàng)單行法規(guī)范中，沒(méi)有形成統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)難免掛一漏萬(wàn)。如在行政復(fù)議過(guò)程中，行政主體既要知道《行政復(fù)議法》中與此相關(guān)的程序條款，還要知道該項(xiàng)行政行為所涉及的其他單行規(guī)范中的程序條款，這既是對(duì)執(zhí)法主體的挑戰(zhàn)，也是對(duì)司法機(jī)關(guān)的考驗(yàn)。實(shí)踐中，在制定《行政程序法》時(shí)應(yīng)明確程序正當(dāng)原則的內(nèi)涵和效力等問(wèn)題，為人民法院適用程序正當(dāng)原則提供堅(jiān)實(shí)的制定法依據(jù)。［9］

（二）尊重程序價(jià)值，保障程序公正，建構(gòu)程序正當(dāng)原則的審查標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)行政行為進(jìn)行程序正當(dāng)性審查時(shí)，可能要面對(duì)行政權(quán)與司法權(quán)的復(fù)雜關(guān)系，人民法院要以司法功能為起點(diǎn)，尊重程序價(jià)值，保障程序公正，結(jié)合案件自身特點(diǎn)，遵循合規(guī)性、民主性、可操作性以及比例原則等審查標(biāo)準(zhǔn)，以保證自身的司法公正，同時(shí)督導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政。首先，合規(guī)性。行政主體的行政行為要符合相關(guān)法規(guī)范文件的正當(dāng)程序要求，審查時(shí)不得自由裁量，不得設(shè)定限制性事項(xiàng)，以行政事項(xiàng)作“原始審查”。其次，民主性。程序正當(dāng)?shù)幕疽x就是充分聽(tīng)取行政相對(duì)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)，保障相關(guān)人的參與權(quán)、救濟(jì)權(quán)。因此在對(duì)程序正當(dāng)價(jià)值考量時(shí)，要把握行政主體遵循程序正當(dāng)?shù)某潭?。再次，可操作性。人民法院要保證自身在司法實(shí)踐中所總結(jié)出來(lái)的程序正當(dāng)價(jià)值的內(nèi)涵具有可操作性，對(duì)某一行為的程序認(rèn)定，禁忌過(guò)于繁瑣或過(guò)于簡(jiǎn)略，防止無(wú)法操作的情況出現(xiàn)。最后，遵循比例原則。程序價(jià)值固然寶貴，但基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)因素，有更高層次的價(jià)值需要保護(hù)時(shí)，程序價(jià)值要予以取舍。如撤銷(xiāo)行政行為會(huì)給國(guó)家利益帶來(lái)巨大損失時(shí)，不能僅考慮程序價(jià)值，以未聽(tīng)取意見(jiàn)違反法定程序?yàn)橛啥J(rèn)定無(wú)效予以撤銷(xiāo)。要完善程序正當(dāng)原則的審查標(biāo)準(zhǔn)，將程序公正與實(shí)體公正有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”和“量”的兼顧。

