改革開放以來我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變遷

唐 忠

今年是中國改革開放40周年。40年前開始的改革，是從農(nóng)村發(fā)軔的，農(nóng)村的改革，是從農(nóng)村基本經(jīng)營制度開始的。40年前農(nóng)村改革的標志性名詞，是“包產(chǎn)到戶”與“包干到戶”?！按蟀纱蟀?，直來直去不轉(zhuǎn)彎，交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”這句流傳全國農(nóng)村的話，更是簡明易懂。包產(chǎn)到戶、包干到戶將過去農(nóng)村集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地，改變?yōu)榘匆欢ǚ绞匠邪o農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營，改變的是農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。因此，在回顧改革開放40年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展時，分析我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變遷，就是必不可少的一環(huán)。

改革開放40年后的今天，關(guān)于我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度如何鞏固與完善，理論界存在不同觀點，各地農(nóng)村在實踐中也有不同做法，例如，在承包期內(nèi)，土地動態(tài)調(diào)整好還是起點公平、期限內(nèi)不調(diào)整好？在集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，集體所有制內(nèi)成員的權(quán)利應(yīng)該如何理解？集體資產(chǎn)改革是按成員權(quán)邏輯還是財產(chǎn)權(quán)邏輯來展開？在土地三權(quán)分置制度下，集體所有權(quán)、承包農(nóng)戶的承包權(quán)、土地租賃者的經(jīng)營權(quán)各自的性質(zhì)是什么？在承包權(quán)分散、人口城市化的情況下，如何構(gòu)建土地與農(nóng)業(yè)勞動的動態(tài)匹配機制，形成地權(quán)分散而經(jīng)營適當集中的發(fā)展模式？等等，都值得探討。

本文分四個部分來進行分析，第一部分簡要總結(jié)農(nóng)業(yè)發(fā)展的成就，第二部分扼要回顧農(nóng)村基本經(jīng)營制度演變過程，第三部分對一些爭議的觀點進行分析，提出作者自己的看法，第四部分對鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提出建議。

一、改革開放以來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展成就巨大

1978年以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，這里僅舉幾組數(shù)據(jù)來進行簡要說明。

(一)主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著增長

根據(jù)中國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)，1978年我國糧食產(chǎn)量為30 477萬噸，2017年為61 791萬噸，增長102.7%，年均增長1.83%，見圖1。1978年我國棉花產(chǎn)量為216.7萬噸，2017年為549萬噸，增長153.3%。1978年我國油料作物產(chǎn)量為521.8萬噸，2017年為3 732萬噸，增長615.2%。1979年我國肉類產(chǎn)量為1 062.4萬噸，2017年為8 431萬噸，增長693.6%。1978年我國水產(chǎn)品產(chǎn)量為465.4萬噸，2017年為6 938萬噸，增長13.9倍。

圖1 改革開放以來糧食產(chǎn)量統(tǒng)計圖

數(shù)據(jù)來源：1978—2016年數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，2017年數(shù)據(jù)來源于《2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

(二)人均主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量顯著增長

1978年我國人均糧食產(chǎn)量為316.6公斤，2017年為444.51公斤，人均增加127.9公斤。1978年人均棉花產(chǎn)量為2.25公斤，2017年為3.95公斤，人均增加1.7公斤。1978年人均油料產(chǎn)量為5.42公斤，2017年為26.85公斤，人均增加21.43公斤。

(三)農(nóng)業(yè)機械化水平顯著提高

以農(nóng)機總動力為例，1978年我國農(nóng)用機械總動力為1 175億瓦，2016年為9 724.6億瓦，增長727.6%，年均增長5.72%，見圖2。在平原地區(qū)，小麥、玉米等主要糧食作物耕種收環(huán)節(jié)已基本實現(xiàn)機械化。

圖2 改革開放以來農(nóng)用機械總動力統(tǒng)計圖

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

(四)政府對農(nóng)業(yè)的支持顯著增長

1978年財政“三農(nóng)”支出為150.7億元，2016年財政用于農(nóng)林水各項事業(yè)的支出為16 768.4億元，如果不考慮物價因素，增長了110倍，年均增長13.2%。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的投入迅速增長，由2006年的3 173億元增長到2016年的16 768.4億元，年均增速達18.11%。

(五)農(nóng)民收入顯著增長

1978年農(nóng)村居民人均純收入為133.6元，2017年農(nóng)村居民人均可支配收入為13 432元，按現(xiàn)價增長了約100倍，名義增長率為12.55%，見圖3。

