論檔案治理視域下的公民利用檔案權利實現(xiàn)

陳忠海 宋晶晶

摘要：檔案治理不僅需要檔案行政管理部門、社會組織和公民的共同參與，而且需要對參與者的行為進行法律規(guī)制。在研究檔案治理的體系建構和制度保障的過程中，以公民利用檔案權利實現(xiàn)為切入點的研究具有重要意義。本文以公民利用檔案權利為切入點，結合檔案工作自身的保密性，剖析檔案治理中公民利用檔案權利實現(xiàn)的路徑，進而明確檔案治理視域下法律規(guī)制的價值導向與邏輯起點，為推動檔案治理體系和檔案治理能力現(xiàn)代化提供理論參考。

關鍵詞：檔案治理公民利用檔案權利法律規(guī)制

Abstract：Archives governance not only needs the participation of archives administrative depart？ ments， social organizations and citizens， but also re？ quires the legal regulation of participants behavior. In the process of studying the system construction and system guarantee of archives governance， it is of great significance to study the realization of citi？ zens right to use archives. This paper takes the citi？ zens right to use archives as the breakthrough point， and analyzes the path of realizing the citi？ zens archival rights in the archives governance， combined with the confidentiality of the archival work itself. Furthermore， the value orientation and logical starting point of legal regulation in the field of archival governance are clarified， which provides a theoretical reference for promoting the modern？ ization of archives governance system and archival governance ability.

Keywords：Archives governance；Citizens right to use archives；Legal regulation；

“從檔案作為公共治理功能發(fā)揮的場域來定義檔案治理，即對檔案事務的治理，與檔案管理相對。從這層意義上看，檔案是治理的對象。結合對公共治理的理解，檔案治理可以定義為：檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務進行科學、規(guī)范管理，實現(xiàn)檔案領域善治的活動和過程?！盵1]2015年以來，檔案學界發(fā)表與檔案治理相關的文章10余篇，學者們著重對檔案治理的內涵、特征與功能、國家治理與檔案治理的關系、檔案治理與檔案法規(guī)建設、檔案治理面臨的挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略路徑選擇、檔案治理與公民守法以及檔案治理體系構建等展開研究，開辟了一個新領域，取得了一定成果，但就檔案治理與公民利用檔案權利的論題尚無人涉及，本文就此展開討論。

一、檔案治理要以保障公民利用檔案權利為核心要義

（一）公民獲得檔案服務的權利是公民根本的訴求

隨著時代發(fā)展，檔案信息資源蘊含的經(jīng)濟和社會價值逐步彰顯出來，其外部表現(xiàn)就是公民對檔案的利用需求不斷增長，新的社會組織與經(jīng)濟形式開始涌入檔案領域。公民對檔案需求的呼聲越來越高，這對加大檔案信息資源的開發(fā)力度，提升檔案服務能力形成了倒逼態(tài)勢。因此，由自上而下的立足于檔案部門研究如何開發(fā)檔案信息資源、開展檔案服務的宏觀導向，轉向自下而上的立足于公民的需求，探索如何實現(xiàn)公民利用檔案權利并體現(xiàn)公民在檔案事務中的公共性意志，成為當前和今后一段時期檔案部門需要破解的一道難題。

信息技術的發(fā)展和公眾利用需求的增加促使檔案管理研究重心從注重保存與管理向注重檔案資源的開發(fā)和利用服務轉移，實踐工作中，檔案服務理念由“以館藏為中心”發(fā)展到“以用戶為中心”。[2]雖然公民對檔案利用的需求呈多樣化和個性化，但公民獲得檔案服務的權利是唯一和根本的訴求。公民的權利觀念是民主社會的重要組成部分，其中，公民對檔案的利用需求是檔案信息資源開發(fā)得以存在的基本依據(jù)，也是檔案館服務的主要組成部分。我們應清醒地認識到，檔案部門逐漸走向開放的理念與檔案工作機密性之間具有一定矛盾，如何破解這一矛盾并平衡二者關系就成為當前檔案事業(yè)管理體制轉型中亟待解決的問題之一，同時需要在相關法律法規(guī)中予以體現(xiàn)。檔案既是法律效力概念的由來，也是信息公開對象的主體，信息沒有檔案則無所謂自由，檔案在保障司法公正、公民知情權、陽光政府、信息公開等方面是不可或缺的。[3]“檔案的開放說到底是對公民的開放，如果檔案利用的范圍僅僅限于深宅大院里的權貴階層，談不上是真正的檔案開放，也不可能實現(xiàn)對公民知情權的尊重與維護?！盵4]在以公民為中心、以完善檔案服務為要義的檔案治理結構轉型中，搭建起用戶與檔案行政管理部門之間的“溝通橋梁”，將成為檔案治理深層次內涵建設的核心。

