淺談欠發(fā)達區(qū)域高速公路建設(shè)模式的突破

李興剛

摘要：吉林省高速公路正在由“國高網(wǎng)補貼+政府還貸”到“省補地建+地方政府還貸”的建設(shè)模式逐步向高速公路引資模式拓展，從單一的BOT，變?yōu)榘˙OT、BOT+政府可行性缺口補助、BOT+EPC+政府可行性缺口補助等多種建設(shè)模式，由于吉林省地方經(jīng)濟增長乏力，諸多城市負(fù)債率過高，基礎(chǔ)設(shè)施落后地區(qū)高速公路建設(shè)變得更加困難，如何在現(xiàn)行政策下取得建設(shè)模式的突破，成為關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：建設(shè)模式；突破

一、制約吉林省高速公路建設(shè)瓶頸分析

吉林省國高網(wǎng)目前建成率僅為63.9%，與全國89.75%的平均水平相差甚遠，2018年國務(wù)院出臺的27號（關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見）、46號（地方政府隱形債務(wù)問責(zé)辦法）文件，對防范化解地方政府債務(wù)作出明確規(guī)定，今后交通建設(shè)在非債務(wù)性資金投入的基礎(chǔ)上，只能通過債券資金、PPP（引入社會資本）模式來解決。

1、建設(shè)任務(wù)繁重，剛性制約日益突出

吉林省目前在建高速公路12項里程達1476公里，普通國省干道25項里程達593公里，2018年基礎(chǔ)設(shè)施投資達259.4億元，受征地拆遷、生態(tài)環(huán)境管控趨嚴(yán)、原材料價格上漲、建設(shè)成本上升，各項不利因素疊加后給項目建設(shè)帶來重大影響。

2、債務(wù)管控更加規(guī)范，籌融資面臨諸多難題

財預(yù)〔2017〕97號地方政府收費公路專項債券管理辦法規(guī)定，發(fā)行收費公路專項債券的政府收費公路項目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡。通過對國高網(wǎng)、省高網(wǎng)項目進行OD調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，無一項目滿足項目收益和融資自求平衡的要求；且吉林省多數(shù)地方政府債券額度有限，受交通量因素制約，引入社會資本非常困難，亟待創(chuàng)新完善籌融資模式。

3、交通運輸囿于體制機制障礙，深化改革難度前所未有

吉林省當(dāng)前交通運輸改革進入攻堅期和深水區(qū)，公路建設(shè)體制、管理體制、行政執(zhí)法體制、投融資體制、綜合運輸管理體制等方面，都需要進一步理清思路，明確方向，著力破除體制機制障礙。吉林省交通運輸發(fā)展質(zhì)量不高，科技創(chuàng)新能力仍然不強，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、新舊業(yè)態(tài)間發(fā)展不平衡，多品質(zhì)多樣化智能的運輸服務(wù)供給不足，運輸結(jié)構(gòu)不合理，重建設(shè)、輕養(yǎng)護、粗管理的問題仍然較為突出。

4、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)不牢，干部隊伍擔(dān)當(dāng)能力有待加強

安全風(fēng)險隱患依然嚴(yán)峻，企業(yè)主體責(zé)任沒有完全夯實，行業(yè)監(jiān)管也存在短板和薄弱環(huán)節(jié)，重點領(lǐng)域監(jiān)管仍需進一步加強；有的地方和單位缺乏大局意識，習(xí)慣站在地方和部門角度考慮問題，部分干部慣性思維嚴(yán)重，缺少破解商業(yè)模式的勇氣，甚至嚴(yán)重不作為。2018年底招標(biāo)的長春至太平川高速公路PPP項目，國內(nèi)擬中標(biāo)的建筑央企一直圍繞核心邊界條件進行談判，調(diào)整風(fēng)險分配原則，遲遲不肯簽署項目合作協(xié)議，影響PPP模式在其他同類項目的推廣。

