既抓政策落實(shí)，也要回應(yīng)農(nóng)民訴求

文_本刊記者（發(fā)自陜西咸陽(yáng)）

2013年，中央以一號(hào)文件的形式印發(fā)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》，其中提出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶(hù)承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。同時(shí)，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。

2014年7月7日，陜西省人民政府辦公廳印發(fā)《全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，通過(guò)摸清土地底數(shù)→制訂實(shí)施方案→實(shí)測(cè)承包土地→登記相關(guān)信息→組織檢查驗(yàn)收等工作步驟，組織開(kāi)展陜西全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

發(fā)證已經(jīng)結(jié)束

記者日前在陜西咸陽(yáng)采訪(fǎng)期間，咸陽(yáng)某縣負(fù)責(zé)全縣土地確權(quán)工作的縣農(nóng)經(jīng)站站長(zhǎng)任某某透露，目前該項(xiàng)工作已經(jīng)基本完成，“除了少數(shù)農(nóng)戶(hù)問(wèn)題比較復(fù)雜，全縣村民頒證工作已經(jīng)完畢。”

自2014年7月該縣農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作開(kāi)展以來(lái)，全縣完成240個(gè)村、1969個(gè)村民小組、11.91萬(wàn)農(nóng)戶(hù)的確權(quán)任務(wù)，全縣256個(gè)村、2013個(gè)村民小組的數(shù)據(jù)已全部入庫(kù)，現(xiàn)已制定證書(shū)11.3萬(wàn)冊(cè)，占已具備頒證條件的92.1%。

任某某坦言，農(nóng)村土地確權(quán)任務(wù)重，時(shí)間長(zhǎng)，并且由于歷史原因，村民之間私下調(diào)整土地，更改土地利用性質(zhì)的情況不少，有的甚至違規(guī)在承包土地上建房子。所以在這次確權(quán)中，作為一線(xiàn)確權(quán)部門(mén)，既要在國(guó)家土地確權(quán)的方針要求下嚴(yán)格落實(shí)政策，同時(shí)，作為具體的政策執(zhí)行部門(mén)，他們必須考慮到諸多方面的因素，所以“我們?cè)谕恋卮_權(quán)開(kāi)展的初期，組織大量人力入村宣傳確權(quán)，全縣每個(gè)村都跑過(guò)好多次，如果村民說(shuō)不知道這回事，那肯定是他們的問(wèn)題，這項(xiàng)工作縣里面抓得相當(dāng)細(xì)致”。

就在本刊記者采訪(fǎng)期間，在任某的辦公室，村民王某前來(lái)尋問(wèn)關(guān)于自家土地確權(quán)的問(wèn)題：王某曾經(jīng)在村里開(kāi)辦了磚瓦廠(chǎng)，當(dāng)時(shí)經(jīng)營(yíng)狀況不錯(cuò)，所以為了擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，方便挖土，他在幾年前，將同村村民在磚瓦廠(chǎng)附近的3畝土地用自家別處的5畝土地置換。但這次確權(quán)時(shí)，工作人員并沒(méi)有將置換到磚瓦廠(chǎng)附近的3畝地予以確認(rèn)，所以他非常著急。

“土地確權(quán)至今已經(jīng)三年多了，起初登記的時(shí)候，村民就應(yīng)當(dāng)重視?！比文衬潮硎荆?dāng)時(shí)確權(quán)時(shí)，一些村民往往不在意，認(rèn)為自己的土地不會(huì)“確沒(méi)了”，而且有的打著自己的小算盤(pán)。對(duì)于王某的問(wèn)題，該縣農(nóng)經(jīng)站任某某表示，目前，整個(gè)農(nóng)村的土地?cái)?shù)據(jù)已經(jīng)匯交至國(guó)家農(nóng)業(yè)部了，目前這種情況要想修改都不可能了，“在數(shù)據(jù)庫(kù)沒(méi)有解封之間，這個(gè)問(wèn)題沒(méi)法解決。”

任某某向記者介紹，由于村民王某在置換土地的時(shí)候，沒(méi)有走相關(guān)程序，而是私下進(jìn)行置換，也沒(méi)有合同，這一置換反將耕地變?yōu)榱舜u瓦廠(chǎng)經(jīng)營(yíng)性用地，而這次土地確權(quán)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用地是不予確權(quán)的。