（二）公民利用檔案權利實現(xiàn)與檔案工作保密性之間的矛盾需要調和

1.檔案館正在從重藏輕用向藏用結合、以用為主轉變

檔案治理工作中正確看待并處理好利用服務與安全保密之間的關系十分重要。滿足公民利用檔案需求是人民主權這一憲法性原則在檔案領域中的具體體現(xiàn)，是對公民信息權、文化權、知情權的保障。一味地追求保密，將會阻礙檔案事業(yè)的發(fā)展和社會的進步。因此，檔案工作由注重“保管”走向“服務”理應納入檔案治理的調整范圍。面對多樣化的檔案利用需求以及復雜的檔案保密范圍，如果不能滿足公民的檔案利用需求，檔案的社會公共價值將得不到體現(xiàn)，甚至導致一些有價值的檔案被長期埋沒；如果不能做好檔案的保密工作，國家的信息安全和公民個人的隱私也將無法得到保障?！皺n案之于國家的重要性正如美國國家檔案局前局長約翰·卡林所言：一個社會的檔案如果是封閉的，就不可能是開放社會；一個民族如果沒有記載下他們的權利，就不能踐行；一個國家如果不能利用其歷史，就不可能審視自身；一個政府如果沒有了檔案，就不可能負責任的治理。”[5]只有平衡好二者關系，樹立正確的價值理念，最大限度地對檔案進行合法、有序的開放，才能切實保障公民利用檔案權利的實現(xiàn)。同時，只有做好檔案保密工作，才能切實保障國家檔案信息安全。應看到，在目前檔案治理價值理念不清晰的情況下，極易在檔案工作中出現(xiàn)模糊地帶及不平衡狀態(tài)，因此，協(xié)調好兩者關系，必然要求檔案部門首先樹立正確的價值理念。

為此，一些地方的檔案部門開展了主動服務民生的有益探索。如河南省信陽市檔案館采取來電、來函查檔，預約查檔，來人網(wǎng)上查閱等多種形式，為查閱退休人員養(yǎng)老與社會保障、大學生學籍、婚姻糾紛、編史修志等信息的利用者提供服務，去年全市利用檔案2萬余人（次），11萬卷（件），打印復印檔案憑證9.6萬頁，解決了60余名破產(chǎn)企業(yè)職工超過法定退休年齡的養(yǎng)老問題。[6]

2.公民的檔案利用需求呈現(xiàn)個性化和差異化，需要得到相應滿足

檔案治理主體多元化必將激活不同的治理主體，治理主體提出的檔案信息利用訴求也會愈發(fā)多樣化，需求規(guī)模也將進一步擴大，隨之而來的是社會檔案信息訴求個性化或差異化程度的不斷提升。社會檔案信息需求的新變化，為完善檔案信息資源服務，包括服務機制、服務方式、服務手段提供了新的方向。有效回應并滿足社會這方面的訴求將推動檔案部門轉變工作思維、探索新的工作對策。[7]“政府信息公開客觀地提出了檔案的公開問題，要求檔案的利用與政府信息公開相適應，同步向社會開放形成檔案開放與政府信息公開的協(xié)調機制?！盵8]

3.社會組織和公民的參與，利于檔案事業(yè)管理模式的創(chuàng)新

檔案治理有助于調和公民利用檔案權利的實現(xiàn)和檔案保密性之間的矛盾。就治理主體而言，檔案行政管理部門被授權行使管理檔案事務的權力，同時社會組織和個人也是檔案治理的主體，這將充分釋放社會活力，有助于加強檔案治理主體之間的協(xié)作，使檔案信息資源得以充分開發(fā)，促使檔案工作全方位地覆蓋社會各領域，進而滿足人們日益增長的檔案信息資源需求，有效保障公民利用檔案權利的實現(xiàn)。就治理原則而言，檔案治理主體的行為應被約束在法律法規(guī)的范圍內，行走在法治軌道上，以維護公民權利為重要原則，有助于協(xié)調國家、社會組織和公民之間的關系；同時檔案治理理念的轉變，使檔案部門由單一保管檔案的機構轉變?yōu)楣窭脵n案權利實現(xiàn)的維護者、檔案信息資源服務提供者的角色。就治理體系而言，檔案治理體系是一個復雜的有機整體，強調檔案開放性的同時，也要注重檔案信息安全保障體系建設，檔案保密性工作和與用戶的雙向互動；由于目前法律政策滯后于社會實踐，使得檔案治理的實施缺乏一定的行為規(guī)范，因此，在推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，需要注重相關理論研究并總結實踐經(jīng)驗，更需要注重檔案治理的法治建設。

