新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理的影響

孫丹丹

[摘要]新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理造成的影響是：對(duì)發(fā)債規(guī)模有所約束、制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理。新預(yù)算法下地方政府債務(wù)管理的對(duì)策為：利用PPP模式化解風(fēng)險(xiǎn)；制定完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度；制定有效的地方債務(wù)管理模式；做好地方政府債務(wù)資金的管理與監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]新預(yù)算法；地方政府；債務(wù)管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201818044

伴隨著當(dāng)前社會(huì)的不斷發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化的步伐越來(lái)越快，與此同時(shí)，地方政府債務(wù)管理問(wèn)題越來(lái)越明顯，所以需要從新預(yù)算法角度出發(fā)，多個(gè)方面分析，落實(shí)好地方性債務(wù)管理，制定完善的風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，推動(dòng)地方性債務(wù)管理的有效性。

1積極做好地方政府債務(wù)管理的重要性

第一，地方政府傳統(tǒng)執(zhí)政模式是投資性發(fā)展的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)模式下我國(guó)地方政府主要采取了招商引資的方式，其主要目的是推動(dòng)GDP的增長(zhǎng)，其中有大量的投資主要集中在招商投資上，但是應(yīng)用在民生經(jīng)濟(jì)方面的資金少之又少。第二，地方政府的傳統(tǒng)執(zhí)政模式存在缺陷，其一是各大產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象，有眾多的地方政府采取招商引資的方式建設(shè)工業(yè)園區(qū)，但是這種情況下則會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)的控制率達(dá)到20%以上。其二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)剩嚴(yán)重，當(dāng)前大多數(shù)地方政府已經(jīng)投身于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中，固定資產(chǎn)投資比例較大，且在2016年地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，固定資產(chǎn)所占據(jù)GDP的比重高達(dá)80%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)西方發(fā)達(dá)國(guó)家。所以在這種發(fā)展趨勢(shì)下，因投資資金所產(chǎn)生的舉債現(xiàn)象層出不窮，所以需要加強(qiáng)政府債務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府資金來(lái)源與去向的有效規(guī)范，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。

2新預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理所造成的影響

毋庸置疑，新預(yù)算法的出現(xiàn)促使預(yù)算管理朝科學(xué)性與制度化的方向不斷發(fā)展，并且符合時(shí)代與社會(huì)的基本需求，其中在對(duì)地方政府債務(wù)管理方面所造成的影響主要包括以下幾點(diǎn)。

（1）對(duì)發(fā)債規(guī)模有所約束。對(duì)于地方政府債務(wù)問(wèn)題，如果未從本質(zhì)上加以分析，采取有效的措施，則無(wú)法滿足管理目的，在新預(yù)算法中規(guī)定地方政府的財(cái)政支出僅僅有一部分納入預(yù)算管理之中，但是仍然還有70%以上的收支在預(yù)算之外，這種情況容易形成貪污犯罪與違法亂紀(jì)現(xiàn)象。此外，新預(yù)算法也對(duì)地方政府的發(fā)債規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格約束，簡(jiǎn)而言之，便是地方政府如果發(fā)行債券則需要經(jīng)過(guò)相關(guān)單位的批準(zhǔn)，并且發(fā)債規(guī)模要控制在國(guó)務(wù)院規(guī)定限額之中。

（2）制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。眾所周知，在1994年我國(guó)采取分稅制之后轉(zhuǎn)移支付制度誕生，但是因?yàn)槭艿街骺陀^因素的影響，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多問(wèn)題，比如目標(biāo)功能不清晰、制度未落實(shí)等，如此則無(wú)法真正發(fā)揮出財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的作用。新預(yù)算法的實(shí)施則針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了調(diào)整與完善，財(cái)政部門(mén)需要派相關(guān)人員對(duì)轉(zhuǎn)移支付方法與規(guī)則加以研究，并且積極吸納與借鑒國(guó)外優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的完善性。另外，在一般性轉(zhuǎn)移支付資金方面，還要對(duì)其來(lái)源加以規(guī)定，甚至將部分增值稅設(shè)定為特定來(lái)源，對(duì)當(dāng)前未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目及時(shí)清理。

（3）實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理。在新預(yù)算法中對(duì)全口徑進(jìn)行了明確的規(guī)定，并且還對(duì)其法律責(zé)任進(jìn)行界定，在此發(fā)展背景下，地方政府需要將財(cái)政及時(shí)納入全口徑預(yù)算之中，并且債務(wù)要做到全部公開(kāi)，所制定預(yù)算公開(kāi)體系要結(jié)合相關(guān)的制度進(jìn)行完善，這樣一來(lái)能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公眾的監(jiān)督與監(jiān)察，與此同時(shí)，還可提高資金統(tǒng)籌的有效性。從另一個(gè)角度分析，新預(yù)算法還對(duì)地方政府的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了深入貫徹，對(duì)全口徑預(yù)算公開(kāi)制度加以明確，保證地方政府自覺(jué)接受社會(huì)公眾監(jiān)督與審計(jì)，提升預(yù)算的合理性。