圖3 改革開放以來農(nóng)村居民收入統(tǒng)計圖

數(shù)據(jù)來源：《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》、《2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，1978—2012年數(shù)據(jù)為“農(nóng)村居民人均純收入”，2013—2017年數(shù)據(jù)為“農(nóng)村居民人均可支配收入”。

(六)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展迅速

1978年時，還談不上有什么農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，根據(jù)《農(nóng)民日報》的報道，到2016年底，全國有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體280萬個，其中家庭農(nóng)場87.7萬個，農(nóng)民合作社179.4萬個，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)12.9萬個。*《我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量達280萬個》，載《農(nóng)民日報》，2017-03-08。

在40年來我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展中，農(nóng)村基本經(jīng)營制度貢獻的具體份額雖然從定量的角度不容易衡量，但經(jīng)營制度所起的重要作用是無法否認的。

二、40年來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變化過程

新中國成立以來，中國農(nóng)村土地制度發(fā)生了三次重大變革。第一次重大變革是1950—1952年的土地改革，通過無償?shù)姆绞狡骄貦?quán)，將農(nóng)村土地由地主所有制改為農(nóng)民所有制。第二次重大變革是1953—1956年的農(nóng)業(yè)合作化，將土地的農(nóng)民所有制改變?yōu)橥恋氐膭趧尤罕娂w所有制，并在后來的人民公社體制中，形成“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，以生產(chǎn)小隊為核算單位，實行土地集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營，成員按所掙的工分分配勞動成果。第三次重大變革是發(fā)生在40年前的以家庭承包為特征的農(nóng)村改革，這一改革的核心是把農(nóng)業(yè)的經(jīng)營單位從生產(chǎn)隊變?yōu)檗r(nóng)戶家庭。

在這三次土地制度變革中，土地所有權(quán)首先由地主所有變?yōu)檗r(nóng)民平均私有；隨后的合作化運動將土地所有權(quán)集中在集體手中，并實行集體統(tǒng)一經(jīng)營；最近的一次重大改革則是保留了原有土地所有制，改變了土地經(jīng)營制度。下面按時間順序?qū)?978年以來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變化作一個梳理。

(一)改革初期的農(nóng)村基本經(jīng)營制度

發(fā)生于40年前的中國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，以農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變革為核心。農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變革是將土地所有權(quán)與使用權(quán)分開，把以生產(chǎn)小隊為單位的集體統(tǒng)一經(jīng)營改為以農(nóng)民家庭為單位分散經(jīng)營，農(nóng)民家庭重新成為農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營單位?！按蟀伞笔沟棉r(nóng)民家庭在獲得土地使用權(quán)的同時，也獲得了經(jīng)營剩余索取權(quán)。

在全國絕大多數(shù)地區(qū)，土地是以生產(chǎn)小隊(相當于現(xiàn)在的村民小組)為單位，按農(nóng)戶人口平均承包的。承包土地之時，并不清楚承包的具體期限，因此，農(nóng)民總害怕承包政策不能長久，擔心發(fā)生變化。中央為穩(wěn)定農(nóng)民積極性，宣布土地承包期為15年。在實際執(zhí)行中，根據(jù)農(nóng)戶家庭人口的變化定期調(diào)整承包土地的情況普遍存在，出現(xiàn)所謂“三年一小調(diào)整，五年一大調(diào)整”的局面。第一輪承包的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的特征可以概括為：第一，大多數(shù)鄉(xiāng)村以生產(chǎn)小隊為土地發(fā)包單位，按某一具體時點的人口平均承包土地，農(nóng)民以家庭為單位承包經(jīng)營。第二，承包期內(nèi)發(fā)包單位常常根據(jù)家庭人口的變化調(diào)整土地，使得15年的承包期限成為一種政策宣示，并不是農(nóng)戶承包土地的實際期限。由于這種調(diào)整，每一戶農(nóng)民承包的土地就存在變動的可能性。第三，農(nóng)戶按承包土地的面積分攤?cè)嵛褰y(tǒng)等款項和農(nóng)業(yè)稅稅額，這些集體提留統(tǒng)籌和農(nóng)業(yè)稅當時普遍被視為農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟代價。具有以上三大特征的土地經(jīng)營制度，也被概括為“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”體制。

