因政府方原因提前終止PPP項(xiàng)目的風(fēng)控策略

文 / 周月萍 葉華軍 樊曉麗

近期公布的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中指出，要開好地方政府規(guī)范舉債融資的“前門”，適度增加地方政府債務(wù)限額，地方政府一般債務(wù)重點(diǎn)用于支持易地扶貧搬遷、深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等沒有收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)；適度增加地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額，穩(wěn)步推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革，支持有一定收益的公益性項(xiàng)目建設(shè)。根據(jù)上述政策趨勢判斷，未來在獲批債券額度范圍內(nèi)，地方政府可能會(huì)更傾向于通過發(fā)行債券的方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金的籌集。同時(shí)，對(duì)于部分已進(jìn)入實(shí)施階段的PPP項(xiàng)目，也不排除政府方要求提前終止，改為通過發(fā)行債券自籌資金進(jìn)行建設(shè)的可能性。由此也帶來了一個(gè)問題：因政府方原因?qū)е翽PP項(xiàng)目提前終止的，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)采取怎樣的措施控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)？本文主要結(jié)合筆者所在團(tuán)隊(duì)在提供PPP項(xiàng)目咨詢過程中遇到的具體情況，對(duì)該問題進(jìn)行簡要分析。

一、因政府方原因提前終止PPP項(xiàng)目的基本概念

根據(jù)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》，由于政府方原因?qū)е翽PP項(xiàng)目提前終止的事由，通常包括發(fā)生政府方違約事件和政府方選擇終止PPP項(xiàng)目兩類情形。

1.政府方違約事件主要包括：（1）未按合同約定向項(xiàng)目公司付費(fèi)或提供補(bǔ)助達(dá)到一定期限或金額的；（2）違反PPP項(xiàng)目合同約定轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)的；（3）發(fā)生政府方可控的對(duì)項(xiàng)目設(shè)施或項(xiàng)目公司股份的征收或征用的①是指因政府方導(dǎo)致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，則可以視為政治不可抗力。；（4）發(fā)生政府方可控的法律變更導(dǎo)致PPP模式項(xiàng)目合同無法繼續(xù)履行的；（5）其他違反PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)，并導(dǎo)致項(xiàng)目公司無法履行合同的情形。

2.政府方選擇終止PPP項(xiàng)目，則通常是指政府方出于公共利益、項(xiàng)目需要改變投資模式等方面的考慮，在項(xiàng)目合作期限內(nèi)單方面決定終止項(xiàng)目合同。

另外，除了上述兩類狹義的項(xiàng)目終止情形外，實(shí)踐中還存在一種較為常見的項(xiàng)目合作內(nèi)容變更的情況。即在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，由于客觀原因需要，政府方對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容、總投資額等進(jìn)行變更、縮減，該種情形實(shí)質(zhì)上是對(duì)于部分項(xiàng)目合作內(nèi)容的終止。因此，在廣義上也可以理解為項(xiàng)目終止的一種情形。

二、實(shí)踐中因政府方原因提前終止PPP項(xiàng)目的常見情形分析

筆者在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，主要遇到過以下幾種因政府方原因?qū)е马?xiàng)目提前終止的情形：項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和投資規(guī)?？s減、征地拆遷延誤、政府人事變動(dòng)等。

（一）項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和投資規(guī)?？s減

PPP項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和投資規(guī)模的縮減將會(huì)對(duì)項(xiàng)目的履行造成比較大的影響，由于社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目資本金以外的債務(wù)性資金融資，而該部分的資金規(guī)模一般會(huì)占到項(xiàng)目總投資的70%～80%，所以項(xiàng)目規(guī)模的縮減對(duì)社會(huì)資本方的影響相對(duì)政府方更大。如果屆時(shí)社會(huì)資本方向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)的項(xiàng)目貸款已到位，社會(huì)資本就需要承擔(dān)該部分資金的融資成本，并可能需就冗余資金的提前還款承擔(dān)相應(yīng)的違約金。另外，工程造價(jià)下浮率、項(xiàng)目預(yù)期收益、項(xiàng)目施工材料成本等方方面面都會(huì)受項(xiàng)目投資規(guī)模的影響。從規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的角度考慮，對(duì)于投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，社會(huì)資本往往愿意接受更低的投資收益率和工程造價(jià)下浮率；反之對(duì)于投資規(guī)模較小的項(xiàng)目，社會(huì)資本通常會(huì)要求更高一些的收益率和施工利潤率水平。因此，如果發(fā)生項(xiàng)目投資額大幅減少的情形，可能就無法滿足社會(huì)資本方當(dāng)初投標(biāo)時(shí)的預(yù)期收益，并給其帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)，必要時(shí)應(yīng)啟動(dòng)PPP再談判。

