巨變中的基層社會

呂德文

基層社會權(quán)力競技場的競爭者1.基層政府兼具定價者和議價者的雙重身份。毫無疑問，在早已完成國家政權(quán)建設(shè)的今天，基層政府擁有壟斷暴力的合法性，且是國家政策的決策者及執(zhí)行者，理所當(dāng)然是定價者。但又因深深地嵌入于基層社會中，且具有自利性，它顯然也是討價還價的一方。只不過，不同歷史時期，其在定價者和議價者間的角色定位有所側(cè)重。2.地方精英是強有力的議價者，部分地方精英因具備基層政府代理人身份而擁有部分定價權(quán)。地方精英主要包括經(jīng)濟精英和政治精英，很多情況下，經(jīng)濟精英和地方精英會合流。在諸多農(nóng)村地區(qū)，“富人治村”已是不可逆的潮流，經(jīng)濟精英通過擔(dān)任村干部、地方人大代表，而在當(dāng)?shù)氐臋?quán)力競技場中占據(jù)優(yōu)勢。3.普通民眾是最大多數(shù)的議價者，但絕大多數(shù)情況下是權(quán)力競技場中的“匿名者”。普通民眾是政策施加的對象，也是地方精英主要的議價對象，他們?yōu)榈胤綑?quán)力競技場提供資源，卻不一定獲得足夠的回報?？傮w上，他們是一群相對被動的議價者，幾乎不會公開索求定價權(quán)，也不會對定價者發(fā)出挑戰(zhàn)。4.釘子戶則敢于公開對定價者發(fā)出挑戰(zhàn)，屬于少數(shù)極其積極的議價者。表面上看，釘子戶是基層政策執(zhí)行的阻梗，但他們的本意并非是為了獲得定價權(quán)，而只是為了得到相對公平的議價環(huán)境。但在基層政府定價權(quán)受到極大削弱的情況下，釘子戶也可能憑一己之力獲得暫時的定價權(quán)。5.灰黑勢力是地下定價者，經(jīng)常通過驅(qū)趕其他競價者的形式在競技場中獲得優(yōu)勢議價地位?；疑珓萘ι鐣h價系統(tǒng)健康運行的極大挑戰(zhàn)，也是基層社會權(quán)力競技場秩序動蕩的總要根源。因為，灰色勢力不僅以禁止競爭者進(jìn)入權(quán)力競技場的極端形式參與議價，且還或明或暗地爭奪基層政府的定價權(quán)。

如何理解轉(zhuǎn)型社會？從基層治理角度看，轉(zhuǎn)型社會一方面意味著新舊社會規(guī)范的交替，另一方面也意味著利益重新分配。兩相交匯，巨變中的基層社會就像是一個競技場，不同群體各顯神通，爭奪屬于他們的那份利益。

鄉(xiāng)土遠(yuǎn)去，使得地方性規(guī)范逐漸解體，情、理、法、力都找到了用武之地；開放社會，使得競技場門檻較低，每個個體都可一顯身手。因此，基層社會既充滿活力，卻又處處孕育著風(fēng)險。基層社會權(quán)力競技場是一個討價還價的系統(tǒng)，議價系統(tǒng)和定價系統(tǒng)相互交織、轉(zhuǎn)化，各個利益主體因掌握著不同的定價權(quán)，具有不同的議價能力，而在社會議價系統(tǒng)中占據(jù)不同的位置。

當(dāng)前基層社會的權(quán)力競技場存在兩個主要特征，一是其資源容量越來越大，也就意味著競技者的積極性越來越高；二是由于資源具有公共性，使得競技場的開放性更高，每個競技者都可從中獲取機會。

大體而言，基層社會權(quán)力競技場的競爭者主要包括政府、地方精英、普通民眾、“釘子戶”及灰色勢力。

基層社會權(quán)力競技場的重塑

在轉(zhuǎn)型期，社會議價系統(tǒng)并未固化、成型，使得定價權(quán)和議價權(quán)之間并無難以跨越的界限。在一個理想型的現(xiàn)代社會中，國家是合法擁有暴力的唯一主體，也是社會政策的制定者和執(zhí)行者，理應(yīng)是權(quán)力競技場的裁決者。但在實踐中，國家從未完全壟斷暴力，一些社會團體和個人仍可以通過事實上擁有的暴力和決策角色，而在特定領(lǐng)域獲得暫時的定價權(quán)。比如，由于國家基礎(chǔ)能力有限，使得基層政權(quán)不得不尋找代理人，賦予代理人自由裁量權(quán)；在極端情況下，基層政權(quán)還樂于采用權(quán)宜之計，與灰色勢力形成默契。甚至于，如果普通民眾敢于越線，并有足夠的意志力，也可以通過充當(dāng)釘子戶角色，迫使基層政權(quán)暫時放棄定價權(quán)，轉(zhuǎn)而與自己討價還價。