(二)第二輪承包時的制度變化

第二輪承包，大多數(shù)地區(qū)是在1995年前后進行的，基本沿用了第一輪承包的做法，但在一些地區(qū)也發(fā)生了細微的變化。由于《土地管理法》(1988年修訂版)第八條明確指出“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”，所以有些地區(qū)在第二輪承包時，改為以行政村為單位發(fā)包土地。如果行政村內(nèi)各組人均土地情況差異較小，則發(fā)包方的轉(zhuǎn)化不會帶來大的影響，工作也容易進行；若行政村內(nèi)各組人均土地情況差異較大，則難以在行政村內(nèi)進行土地發(fā)包。

(三)《農(nóng)村土地承包法》實施后土地制度的變化

《農(nóng)村土地承包法》于2003年3月1日起施行，致使農(nóng)村基本經(jīng)營制度發(fā)生了如下變化：

第一，該法明確規(guī)定“耕地承包期為三十年”，并且“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。這一規(guī)定就是習慣上說的“30年內(nèi)增人不增地，減人不減地”。

第二，該法第二十六條明確規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！闭堊⒁?，這里說的是全家，不是家庭內(nèi)部部分成員的遷移。

以上規(guī)定意味著，在承包期內(nèi)，不再根據(jù)家庭成員的數(shù)量變化或部分成員的身份變化來調(diào)整土地，如果嚴格實行，其結(jié)果是享有承包權(quán)的集體成員在某一特點時點上固定不變。在現(xiàn)實中，不少鄉(xiāng)村并沒有嚴格執(zhí)行這一規(guī)定，仍然在根據(jù)人口變動調(diào)整承包地。后文還會對此進行分析。

(四)停征農(nóng)業(yè)稅費沒有帶來土地制度的變化

2005年以后，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，作為農(nóng)業(yè)稅附加的集體提留統(tǒng)籌也取消了，原來認為的農(nóng)民承包集體土地的經(jīng)濟代價似乎沒有了。這是不是土地制度的一個變化呢？筆者以為，農(nóng)業(yè)稅費并不是地租，國家停止征收農(nóng)業(yè)稅費，以及后來逐步出臺的各種農(nóng)業(yè)補貼政策，都是國家對農(nóng)業(yè)的財政支持，屬于產(chǎn)業(yè)政策的范疇。這些政策確實對農(nóng)民收入帶來正面影響，但沒有從本質(zhì)上改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與承包農(nóng)戶之間在土地上的關(guān)系：集體土地在其成員之間平均分配，集體的組成成員按一定份額自己耕種自己的土地，可以支付地租(然后成員再決定如何分配)，也可以不支付地租，因為在平均承包的情況下，以分配土地的方式就分配了地租。

(五)通過確權(quán)登記頒證對承包經(jīng)營權(quán)的證書化確認

2013年的中央1號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》明確提出：“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！?/p>

從實踐來看，土地確權(quán)登記頒證從2015年開始逐步推開，要求2017年底基本完成。從我們在農(nóng)村調(diào)研的情況來看，目前確權(quán)頒證工作尚未全部完成。如文件清楚表明的，所確的權(quán)是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，目的是解決承包地面積不準、四至不清等問題，登記、頒證機構(gòu)一般是縣級農(nóng)業(yè)行政部門，證書發(fā)給承包農(nóng)戶家庭。

(六)土地“三權(quán)分置”制度的形成

最近幾年提出的土地三權(quán)分置制度，其一般的表述是把農(nóng)民土地的承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，目的在于促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。從中央文件來看，其形成過程大致如表1所示：

表1 “三權(quán)分置”關(guān)鍵性政策總結(jié)表

在2013年“三權(quán)分置”提出之初，便明確指出了目前在土地承包經(jīng)營權(quán)上派生出了新的土地經(jīng)營權(quán)。2017年的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，從政策層面對土地“三權(quán)分置”制度做了系統(tǒng)表述。但對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)如何理解，是不是農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)這一個權(quán)利分離開來成為兩個平行的權(quán)利，在學術(shù)層面還有不同認識，后文還將分析。

(七)十九大報告對“長久不變”的明確

2008年十七屆三中全會時土地承包關(guān)系“長久不變”的概念被提出，但是，此后相關(guān)部門并未對如何實現(xiàn)“長久不變”做進一步的解釋。直至2017年10月，黨的十九大報告才明確提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年?！眻蟾嬖僖淮沃厣炅酥醒朐谵r(nóng)村基本經(jīng)營制度上的一貫政策，并進一步解釋了“長久不變”——承包期再延長30年。這無疑增加了制度的可預(yù)期性，給農(nóng)民吃了一顆定心丸。