二、檔案治理工作中保障公民利用檔案權利的路徑分析

（一）培育公共性價值理念，樹立以人民為中心的原則

傳統(tǒng)的檔案管理理念偏重于保密，而當前面對新時代新任務提出的新要求，檔案工作必須注重服務。以保障公民檔案權利為核心，將有價值的檔案信息資源向社會開放，必須打破傳統(tǒng)思維方式，轉變思想觀念，培育和樹立以人民為中心的原則。檔案治理既要體現(xiàn)檔案開放性的時代要求，維護公民利用檔案的權利，又要充分釋放檔案信息資源的社會和經(jīng)濟價值，激發(fā)社會活力，鼓勵和督促檔案館在保證國家安全和信息安全的條件下依法依規(guī)開放、及時有效開放。長期以來，檔案館多處于“深宅大院”，給人以政府機關的印象，使公民產(chǎn)生一定的距離感，其社會公共性價值還未得到充分體現(xiàn)。而檔案部門作為政府信息公開的重要平臺，在政策法規(guī)不配套的情況下，政府信息公開和檔案開放工作容易出現(xiàn)無所適從的情況，因此，培育公共性價值理念、樹立以人民為中心的原則十分重要。

（二）完善檔案治理與其他相關工作的銜接機制，實現(xiàn)全流程閉環(huán)管理

按照檔案治理要求，需建立起檔案治理與相關工作的銜接機制，研究公民利用檔案權利和檔案工作保密性之間的內在邏輯關系，分析檔案治理的核心價值內涵。要實現(xiàn)檔案治理與其他工作的充分銜接，在實際工作中需要將檔案開放和檔案保密作為一個整體統(tǒng)籌安排，規(guī)范相關部門在檔案治理中的法定職責，建立檔案有序開放與保障檔案保密性的內容對接和溝通協(xié)調機制，建立強有力的檔案共享、開放與保密機制，實現(xiàn)涵蓋檔案利用、檔案信息資源開發(fā)、檔案保密、檔案服務的全流程閉環(huán)管理。制定檔案治理公共性行動計劃，建立并有效執(zhí)行檔案開放與保密工作責任制。

（三）加快《檔案法》的修改，盡快制定相關法律法規(guī)和實施細則

檔案治理不僅僅是一個法治問題，還涉及背后權力和利益的調整，這要求運用制度加以規(guī)范。在推進檔案治理的過程中，必然會面對保障公民檔案權利與檔案工作自身保密性的沖突和博弈，以及傳統(tǒng)與創(chuàng)新的矛盾和選擇，也會面對來自傳統(tǒng)理念、思維方式以及管理方式的阻力。在理清檔案法治價值理念的基礎上，國家應盡快出臺新的《檔案法》，各級政府和國家檔案行政管理部門應盡快出臺相關法規(guī)規(guī)章和各類實施細則，重新界定檔案開放的范圍和界限，規(guī)定檔案保密的內容和期限，促進檔案在安全保密原則下盡可能地向公民開放，為公民身份認同、歸屬感等提供檔案記憶，為保護公民利用檔案權利提供法律法規(guī)和制度保障。同時，吸收借鑒一些地方檔案行政管理部門在工作中探索的成功經(jīng)驗，從國家規(guī)范層面和法治層面制定新的《檔案法實施辦法》，落實檔案治理責任，加強檔案開放工作的標準化和規(guī)范化。

（四）建立檔案開放標準規(guī)范，完善安全保密機制

檔案治理主體具有多元化的特點，通過治理主體之間的充分溝通與協(xié)作，充分利用社會力量，搭建檔案開放共享平臺，提升檔案公共服務的水平和質量。實踐表明，檔案治理要合法有序地推進，應當避免各自為政，檔案部門可在試點示范的基礎上提供經(jīng)驗和行為規(guī)范。在檔案行政管理部門、社會組織和公民個人三個層面統(tǒng)一規(guī)劃，并通過制定檔案治理的法律法規(guī)保障體系，讓檔案治理在法律框架內展開，確保公民利用檔案的權利和檔案的安全保密都受到法律保護，實現(xiàn)多項價值追求的契合與平衡。

（五）加強檔案工作的互動式管理，提供“一站式”檔案服務

推進檔案管理體制改革創(chuàng)新的同時，檔案部門應以服務人民群眾為價值導向，創(chuàng)新性與動態(tài)性相結合，滿足各相關利益主體的訴求，實現(xiàn)公共利益的最大化。概而言之，就是要在更廣泛意義上保障公民利用檔案的權利，實現(xiàn)檔案的公共價值和社會價值，將檔案開放的選擇權和建議權交給公眾，為公民提供“一站式”檔案服務，使人民群眾接近檔案、了解檔案并使用檔案。在這一方面，浙江省檔案局（館）的做法特別值得借鑒和參考。檔案治理需要加強檔案工作的互動式管理，提高社會組織和公民個人等多主體參與的積極性，從根本上保障公民的合法權益，提高檔案治理的科學性和有效性。

*本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）的階段成果。

注釋與參考文獻：

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[3][5]國家檔案局政策法規(guī)研究司譯.境外國家和地區(qū)檔案法律法規(guī)選編[M].北京：中國政法大學出版社， 2017：12-19.

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