二、高速公路建設(shè)模式突破分析

1、BOT+RCP +可行性缺口補助模式

吉林省新建高速公路車流量較少，培育期達10年之久，采用PPP模式建設(shè)財政可行性缺口補助較大，受財政支出責(zé)任10%紅線的限制，可考慮采用BOT+RCP+可行性缺口補助模式建設(shè)，RCP即Resource—Compensate—Project（資源一補償一項目）的英文縮寫，具體是政府通過特許經(jīng)營經(jīng)營權(quán)協(xié)議，授權(quán)項目公司進行準(zhǔn)經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資、建造（設(shè)計）、經(jīng)營和維護，在約定的特許經(jīng)營期內(nèi)向該項目的使用者收取適當(dāng)?shù)馁M用，以便收回項目部分的投資、經(jīng)營、維護等成本，特許經(jīng)營期滿后項目公司將項目無償移交給政府；同時政府以對項目投資進行補償?shù)姆绞浇o項目公司提供一定的資源（如土地、旅游、礦產(chǎn)等）進行建設(shè)和經(jīng)營，以確保項目投資者獲取合理回報，從而調(diào)動投資者的積極性，進而吸引更多的社會資本參與項目。

模式優(yōu)點：○1目前建設(shè)單位吉高集團擁有部分閑置資產(chǎn)，包含劃撥的土地、養(yǎng)老地產(chǎn)、經(jīng)營性資源等；○2采用BOT+RCP +可行性缺口補助模式運作，拓寬了融資渠道，增強了融資機構(gòu)的信心，引入社會資本，可有效解決本項目的建設(shè)資金問題，緩解政府財政壓力。○3政府和社會資本可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，使風(fēng)險分配更合理。同時政府通過設(shè)置績效考核機制，與項目公司運營情況掛鉤，從而實現(xiàn)對項目提供公共服務(wù)質(zhì)量的把控，降低政府的投資風(fēng)險?！?通過將優(yōu)秀社會資本引入吉林省高速公路市場，與同行業(yè)現(xiàn)有參與方形成相互競爭交流的良性機制，技術(shù)、經(jīng)驗和管理水平的外溢和交流，能夠激發(fā)行業(yè)活力，為吉林省公用事業(yè)領(lǐng)域改革積累成功經(jīng)驗。

模式缺點：○1社會資本需要變現(xiàn)快、資金流充裕的資源，主要是土地資源，回報機制主要通過房地產(chǎn)及商業(yè)開發(fā)獲得成本及收益，應(yīng)優(yōu)先考慮項目所在地的區(qū)域位置，同時該區(qū)域住宅需求較大；○2土地出讓過程中要控制溢價率，出讓收益納入基金預(yù)算，政府方要設(shè)置專門路徑將該收益從基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算專項用于高速公路建設(shè)或者作為缺口補貼資金。

2、一般債（建設(shè)期補貼）+BOT+可行性缺口補助模式

政府方通過發(fā)債券籌集資金，資金到位后，作為項目建設(shè)期補貼直接降低總投資額，壓縮融資額度，一般債發(fā)行額度根據(jù)地方一般公共預(yù)算支出責(zé)任進行反推，從而實現(xiàn)項目順利通過財政承受能力論證。后面建設(shè)方式采用PPP模式下的BOT+可行性缺口補助模式開展。

模式優(yōu)點：○1通過發(fā)行一般債，合理利用政策要求，規(guī)避PPP模式對10%支出紅線的要求；○2實現(xiàn)地方政府加速基礎(chǔ)設(shè)施補短板的需求，通過基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)刺激經(jīng)濟增長，實現(xiàn)良性循環(huán)。

模式缺點：未實質(zhì)性降低地方政府財政支出壓力，適合資產(chǎn)負(fù)債率較低的潛力型城市群。

三、結(jié)論

在嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量的環(huán)境下，上述兩種商業(yè)模式不僅為政府投資項目解決了資本金問題，也避免了政府違規(guī)舉債的問題。但在實際操作中對于在未來幾年就可以回收投資的資源，例如土地資源等，則采用直接將資源與項目“捆綁”，社會資本通過合法地形式獲得資源同時需要幫助政府完成相應(yīng)的項目建設(shè)，所有建設(shè)資金由社會投資人負(fù)責(zé)籌集，在非凈地的情況下還要整理土地，對企業(yè)現(xiàn)金流要求較高，有增加企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的影響，實踐中還要協(xié)調(diào)大量政府機構(gòu)，尋求地方政府從上到下的全力支持。

參考文獻

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（作者單位：中鐵投資集團有限公司）