(八)小結(jié)：40年來的經(jīng)驗

回顧40年來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變化過程，可以總結(jié)出以下幾點經(jīng)驗：第一，土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟制度，良好的土地制度對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展非常重要。第二，1978年以來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變遷，是在保持集體所有制不變的前提下，尋找更好地促進生產(chǎn)力發(fā)展的集體所有制的具體實現(xiàn)形式，核心是探索組成集體的成員之間持有土地權(quán)利的方式，從而更好地促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的發(fā)展。第三，通過對改革實踐的梳理可以發(fā)現(xiàn)，與人民公社時期土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營制度相比，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開、土地集體所有成員按家庭分戶經(jīng)營的制度，得到了廣大農(nóng)民的認可和全社會的認同，更有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。第四，40年來農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變化，無論是延長承包期限、承包期內(nèi)不調(diào)整土地，還是確權(quán)頒證，形成“三權(quán)分置”，都是在堅持集體所有成員分戶經(jīng)營不變的前提下，探索穩(wěn)定和強化集體成員(承包農(nóng)戶)在承包期內(nèi)的土地財產(chǎn)權(quán)利，實踐證明這是正確的。第五，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的變化，因應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的要求。比如土地“三權(quán)分置”制度的形成，就因應(yīng)了農(nóng)村勞動力不斷轉(zhuǎn)移，承包農(nóng)戶自己不直接經(jīng)營土地的情況下，把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人使用的現(xiàn)實訴求，從而形成農(nóng)業(yè)土地與勞動的動態(tài)匹配。

三、對農(nóng)村基本經(jīng)營制度幾個爭議問題的認識

目前，農(nóng)村基本經(jīng)營制度存在不少爭議和問題。例如，在土地所有制度方面，一種觀點認為，集體所有制是一種說不清的制度，產(chǎn)權(quán)界定模糊，應(yīng)該放棄并實行完全的土地私有化，這樣才能清晰界定土地產(chǎn)權(quán)。還有一種觀點認為，若公開實行土地私有化，則相當于從根本上推翻了革命成果，很難達成全社會共識，具有高昂的政治成本，所以應(yīng)該對農(nóng)民實行“經(jīng)濟平權(quán)”，允許農(nóng)民擁有完全可交易的土地權(quán)利，通過“溫水煮青蛙”的方式實現(xiàn)事實上的土地私有化。此外，在土地使用制度方面也存在爭議，包括：是否可為流轉(zhuǎn)而來的經(jīng)營權(quán)頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證？流轉(zhuǎn)而來的經(jīng)營權(quán)是否具有抵押價值？等等。下面就這些問題談?wù)勛约旱挠^點。

(一)農(nóng)村土地集體所有制的優(yōu)勢在于成員權(quán)邏輯與財產(chǎn)權(quán)邏輯的平衡

第一，土地集體所有的范圍是清晰的。集體所有制并不是說不清楚的制度，根據(jù)我國《物權(quán)法》第六十條的規(guī)定，集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。現(xiàn)實是，以行政村為單位所有土地、發(fā)包土地的地區(qū)在全國不占多數(shù)，在多數(shù)地區(qū)還是以村民小組(原來的生產(chǎn)小隊)為單位持有土地所有權(quán)、發(fā)包土地，只有很少一部分土地是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位所有并發(fā)包的。對一個具體的地塊而言，其所有者是村民小組、行政村還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是很清晰的，由誰來發(fā)包土地也是明確的，因此，集體土地所有的范圍和行使所有權(quán)的權(quán)力主體都是清晰的。

第二，集體與其組成成員的關(guān)系有一定變化。在承包責任制初期，并不強調(diào)集體是具體成員組成的集體，更多的是抽象的集體，集體與其成員是對立起來的。例如，當初說“承包經(jīng)營權(quán)”時，強調(diào)的是集體成員通過“承包方式”取得的一定期限的集體土地的經(jīng)營權(quán)，重心在經(jīng)營權(quán)，承包是方式，并不強調(diào)集體成員的所有者之一的身份。而現(xiàn)在說承包經(jīng)營權(quán)或承包權(quán)時，重心在承包資格或者說成員資格，強調(diào)的是成員作為所有者之一的成員權(quán)利，集體是某一時點有具體成員的集體。因此，現(xiàn)在說集體所有強調(diào)的是有具體成員的集體所有。

第三，承包期內(nèi)成員是動態(tài)認定還是靜態(tài)不變，不同鄉(xiāng)村做法不同。既然集體所有是有具體成員的集體所有，那么成員如何認定就很重要，是在某一個時點認定后承包期內(nèi)不變，還是承包期內(nèi)可以動態(tài)調(diào)整？盡管政策鼓勵前者，但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中兩種情況都存在，且動態(tài)調(diào)整的村莊更多，約占我們調(diào)研村莊的三分之二。