3新時(shí)期新預(yù)算法下地方政府債務(wù)管理的對(duì)策

正如上文所言，在時(shí)代的不斷發(fā)展下，新預(yù)算法對(duì)地方政府的債務(wù)管理提出了新的要求，實(shí)現(xiàn)其規(guī)范性與有序性，對(duì)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)起到了重大推動(dòng)作用，為此需要加強(qiáng)對(duì)新預(yù)算法的認(rèn)識(shí)，并從以下幾點(diǎn)出發(fā)，積極做好政府債務(wù)管理的創(chuàng)新變革。

（1）利用PPP模式化解風(fēng)險(xiǎn)。第一是需要拓寬資金來(lái)源，因PPP模式是通過(guò)公私合作的方式將私人部門(mén)引入公共部門(mén)中，最為主要的特點(diǎn)便是可以盤(pán)活大量的資金，將過(guò)去資金單一的模式改變，減輕政府財(cái)政支出的壓力，應(yīng)用PPP模式可以有效解決地方政府新增投資所需要的資金，并且降低債務(wù)增速。第二是降低融資成本，政府在PPP模式下可以采取政府付費(fèi)的方式，改變了傳統(tǒng)模式所帶來(lái)的缺陷，甚至還可以實(shí)現(xiàn)使用者與服務(wù)者的相互關(guān)聯(lián)，降低政府的近端負(fù)債壓力。

（2）制定完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度。在分析財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度之前，需要對(duì)跨期預(yù)算平衡機(jī)制進(jìn)行研究，在新預(yù)算法下明確提出需要積極構(gòu)建跨期預(yù)算平衡機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算的動(dòng)態(tài)平衡。舉例說(shuō)明，如果當(dāng)年的收入資金高于支出資金的時(shí)候，那么可以將剩下的資金作為明年的支出預(yù)算；當(dāng)年的資金如果超出了支出，那么不必減少支出費(fèi)用，對(duì)于超過(guò)的部分需要來(lái)年補(bǔ)上，這樣一來(lái)才能保證使用資金的合理性，進(jìn)而減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。其中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為地方政府債務(wù)管理中不容或缺的一部分，主要涉及了一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及專(zhuān)項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而言，是由中央政府對(duì)資金不足的地方政府采取補(bǔ)助的方式，而專(zhuān)項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付則是根據(jù)實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行資金扶助，因?yàn)楝F(xiàn)階段資金下達(dá)不及時(shí)或者配套過(guò)多等問(wèn)題的出現(xiàn)，新預(yù)算法明確指出需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付功能的明確性與全面性，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，提高政府財(cái)政保障，降低各項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）制定有效的地方債務(wù)管理模式。第一，需要制定政府償還機(jī)制，政府部門(mén)要將每年收入的一部分當(dāng)作準(zhǔn)備金，在發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候利用準(zhǔn)備金進(jìn)行抵扣；第二，需要針對(duì)性地制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，做好對(duì)債務(wù)的監(jiān)督與管理；第三，需要從多個(gè)方面促使政府確定行為準(zhǔn)則，包括債務(wù)規(guī)模、行為主體、資金用途等，只有如此才能真正促使政府化解各項(xiàng)債務(wù)問(wèn)題，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠控制在合理范圍之內(nèi)。

（4）做好地方政府債務(wù)資金的管理與監(jiān)督。在新時(shí)期要想真正促使地方政府債務(wù)管理的全面發(fā)展，那么則需要對(duì)地方政府債務(wù)資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督與管理，政府部門(mén)不僅要對(duì)資金的來(lái)源進(jìn)行控制，還要對(duì)債務(wù)資金的去向有所了解，尤其是在轉(zhuǎn)變政府職能之后，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施都需要由政府進(jìn)行管理，所以權(quán)責(zé)債務(wù)要統(tǒng)一上交給中央政府，這樣一來(lái)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)債務(wù)資金去向的有效管理。二來(lái)在民生建設(shè)的時(shí)候，合理使用債務(wù)資金，并且做好監(jiān)督管理，將每一筆錢(qián)用到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)資金的透明性，如此不僅能夠進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，并且可以在一定程度上提高新預(yù)算法的執(zhí)行力。

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