筆者所在團(tuán)隊(duì)在為某地下綜合管廊PPP項(xiàng)目提供全過程咨詢服務(wù)中，因該項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容、總投資額等由于客觀原因需要進(jìn)行變更，導(dǎo)致招標(biāo)時(shí)所確定的建設(shè)規(guī)模、總投資額等進(jìn)行了縮減。筆者所在團(tuán)隊(duì)協(xié)助客戶及時(shí)啟動(dòng)與政府方的再談判，并通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議的形式，對(duì)該項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)所確定的建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容、總投資額進(jìn)行縮減，同時(shí)相應(yīng)調(diào)整了各方的權(quán)利義務(wù)。

除適時(shí)啟動(dòng)PPP再談判外，筆者建議在簽署PPP項(xiàng)目合同時(shí)，應(yīng)提前設(shè)置好允許投資額縮減或變動(dòng)的范圍上限，以及投資額變動(dòng)超出上限時(shí)所對(duì)應(yīng)的合同安排。

（二）征地拆遷延誤

在我國，征拆遷是非常敏感、復(fù)雜的問題，然而征拆遷工作是否順暢直接影響項(xiàng)目是否能夠順利進(jìn)行、投資是否能夠成功。某基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地后實(shí)施過程中，由于存在釘子戶，政府拆遷不力導(dǎo)致未能按照合同約定按時(shí)完成征拆遷的前期工作，以致項(xiàng)目未能按照既定計(jì)劃開展施工，造成項(xiàng)目施工現(xiàn)場人、材、機(jī)長期窩工，導(dǎo)致社會(huì)資本方遭受很大的損失。因政府拆遷遙遙無期，社會(huì)資本方委托筆者所在團(tuán)隊(duì)協(xié)助其與政府方進(jìn)行再談判。

筆者認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，應(yīng)從源頭防范此風(fēng)險(xiǎn)。首先，在PPP項(xiàng)目合同中明確征地拆遷的責(zé)任方為政府方，及政府交地目標(biāo)達(dá)成的關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確交地計(jì)劃；其次，明確因征拆遷不力導(dǎo)致的工期延誤，社會(huì)資本方的工期違約責(zé)任可以豁免，且在工期延誤期間，政府方應(yīng)就人、機(jī)、料等窩工損失、設(shè)備材料損失等可預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行賠償。另外，在合同中也建議約定當(dāng)由于政府方征拆遷工作未完成所導(dǎo)致項(xiàng)目停工達(dá)到一定期限時(shí)，社會(huì)資本方的退出機(jī)制及相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制。

（三）政府方人事變動(dòng)

PPP項(xiàng)目全過程都是通過合同約定雙方權(quán)利義務(wù)的，因此要想順利完成PPP項(xiàng)目，政府必須要有契約精神，在整個(gè)項(xiàng)目合作期內(nèi)遵守合同約定并履行合同項(xiàng)下的各項(xiàng)義務(wù)，避免由于政府方官本位思想嚴(yán)重，特別是政府換屆、出現(xiàn)重大人事變動(dòng)時(shí)，政府方推諉責(zé)任并損害社會(huì)資本的合法權(quán)益。某基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方在收到中標(biāo)通知書后、正式PPP項(xiàng)目合同簽署前，遭遇了地方政府人事變動(dòng)，地方政府新上任的領(lǐng)導(dǎo)以該項(xiàng)目前期論證不力、不可行為由，單方通知終止該P(yáng)PP項(xiàng)目。該項(xiàng)目社會(huì)資本方委托筆者所在團(tuán)隊(duì)，就補(bǔ)償事宜提供專項(xiàng)咨詢意見。

對(duì)于社會(huì)資本方而言，應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的策略確實(shí)較為有限。但是筆者建議社會(huì)資本方在投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，可以從事前風(fēng)險(xiǎn)控制的角度，提前對(duì)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的政府信用情況進(jìn)行盡職調(diào)查。盡調(diào)要點(diǎn)包括但不限于：（1）政府的信用狀況，包括歷史信用記錄，整體財(cái)力狀況；（2）項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性論證；（3）項(xiàng)目可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；（4）當(dāng)?shù)厝丝诂F(xiàn)狀及未來人口流入趨勢，過去的支柱產(chǎn)業(yè)以及未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展方向以及相應(yīng)的區(qū)域優(yōu)勢等等。

三、應(yīng)對(duì)建議

綜上所述，在PPP項(xiàng)目履行中，無論是哪一種具體的政府方原因?qū)е碌奶崆敖K止，從其共性角度考慮，一方面社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)提前對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的識(shí)別，并相應(yīng)在PPP合同中做好安排，明確相關(guān)的違約情形和退出機(jī)制安排。另一方面，一旦真正出現(xiàn)項(xiàng)目提前終止的情形，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定，積極主張和行使自己的合法權(quán)利，向政府方提出合理的補(bǔ)償訴求。