這里的問題是，在不改變所有制的前提下，集體能否自行決定土地制度的實現(xiàn)形式？承包期內(nèi)“生不增，死不減”是一種實現(xiàn)形式，在本集體成員達成共識的情況下，承包期內(nèi)按前后一致的規(guī)則定期動態(tài)認定成員，是否也可以是一種實現(xiàn)形式？我個人認為，國家可以提倡與鼓勵前一種實現(xiàn)形式，但也不必禁止后一種實現(xiàn)形式，讓不同鄉(xiāng)村的農(nóng)民有不同的實踐。

主張承包期內(nèi)“生不增，死不減”，主要基于這樣一個假設(shè)：不調(diào)整土地可以給承包土地的農(nóng)民以更長的預(yù)期，有利于農(nóng)民的長期投入，從而有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。我在農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有時一個行政村內(nèi)相鄰的兩個村民組，一個組不調(diào)地，另一個組調(diào)地，但兩個組的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并沒有什么明顯的差別。動態(tài)認定成員的村組，如果前后規(guī)則是一致的(如果不一致農(nóng)民通不過，也無法執(zhí)行)，而且是成員事先知道的(可預(yù)期的)，這本身也會成為一個穩(wěn)定的可預(yù)期的制度，并不一定就不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

因此，筆者認為，政策可以鼓勵與提倡承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”，但對那些一直選擇按大多數(shù)農(nóng)民意愿和一定規(guī)則動態(tài)認定成員并進行土地小調(diào)整的村組，也應(yīng)允許其繼續(xù)實踐，兩種做法都是對集體所有制的具體實現(xiàn)形式的探索。

第四，成員權(quán)邏輯與財產(chǎn)權(quán)邏輯要平衡。我國現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營制度的活力在于通過一定期限承包權(quán)的賦予，既充分調(diào)動了成員個體的積極性，又防止了土地所有權(quán)完全私有化可能帶來的弊端。一些主張農(nóng)村土地直接私有化或變相私有化的觀點，都是基于財產(chǎn)權(quán)邏輯，認為只有私人產(chǎn)權(quán)才是最清晰的產(chǎn)權(quán)，從而激勵機制最好，好像只要土地私有化了，農(nóng)業(yè)問題就解決了。1953年實行合作化以前，中國農(nóng)村土地私有的歷史不可謂不長，但中國農(nóng)業(yè)問題并沒有因此自動解決。私有制下土地所有權(quán)可以成為交易對象，但當權(quán)利主體不愿意時，私人所有權(quán)也可以使土地無法進入市場交易。東亞鄰國日本是一個例子，在土地私有制下，日本農(nóng)村土地與勞動的動態(tài)匹配不能算好，農(nóng)村勞動力大量減少后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位并沒有相應(yīng)減少，農(nóng)家經(jīng)營規(guī)模并沒有相應(yīng)擴大，勞動力出現(xiàn)了所謂“二兼滯留”現(xiàn)象，恐怕與土地私有制下土地所有者不愿交易(租或賣)土地不無關(guān)系。

一些地方在進行農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點時，通過固化股份和股東實行股份的完全可交易等措施，只強調(diào)財產(chǎn)權(quán)邏輯，可能的結(jié)果就是集體所有制慢慢變成私人所有制，通過“溫水煮青蛙”實現(xiàn)私有化。

我國農(nóng)村集體所有制的成員權(quán)邏輯是，某人或某個家庭取得某個村或組的成員資格，并不是基于購買股份的交易取得，而是基于出生、婚姻或其他該集體認可的方式取得，集體成員不能通過交易“買入”是農(nóng)村集體所有制下成員權(quán)邏輯的基本特征。這與股份公司的財產(chǎn)權(quán)邏輯是不一樣的。成員權(quán)不基于財產(chǎn)交易取得，但成員權(quán)取得后會與集體的財產(chǎn)發(fā)生關(guān)聯(lián)，因而成員權(quán)會給該成員帶來一定財產(chǎn)權(quán)。