（三）尋求司法能動(dòng)主義，發(fā)揮最優(yōu)程序價(jià)值

在我國(guó)，有學(xué)者提出，人民法院并不缺乏司法能動(dòng)主義的沖動(dòng)，也不完全缺乏法律適用的空間，在這局促的空間里，人民法院展示了維護(hù)正義、發(fā)展法律的能動(dòng)主義立場(chǎng)和潛力。［10］實(shí)踐中，人民法院通過(guò)擴(kuò)充正當(dāng)程序原則的內(nèi)涵，以達(dá)到適用的目的，實(shí)現(xiàn)程序的獨(dú)立價(jià)值。如行政主體在作出對(duì)相對(duì)人不利的行政決定時(shí)，應(yīng)盡到充分的告知、送達(dá)和聽(tīng)取意見(jiàn)的義務(wù)，這些是從現(xiàn)有法律規(guī)范中可以間接推導(dǎo)出的（《行政處罰法》第31條、第32條，《行政強(qiáng)制法》第18條、第20條、第25條，《行政許可法》第32條、第36條、第38條、第47條等）。但有些法律未做任何明確規(guī)定的，人民法院為了追求司法公正，實(shí)體主義和程序正義的有機(jī)結(jié)合，擴(kuò)大程序正當(dāng)?shù)倪m用范圍，將信賴(lài)?yán)妗⒎ǘㄆ谙?、明顯不當(dāng)、復(fù)議上訴不加重處罰、法無(wú)命令即禁止等納入到程序正當(dāng)范疇。此外，人民法院通過(guò)模糊正當(dāng)程序和法定程序的界限，在“違反法定程序”“程序違法”“程序瑕疵”與“正當(dāng)程序”之間爬梳剔抉，充分體現(xiàn)了司法能動(dòng)主義的價(jià)值選擇，有助于擯棄機(jī)械適法、被動(dòng)等法的局面，從而讓程序正當(dāng)?shù)睦砟钸m用更加廣泛，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法公平、程序正義，達(dá)到最優(yōu)的程序價(jià)值。

結(jié) 語(yǔ)

“正當(dāng)程序原則”是我國(guó)在法治建設(shè)過(guò)程中移植過(guò)來(lái)的，從正當(dāng)程序的原始母國(guó)英國(guó)和美國(guó)的法治歷程看，它一直作為一種理念存在而非實(shí)定原則，指導(dǎo)著行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)著自身的程序價(jià)值。引入我國(guó)后，因其與國(guó)人樸素的程序正義觀念不謀而合，因而將其納入原則范疇，予以實(shí)定化。目前，“正當(dāng)程序原則作為一項(xiàng)能夠獨(dú)立生存、直接適用的法律原則還沒(méi)有確立，行政主體的違法后果仍沿襲傳統(tǒng)的嚴(yán)格規(guī)則主義模式，缺乏將正當(dāng)程序和法定程序相結(jié)合的規(guī)范，與行政正當(dāng)程序原則所體現(xiàn)出來(lái)的法定性與靈活性相平衡的精神不符”。［11］盡管如此，程序的價(jià)值仍是一國(guó)法治建設(shè)中不可忽視的力量，是人權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)，尤其在我國(guó)“一帶一路”倡議大背景下，程序本位對(duì)保障倡議成果和解決區(qū)際司法問(wèn)題具有重要的作用。隨著正當(dāng)程序規(guī)定在我國(guó)立法與司法中得到不斷完善，人民法院的公信力在逐步提升。在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)和深化行政體制改革、實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的道路上，程序正當(dāng)依然在行走，依然在爭(zhēng)鳴。

［1］徐顯明.何謂司法公正［J］.文史哲，1999，（06）.

［2］徐顯明.程序公平：司法公正的邏輯起點(diǎn)［EB/OL］.法學(xué)時(shí)評(píng)網(wǎng)，2015－07－27.

［3］（美）米爾伊安·達(dá)瑪什卡.司法和國(guó)家權(quán)力的多種面孔［M］.鄭戈譯.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2015.114.

［4］［9］孟凡壯.論正當(dāng)程序原則在行政審判中的適用——基于75份運(yùn)用正當(dāng)程序原則的行政訴訟判決書(shū)的分析［J］.行政法學(xué)研究，2014，（04）.

［5］［10］何海波.司法判決中的正當(dāng)程序原則［J］.法學(xué)研究，2009，（01）.

［6］何海波.晨光初現(xiàn)的正當(dāng)程序原則［A］.中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2008年年會(huì)論文集［C］.浙江工商大學(xué)出版社，2009.370.

［7］周佑勇.行政法的正當(dāng)程序原則［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2004，（04）.［8］喬雄兵.外國(guó)法院判決承認(rèn)與執(zhí)行中的正當(dāng)程序考量［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，（05）.

［11］呂新建.行政法視域下的正當(dāng)程序原則探析［J］.河北法學(xué)，2011，（11）.