“其實(shí)這個(gè)問(wèn)題當(dāng)時(shí)很好解決，登記測(cè)量土地時(shí)，只需要向工作人員說(shuō)明情況，并出具相關(guān)證明，完全可以解決。但是3年過(guò)去了，現(xiàn)在就很難處理了。由于這次土地沒(méi)有確權(quán)，所以今年的糧食補(bǔ)貼也就沒(méi)了。”任某某表示，后期這些問(wèn)題都會(huì)逐步解決的，磚瓦廠(chǎng)目前已經(jīng)被國(guó)家叫停，且王某現(xiàn)在仍耕種著磚瓦廠(chǎng)的土地，只是這次沒(méi)有確權(quán)，但是可以向國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)對(duì)土地復(fù)墾，通過(guò)合法程序，在下次確權(quán)頒證時(shí)解決相關(guān)問(wèn)題。

維護(hù)村民合法權(quán)益

采訪(fǎng)期間，咸陽(yáng)某縣村民告訴記者，該縣土地確權(quán)是村委會(huì)根據(jù)“家庭人口數(shù)”讓農(nóng)民簽字確認(rèn)。但是“家庭人口數(shù)”的界限不清晰，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一：是根據(jù)家庭現(xiàn)有實(shí)際人口還是依據(jù)戶(hù)口本在冊(cè)人口，還是根據(jù)當(dāng)年分地的時(shí)候的人口數(shù)，村委會(huì)沒(méi)有給出統(tǒng)一的答復(fù)。村民都不是很清楚，只是按要求簽字。

對(duì)此，該縣農(nóng)經(jīng)站工作人員表示，這次土地確權(quán)是以二輪承包為基礎(chǔ)，主要解決面積不實(shí)、四至不清、檔案不全的問(wèn)題。土地確權(quán)工作一開(kāi)始，農(nóng)經(jīng)站對(duì)鎮(zhèn)、村干部及測(cè)繪公司工作人員進(jìn)行政策、業(yè)務(wù)方面的宣傳培訓(xùn)，并發(fā)放了農(nóng)村土地確權(quán)有關(guān)政策法規(guī)宣傳讀本。同時(shí)，嚴(yán)格按照《陜西省農(nóng)村土地確權(quán)操作技術(shù)規(guī)范》及陜西省印發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作中有關(guān)問(wèn)題的政策把握及處理意見(jiàn)》的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

本刊記者發(fā)現(xiàn)，《陜西省農(nóng)村土地確權(quán)操作技術(shù)規(guī)范》中明確規(guī)定，農(nóng)戶(hù)分配承包地以后死亡、出嫁、轉(zhuǎn)為國(guó)家機(jī)關(guān)、事企業(yè)單位工作人員等失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人員，可以更換為戶(hù)內(nèi)未分配承包地的其他成員，無(wú)未分配承包地成員、依法又不退出承包地的，可將其承包地列入附屬地管理。

而對(duì)于在小城鎮(zhèn)落戶(hù)的，仍保留承包地；對(duì)舉家遷入設(shè)區(qū)市的，依法收回其承包土地。參軍提干、達(dá)到年限的士官已取得承包地的，按照陜西省實(shí)施的辦法規(guī)定不再保留。大中專(zhuān)在校學(xué)生保留承包地的，可以進(jìn)行確權(quán)登記；畢業(yè)三年以上未落戶(hù)村民小組、沒(méi)有返回原籍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，其承包地可不列入登記范圍。此外，上述情況均可轉(zhuǎn)給本戶(hù)未分配承包地的其他成員。出嫁女和入贅男在新居住地分配承包地的，原居住地的承包地不再保留，其承包地可以更換為本戶(hù)未分配承包地的其他人；新居住地未分配承包地的，原居住地的承包地應(yīng)保留。

采訪(fǎng)期間，本刊記者了解到，為了做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收工作，防止土地確權(quán)中存在確權(quán)不實(shí)，侵害老百姓利益等情況發(fā)生，早在2015年9月25日，陜西省農(nóng)業(yè)廳就印發(fā)了《陜西省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收辦法（試行）》。

“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗(yàn)收工作以縣級(jí)行政區(qū)為基本單位，采取縣級(jí)自查、市級(jí)驗(yàn)收、省級(jí)抽查的方式進(jìn)行。”知情人士告訴記者，驗(yàn)收環(huán)節(jié)中既嚴(yán)格落實(shí)了國(guó)家政策，又充分考慮農(nóng)民利益和農(nóng)村土地承包中的實(shí)際情況，效果非常好。