在我看來，我國現(xiàn)行農(nóng)村基本經(jīng)營制度的活力就在于在成員權(quán)邏輯和財產(chǎn)權(quán)邏輯之間取得了平衡。在每一個承包期開始時，按照成員權(quán)邏輯，被認定的成員都享有平等權(quán)利。在承包期內(nèi)(生不增、死不減的村組可能是30年內(nèi)，動態(tài)小調(diào)整的村組可能是一個調(diào)整周期內(nèi))按財產(chǎn)權(quán)邏輯，不認可成員的變化。成員權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的順序也很清楚，就是成員權(quán)在先，財產(chǎn)權(quán)在后，財產(chǎn)權(quán)服從于成員權(quán)。成員權(quán)保障公平，財產(chǎn)權(quán)保障效率。

如果把成員固化在某一具體時點后不再重新認定,從這一時點開始成員所承包的土地權(quán)利永遠不變，實際上就是從這一時點后放棄了成員權(quán)邏輯，只實行財產(chǎn)權(quán)邏輯，如此，集體所有制就會變成私人所有制。因此，堅持成員權(quán)邏輯，就是堅持集體所有制。完全放棄成員權(quán)邏輯，只遵循財產(chǎn)權(quán)邏輯，集體所有制就會從一種公有制慢慢變成私有制。保持成員權(quán)邏輯與財產(chǎn)權(quán)邏輯的平衡，是改革開放40年來我國農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展的重要經(jīng)驗。

(二)“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處在于所有者權(quán)利的細分與分享

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的核心，是農(nóng)村土地集體制下土地所有者權(quán)利的細分與分享，即在“成員整體”的集體和集體的組成成員“個體”之間細分與分享所有者權(quán)利。

為什么說這一制度創(chuàng)新的核心是所有者權(quán)利的細分與分享，而不是所有者與其他權(quán)利主體之間的關(guān)系呢？這是由我國集體所有制的制度特性決定的。按照現(xiàn)行制度，集體土地實行成員承包經(jīng)營，承包權(quán)按某一時點在本集體范圍內(nèi)認可的成員之間依據(jù)政策進行分配，因此，承包權(quán)是特定的某一集體的成員對該集體的土地享有的成員權(quán)利，是集體所有者之一的成員權(quán)利。不是某一集體的所有者組成成員，就沒有該集體土地的一份承包權(quán)，因此，承包權(quán)是與集體所有者的組成成員資格相聯(lián)系的權(quán)利。所以“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新，在于通過對集體成員承包權(quán)的確認與保護，實現(xiàn)了對集體成員的“個體權(quán)利”的確認與保護。

因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”下的農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”，是由某一時點的特定成員組成的“成員整體”，不是抽象的與其組成成員對立起來的集體。在這一制度下，“成員整體”的集體擁有土地所有權(quán)，它按一定期限和一定份額把土地分配給其成員形成承包權(quán)，集體與其成員的土地承包關(guān)系不是土地出租關(guān)系，是所有者整體與其組成成員個體的關(guān)系，作為成員整體的集體與每個成員個體的土地權(quán)利加在一起，才構(gòu)成完整意義上的土地所有權(quán)。土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處，就在于對作為集體土地所有者組成成員的所有者之一的權(quán)利以承包權(quán)的方式給予確認與保護。

當承包土地的成員自己不直接使用土地時，可以轉(zhuǎn)讓給他人使用，這時該成員還繼續(xù)享有該土地的收益權(quán)(如收取流轉(zhuǎn)費等)和部分處置權(quán)(到期后收回土地使用權(quán)的權(quán)利)等權(quán)利；轉(zhuǎn)入土地者獲得一定期限的土地使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))，并取得經(jīng)營利潤(不能將經(jīng)營利潤簡單等同于土地收益權(quán))，這時轉(zhuǎn)出土地者與轉(zhuǎn)入土地者的關(guān)系，是一般的土地租佃關(guān)系。同時，土地的轉(zhuǎn)讓并不影響成員與集體原有的財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。因此，土地“三權(quán)分置”制度的創(chuàng)新之處，在于很好地處理了成員集體所有制下，成員整體與成員個體之間的土地權(quán)利關(guān)系。

(三)放活經(jīng)營權(quán)不等于經(jīng)營權(quán)物權(quán)化

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方放活經(jīng)營權(quán)的一些做法，就是在一定程度上混淆承包農(nóng)戶的土地權(quán)利與市場流轉(zhuǎn)而來的土地的權(quán)利，把流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，例如給流轉(zhuǎn)而來的土地頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證，在流轉(zhuǎn)而來的土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)進行融資擔保試點等。流轉(zhuǎn)土地大多數(shù)情況都是一年支付一次土地租金，我們把這稱為“年租制”；很少有一次付清流轉(zhuǎn)合同期內(nèi)全部土地租金的案例，我們把一次付清全部租金的情況稱為“批租制”。經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的做法，既可能是改革中的一種大膽創(chuàng)新與嘗試，也可能是在解決農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體融資難問題倒逼下開出的一個錯誤藥方，是對土地“三權(quán)”中具體權(quán)利之間邊界的理解與把握“過界”而出現(xiàn)的偏誤。如果是后者，就特別值得關(guān)注。

