新型城鎮(zhèn)化背景下基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價指標體系構(gòu)建

李倩，李杏麗，鄒偉武

(1. 中南林業(yè)科技大學 土木工程學院，湖南 長沙 410004；2. 碧桂園集團 成本管理中心，廣東 佛山 528312)

黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”的概念，新型城鎮(zhèn)化的核心是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌。這一指導思想促使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)快速推進，與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求加大。為有效保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目健康有序的進行，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施過程管理與監(jiān)督、過程考核、績效評價與激勵制度等控制措施尤為重要。眾多學者也開始關(guān)注這一領(lǐng)域，梁國華等[1]提出了農(nóng)村公路績效評價的指標體系應(yīng)從項目所體現(xiàn)的價值觀進行推演，提出了邏輯思路為價值—目的—目標—標準和指標的指標體系構(gòu)建方法。尉京紅等[2]在文獻研究的基礎(chǔ)上，利用問卷法和隸屬度分析構(gòu)建了包括 19個具體指標的小農(nóng)水項目評價指標體系。沈維春[3]利用KPI法篩選指標，選取問卷調(diào)查法和隸屬度分析法確定了電網(wǎng)項目的績效評價指標體系。朱潔等[4]提出了一種基于平衡記分卡法BCIL指標的關(guān)鍵績效指標的構(gòu)建方法，從業(yè)務(wù)、客戶、內(nèi)部管理、學習與成長四個維度建立了公路養(yǎng)護的績效評價指標體系。通過分析文獻資料可知，目前國內(nèi)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價的研究主要集中在小型農(nóng)田水利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路、電網(wǎng)、土地整改等具體項目方面，從項目生命期出發(fā)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價共性指標體系的研究較為有限。因此，本文通過汲取邏輯框架法思想，分析項目在水平和垂直方向的邏輯關(guān)系，為篩選影響基礎(chǔ)設(shè)施項目績效水平的關(guān)鍵性指標打下基礎(chǔ)；然后從項目生命期的角度，結(jié)合平衡記分卡法和壓力—狀態(tài)—響應(yīng)(PSR)模型的思想構(gòu)建項目績效運作的邏輯模型，為進一步構(gòu)建項目績效指標體系框架提供依據(jù)；最后結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的特點，根據(jù)各主要模塊篩選評價指標，構(gòu)建項目的績效評價指標體系。

1 基于邏輯框架法的績效評價框架體系的建立

1.1 基本理論

邏輯框架法是美國國際開發(fā)署(USAID)開發(fā)的一種用于項目規(guī)劃、實施、監(jiān)督和評估的分析工具。它把項目的內(nèi)在邏輯劃分為投入、產(chǎn)出、效果和影響等具有因果邏輯關(guān)系的4個層次，這些層次之間構(gòu)成了3個垂直邏輯關(guān)系，同時又將每個層次的驗證指標、驗證方法和假設(shè)的重要外部條件作為水平邏輯關(guān)系，垂直邏輯關(guān)系和水平邏輯關(guān)系共同構(gòu)建出一個 4×4的矩陣，形成項目分析基本模式，對一個項目而言，一般包括宏觀目標、項目目的、項目產(chǎn)出以及項目投入。水平方向包括項目目標、需驗證的指標及實現(xiàn)相關(guān)目標層次的方法、條件，垂直方向列出項目投入、產(chǎn)出、項目目的及宏觀目標4個層次，它們自下而上存在著因果邏輯關(guān)系。依據(jù)邏輯框架法的思想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目垂直邏輯如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目垂直邏輯關(guān)系圖Fig. 1 Vertical logic diagram of new rural infrastructure projects

1.2 基于邏輯框架法的績效評價框架體系

依據(jù)邏輯框架法垂直邏輯關(guān)系的相關(guān)內(nèi)容，可建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目垂直邏輯關(guān)系如圖 2所示。項目的邏輯框架匯總了項目實施的大部分要素，因此，基于項目垂直邏輯關(guān)系目標層次的相關(guān)內(nèi)涵及因果邏輯關(guān)系，我們可以將目標層次及目標層次內(nèi)容可轉(zhuǎn)化為構(gòu)建績效評價的目標層及準測層指標。具體轉(zhuǎn)化如圖2所示。

圖2 項目邏輯關(guān)系與績效評價框架體系的轉(zhuǎn)化關(guān)系Fig. 2 Transformation relationship between project logical relationship and performance evaluation framework.