須考慮農(nóng)村實(shí)際

除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)外，按照國(guó)家要求，應(yīng)“加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作”。

采訪(fǎng)期間，本刊記者在咸陽(yáng)某縣負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村宅基地確權(quán)工作的縣國(guó)土局，就該縣農(nóng)村宅基地確權(quán)開(kāi)展情況展開(kāi)調(diào)查，該局工作人員張某向記者透露：“目前農(nóng)村宅基地這塊還沒(méi)有發(fā)證，咸陽(yáng)市這邊正在幾個(gè)縣試點(diǎn)，而且宅基地這塊目前國(guó)家只是出臺(tái)了基本方針，具體怎么開(kāi)展，陜西省還在試點(diǎn)，全面開(kāi)展估計(jì)得等到今年6月份試點(diǎn)完成之后?！?/p>

在采訪(fǎng)期間，村民南某告訴本刊記者，自己有兩個(gè)孩子，大兒子因?yàn)樯蠈W(xué)之后戶(hù)口外遷，所以擔(dān)心早年曾在村里購(gòu)買(mǎi)的宅基地會(huì)在此次確權(quán)中被收回，“我這種情況很多，村民都非常關(guān)心這事，畢竟孩子以后回來(lái)時(shí)需要有個(gè)地方住，如果這次收回的話(huà)，以后怎么辦？”

對(duì)于村民的困惑，該縣國(guó)土局工作人員張某告訴本刊記者，目前宅基地確權(quán)中存在著不少問(wèn)題需要解決，“宅基地確權(quán)首先必須有一個(gè)關(guān)于宅基地的合法來(lái)源，農(nóng)村宅基地是國(guó)家無(wú)償給農(nóng)民的，所有權(quán)歸集體，而使用權(quán)歸農(nóng)民；但是必須有前提：首先必須是本集體的成員，戶(hù)籍一旦轉(zhuǎn)為城市戶(hù)口，將不能享有宅基地的使用權(quán)，除非走繼承這條路，況且只能繼承房產(chǎn)，而不能繼承宅基地。但是房子又屬于不動(dòng)產(chǎn)，它必須附著在宅基地上，所以如果房屋某一天垮塌了，不存在了，那么就必須讓出宅基地來(lái)，且期間不能改建甚至擴(kuò)建。”

“如今，房地一體，原來(lái)是土地局管土地，房管局管房子，這兩塊是分開(kāi)的。不動(dòng)產(chǎn)登記之后，開(kāi)始施行兩證合一，登記證上面既有房產(chǎn)信息，同時(shí)又包含著宅基地的使用信息。村民要想拿到不動(dòng)產(chǎn)登記證，就必須提供宅基地的合法來(lái)源，否則就不可能拿到不動(dòng)產(chǎn)證?！眹?guó)土局工作人員張某說(shuō)，如今由于歷史問(wèn)題，許多村民當(dāng)時(shí)都是通過(guò)向村委會(huì)購(gòu)買(mǎi)獲得宅基地，而并沒(méi)有政府的批文，這種方式是不合法的，“宅基地獲得不是村里面認(rèn)可就行了，即便是鎮(zhèn)政府也無(wú)權(quán)認(rèn)可，審批權(quán)限在縣政府，也就是說(shuō)，村民必須拿出縣政府的批文，否則就不可能辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證?！?/p>

“但是，由于歷史問(wèn)題，以前村民獲得宅基地都是從村委會(huì)處購(gòu)買(mǎi)，而沒(méi)有縣政府的批文；加之已經(jīng)在所獲取的宅基地上建了房子，所以在宅基地確權(quán)時(shí)，又必須考慮到這些原因。我們?cè)趫?zhí)行政策的同時(shí)，必須考慮到這些實(shí)際情況，按理說(shuō)這類(lèi)人將來(lái)是不能頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證的；但是，這樣的情況很普遍，所以具體怎么辦，還需要慎重考慮?！?/p>

采訪(fǎng)期間，張某告訴記者，按照國(guó)家規(guī)定，農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶(hù)一宅”的原則，如果上一代與下一代仍在一個(gè)戶(hù)口本上，而沒(méi)有分戶(hù)的話(huà)，那么就只能共同享有一塊宅基地，除非分戶(hù)了之后才允許重新獲得新的宅基地。