第一，要區(qū)分兩個“經(jīng)營權(quán)”的不同性質(zhì)。在農(nóng)村現(xiàn)行土地“三權(quán)分置”制度下，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，與其他經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)土地獲得的土地經(jīng)營權(quán)，雖然最后三個字都是經(jīng)營權(quán)，但性質(zhì)不同。如前文所述，承包農(nóng)民的“承包經(jīng)營權(quán)”，強調(diào)的是集體成員的成員權(quán)，是集體土地所有者之一的權(quán)利，重心是“承包資格”，也就是承包權(quán)。因此，承包農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)在承包期內(nèi)，具有亞所有權(quán)性質(zhì)，是集體所有制制度賦予的權(quán)利。當承包農(nóng)戶自己不使用其承包地時，可以流轉(zhuǎn)給其他人使用并取得租金。流轉(zhuǎn)土地者獲得的經(jīng)營權(quán)，是以市場合同取得的，是租賃來的權(quán)利，支付租金是其前提，一旦不交租金，承包農(nóng)民就可以把地收回。因此很清楚，承包農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)是可以產(chǎn)生租金的。流轉(zhuǎn)而來的土地，要保持經(jīng)營權(quán)，需要支付租金。雖然聽起來都是經(jīng)營權(quán)，但性質(zhì)很不同，一個可產(chǎn)生租金，一個通過支付租金才能獲得，本身不產(chǎn)生租金。有人會說，流轉(zhuǎn)而來的土地再流轉(zhuǎn)不也會產(chǎn)生租金嗎？如果土地市場是有效的，再流轉(zhuǎn)獲得的租金，與應(yīng)支付給承包者的租金應(yīng)該是相同的，并不會出現(xiàn)增量租金。

第二，年租制下流轉(zhuǎn)而來的土地的經(jīng)營權(quán)不具有抵押價值。如上文所說，承包農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)時可以產(chǎn)生租金，如果在承包期內(nèi)設(shè)定了抵押，在承包農(nóng)戶不能清償債務(wù)時，銀行可按事先約定流轉(zhuǎn)其土地，并從土地租金中拿走屬于自己的部分，所以承包農(nóng)戶在自己的承包地上持有的土地權(quán)利是可以用于抵押的，起擔保作用的是土地未來的租金收益。土地經(jīng)營者通過流轉(zhuǎn)而獲得的土地經(jīng)營權(quán)，只有在預(yù)付了租期的全部租金時，才有抵押價值，也就是在批租制下才具有抵押價值。但現(xiàn)實情況恰恰相反，轉(zhuǎn)入土地者往往是無錢一次付清合同期的全部租金，才將一般只支付了第一年地租的土地拿去抵押貸款，如果第二年出現(xiàn)債務(wù)不能清償?shù)那闆r，銀行試圖將其抵押土地的經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時發(fā)現(xiàn)，貸款人還未支付剩余合同期限的租金給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，再流轉(zhuǎn)的租金，如果歸出租土地的農(nóng)民，銀行將受損失，如果償還銀行貸款，農(nóng)民將受損失。所以，年租制下租賃而來的土地經(jīng)營權(quán)，并無抵押的經(jīng)濟價值。

第三，應(yīng)進一步規(guī)范土地“三權(quán)”的內(nèi)涵與名稱，避免誤讀。把“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”描述為由“承包經(jīng)營權(quán)”分離成了這兩個權(quán)，并不十分恰當。現(xiàn)實語境下的承包權(quán)就是原來的承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)把承包土地的農(nóng)民的“承包經(jīng)營權(quán)”改稱“承包權(quán)”，并明確承包權(quán)就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員通過承包方式取得并持有的本集體具體地塊的一定期限的成員所有權(quán)，屬于分享所有權(quán)性質(zhì)，是在承包期限內(nèi)不完整的成員所有權(quán)。一個主體擁有土地的所有權(quán)時自然擁有其使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))，不必特別提及其使用權(quán)，因而承包權(quán)自然就包含了經(jīng)營權(quán)。流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該改為租賃土地使用權(quán)。承包權(quán)人(出租土地者)與租入土地者的關(guān)系，是一般的土地租佃關(guān)系，是市場主體之間通過契約約定的關(guān)系，并不復(fù)雜。如果對這種租賃來的土地的使用權(quán)，冠以“土地經(jīng)營權(quán)”的名稱，一是容易與習慣使用的承包經(jīng)營權(quán)相混淆，二是隱藏了土地的租賃關(guān)系。