從圖2可以看到，由項目邏輯關(guān)系轉(zhuǎn)化而來的績效評價指標框架體系涵蓋項目投入績效評價、項目產(chǎn)出績效評價和項目影響績效評價3部分，但僅這3部分對于項目的全生命周期績效評價明顯是不足的，因此我們要在此績效評價框架體系的基礎(chǔ)上進行完善。通過研究可知，仍需增加項目過程績效評價和決策績效評價。至此，基于全生命期的績效評價框架體系建立完成，共包含項目決策、項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出、項目影響5個模塊?？赡艿目蚣荏w系形式如圖3所示。

圖3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價指標框架體系Fig. 3 Sketch map of the new rural infrastructure projects performance evaluation

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價的運作邏輯模型

運作邏輯模型能夠從全生命周期的角度反應(yīng)項目實施過程中各環(huán)節(jié)間的因果關(guān)系。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的特殊性，論文在構(gòu)建邏輯運作模型時進行了改造，提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)實施項目績效評價的運作邏輯模型，如圖4所示。

圖4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價運作邏輯模型Fig. 4 Operational logic model of performance evaluation of new countryside infrastructure projects

該模型從上到下共包括4個層次，其中第1層表示項目實施過程中的3個階段；第2層表示各環(huán)節(jié)績效評價的側(cè)重原則；第3層表示項目績效評價的7個主要環(huán)節(jié)，該層為邏輯運作模型的主層，其余3層都是基于該層建立的，為更好的聯(lián)結(jié)其余3層，該層在邏輯框架法提出的宏觀目標、項目目的、項目產(chǎn)出、項目投入4個過程的基礎(chǔ)上，增加了項目建設(shè)、項目完工和項目影響3個環(huán)節(jié)；第4層表示項目績效劃分的項目決策、項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出、項目影響5個層次及各層次績效的關(guān)鍵影響要素。

通過分析發(fā)現(xiàn)該模型不僅能夠清晰反映項目績效形成的邏輯因果鏈，還能反映出績效評價的多維要素。項目不僅總體上存在邏輯因果鏈，在實施的每個階段也存在著因果關(guān)系鏈，且這些因果關(guān)系鏈都是目標導向的。本文從項目決策、實施和運維3個階段，對目標及因果關(guān)系中的投入、活動、產(chǎn)出進行目標導向因素分析，采用4E+1S原則分析(目前國內(nèi)外對基礎(chǔ)設(shè)施進行績效評價時大多采用 4E原則[5?9]，考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的可持續(xù)性要求，本研究在績效評價中引入持續(xù)性原則)，最終得項目各階段以目標為導向的邏輯要素如表1。

表1 邏輯要素分析表Table 1 Logical factor analysis table

由表1可知，項目實施的各個階段都有4E+1S的要求，只不過績效評價側(cè)重點不同。但是從項目管理的階段性來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目在項目決策、實施、運維階段還是有諸多相似的(如資金投入、人員組織投入、相關(guān)方的參與及配合等)。由此，研究形成了一套適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目全階段的績效評價指標體系。

3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價指標體系模塊分析

參照西方公共項目管理成熟度評價方法，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作邏輯模型，這里將項目績效評價劃分為5個模塊。在績效評價指標框架體系的基礎(chǔ)上，通過閱讀文獻[10]?[17]，結(jié)合我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的實際情況，論文共設(shè)計出 44個具體指標，具體指標體系如圖4。

分析其每個模塊的內(nèi)容，結(jié)合 4E+1S原則理論，可看出每個模塊績效評價的側(cè)重點：

1) 項目決策模塊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目影響廣泛，一個項目的實施落地，不僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)局部區(qū)域有影響，經(jīng)常是輻射到周邊地區(qū)的，甚至對國民經(jīng)濟整體會產(chǎn)生影響。因此，在項目前期決策時一定要清晰項目目的和目標，做好項目的決策管理工作，保證項目決策的客觀公正。因此，此環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)的是項目決策的公平性。

2) 項目投入模塊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)一般來說建設(shè)周期長、投資較大，項目在實施過程中需要投入大量的人力、物力及財力等多方面的資源，并將資源配置給相應(yīng)的人員及組織，追求以最小的成本投入實現(xiàn)既定目標。因此，此環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)的是項目投入的經(jīng)濟性。

3) 項目過程模塊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施是項目各類參與者通過特定活動，在充分利用項目資源的基礎(chǔ)上，相互配合協(xié)調(diào)，使項目效益有最大產(chǎn)出的一個階段。在這個階段對項目的過程控制(即進度、質(zhì)量、安全、成本管理)，主要體現(xiàn)的是項目建設(shè)過程中的效率性。

4) 項目產(chǎn)出模塊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目產(chǎn)出主要表現(xiàn)在以下2個方面：一方面是指項目的完成程度；另一方面是指項目提供的服務(wù)水平以及項目實施者和使用者對產(chǎn)品的滿意程度。總之，考察的是項目實施結(jié)果與項目決策階段制定目標的符合程度，主要體現(xiàn)的是項目的實施效果。

5) 項目影響模塊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目影響范圍廣，基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)不僅對區(qū)域經(jīng)濟有影響，同時對當?shù)氐纳鐣?、生態(tài)也有影響。從項目的生態(tài)影響和可持續(xù)發(fā)展來看，體現(xiàn)的則是項目的生態(tài)性。

圖5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價指標體系Fig. 5 Performance evaluation index system of new rural infrastructure projects

4 結(jié)論

1) 本文針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的主體特點，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目為評價對象，以邏輯框架法為理論基礎(chǔ)，建立一套績效評價共性指標體系。

2) 從項目生命期角度出發(fā)，嘗試構(gòu)建了涵蓋項目決策、實施和運維3階段，覆蓋項目決策、項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出、項目影響五大模塊，共計 44個具體指標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效評價指標體系，并分析了績效評價指標體系各個模塊的側(cè)重。

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