第四，流轉(zhuǎn)來的土地經(jīng)營權(quán)不宜頒發(fā)證書。因為租來的土地的經(jīng)營權(quán)，是由當事雙方所簽土地流轉(zhuǎn)合同約定的權(quán)利。每一個合同約定的期限、租金水平等都可能不同，合同也可能會因某種原因中止執(zhí)行，給這樣的經(jīng)營權(quán)發(fā)證，一是證書無法統(tǒng)一格式，二是證書的效力也低于合同本身的效力，且當合同中止時，證書也就失效了，因此，頒發(fā)這樣的證書沒有多少實際意義，還不如改為土地流轉(zhuǎn)合同的登記制度，對經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實行登記。

四、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的建議

第一，土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度不能輕易動搖，要保持長久不變。新中國成立前的歷史表明，土地私有制并不能自動解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，更不能解決農(nóng)民富裕問題。改革開放以前的歷史表明，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，在實踐中被農(nóng)民拋棄了，不應(yīng)該再留戀。而近40年來農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革的歷史表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營的制度，能夠在堅持土地集體所有制不變的前提下，順應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展做出調(diào)整與改變，可平衡成員權(quán)邏輯與財產(chǎn)權(quán)邏輯的矛盾，可充分調(diào)動廣大農(nóng)民與經(jīng)營者的積極性，應(yīng)長久堅持。

第二，深化農(nóng)村土地制度改革的目的，在于形成有競爭力的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。生產(chǎn)關(guān)系必須以促進生產(chǎn)力的發(fā)展為目的。土地所有制保持不變，承包權(quán)相對穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)適當集中，是深化農(nóng)地制度改革的目標，即筆者認為的“地權(quán)分散而經(jīng)營適當集中”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。要實現(xiàn)這一目標，一方面必須更好地保護成員所有權(quán)即承包權(quán)，充分發(fā)揮其對資源配置的作用，另一方面，又必須防止成員權(quán)被過度保護，從而帶來土地資源利用效率的下降。在堅持集體所有制不動搖的前提下，穩(wěn)定而有保障的土地制度，不在于具體的承包期限的絕對長度，而在于制度的可預(yù)期性是否穩(wěn)定，因此，無論30年的承包期限是否最理想的期限，從制度上都不必去調(diào)整它，而是堅持它，這樣可以給農(nóng)民提供一個穩(wěn)定的信號——農(nóng)地承包期就是30年，30年到期后可按既有規(guī)則續(xù)期30年。如此一來，制度是完全可預(yù)期的，因而也是穩(wěn)定的。十九大報告宣布二輪承包到期后再續(xù)30年，就充分體現(xiàn)了制度的穩(wěn)定性。在承包者與經(jīng)營者分離越來越多的情況下，土地的具體經(jīng)營期限，可由市場主體之間自行達成。

第三，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，應(yīng)更多回應(yīng)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展的訴求。近年來，城市里要求盡快進行農(nóng)村土地制度改革的呼聲非常高，似乎農(nóng)村土地制度已成為我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的巨大障礙。然而，在過去幾年，筆者走訪了全國十幾個省，足跡遍布上百個村莊，在與各地農(nóng)民的交流中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對現(xiàn)有農(nóng)村基本經(jīng)營制度較為滿意，與城市改革的強烈訴求形成了鮮明的對比。也是在大量的實地調(diào)研、走訪中，我們感到，現(xiàn)行制度，無論是對農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移與流動，還是對土地的轉(zhuǎn)讓與流轉(zhuǎn)，均不存在制度性障礙。雖然我們并不否認農(nóng)村基本經(jīng)營制度仍然存在需要改革與完善的地方，但可以肯定的是，不需要進行所有制等根本性的制度變革，基本制度應(yīng)維持穩(wěn)定。城里人的“改革”呼聲之所以高，是因為在現(xiàn)有制度下資本下鄉(xiāng)拿地、買房限制重重。應(yīng)當明確，鞏固與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要更多地回應(yīng)農(nóng)民的訴求，考慮未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，而不是主要回應(yīng)城市資本的訴求。