更重要的是，在基層社會的權(quán)力競技場中，基層政權(quán)既是定價者，同時也是議價者。很多情況下，基層政權(quán)受自利性驅(qū)動，甚至?xí)D(zhuǎn)讓定價權(quán)以提高議價能力。在上世紀(jì)90年代，由于計劃生育、鄉(xiāng)村教育、水利、交通等公共政策執(zhí)行力度較大，再加上基層政權(quán)主要依靠農(nóng)村稅費征收維持運轉(zhuǎn)，基層治理任務(wù)較重。為了調(diào)動村干部的積極性，絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)讓了部分定價權(quán)，允許村干部根據(jù)實際情況靈活執(zhí)行政策，從而形成了鄉(xiāng)村利益共同體。基層政權(quán)議價者色彩濃厚，村干部定價者的角色錯位，使得普通民眾在權(quán)力競技場中失去了議價能力，相當(dāng)部分農(nóng)民因負(fù)擔(dān)過重而放棄土地外出打工，或集體成為釘子戶，導(dǎo)致上世紀(jì)末的基層社會權(quán)力競技場失去活力。

進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是農(nóng)村稅費改革以后，基層社會權(quán)力競技場得以重塑，主要表現(xiàn)在兩個方面。

基層政權(quán)逐漸退居幕后，成為社會議價系統(tǒng)中的定價者。農(nóng)村稅費改革大大削弱了基層政權(quán)的自利性，基層政權(quán)逐漸從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，這客觀上為其重新回歸到定價者角色創(chuàng)造了條件。而一旦基層政權(quán)議價者色彩弱化，地方精英也就無法獲得授權(quán)成為定價者。并且，隨著行政理性化進(jìn)程的開啟，社會議價系統(tǒng)中的政府定價權(quán)也受到嚴(yán)格規(guī)制。

典型表現(xiàn)是，在各地征地拆遷過程中，一開始地方政府還延續(xù)了過去議價者的角色，積極參與其中。但很快，有經(jīng)驗的地方政府轉(zhuǎn)而運用市場方式，讓專業(yè)拆遷公司主導(dǎo)議價，而自己轉(zhuǎn)而專注于設(shè)計議價規(guī)則，監(jiān)控議價系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)。特別是以項目制為代表的技術(shù)治理，其主要目標(biāo)也是規(guī)避基層政權(quán)直接參與議價。通過項目申報、監(jiān)理以及招投標(biāo)制度，基層政權(quán)在公共服務(wù)過程中直接參與議價的空間越來越小。

權(quán)力競技場的議價性質(zhì)也發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。稅費改革以前，議價具有剝削性，即議價能力較為強勢的一方（基層政權(quán)、地方精英和灰黑勢力）向弱勢一方（普通民眾和釘子戶）索取資源（糧食、稅費、勞動力等）。雙方雖存在激烈競爭，也有諸多討價還價的空間，但僅僅是索取多少的差別。上世紀(jì)末的鄉(xiāng)村治理危機，本質(zhì)上是強勢一方形成了聯(lián)盟（典型如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府默認(rèn)下，形成了大面積的“惡人治村”、“強人治村”現(xiàn)象），導(dǎo)致弱勢一方毫無議價空間；權(quán)力競技場的資源枯竭，導(dǎo)致基層社會的議價系統(tǒng)崩盤。

而近些年來，隨著免稅及國家涉農(nóng)資金投入逐年加大，基層社會的權(quán)力競技場本質(zhì)上是一種分利秩序，各個利益群體參與議價，是為了分配到更多的資源。哪怕是征地拆遷這種看似存在激烈議價過程的競技場，雖可能存在利益分配不均的可能，卻很難制造真正的利益損害方。因此，當(dāng)前基層社會的權(quán)力競技場存在兩個主要特征，一是其資源容量越來越大，也就意味著競技者的積極性越來越高；二是由于資源具有公共性，使得競技場的開放性更高，每個競技者都可從中獲取機會。

基層政權(quán)如何擺正角色？

當(dāng)前，在基層社會的權(quán)力競技場中，基層政權(quán)的角色在很多領(lǐng)域被限定為定價者。然而，一方面，其定價權(quán)直接決定著議價規(guī)則，并間接影響著議價各方的實際地位，是社會議價系統(tǒng)的有機組成部分。因此，它很難從討價還價過程中全身而退。另一方面，在絕大多數(shù)時候，基層治理及政策執(zhí)行充滿議價色彩，政府本身就是被訴求對象，是議價一方。因此，當(dāng)前基層治理面臨的難題仍然是，在定價和議價的雙軌交匯中，基層政權(quán)如何擺正角色？

從競技者立場出發(fā)，欲在社會議價系統(tǒng)占據(jù)較為優(yōu)勢的地位，取得較高的議價能力，接近定價者，甚至變相獲得定價權(quán)，是一個較優(yōu)選擇。而地方政治精英天然具有這一優(yōu)勢。他們本身就是基層政權(quán)的代理人，可以通過正式或非正式的手段獲得定價信息；一旦他們與其他普通民眾議價時，很容易獲得先機。尤其是在項目下鄉(xiāng)、土地開發(fā)等競技場中，獲取政策信息，甚至是取得地方政府的支持，對提高議價能力極其關(guān)鍵。

因此，絕大多數(shù)地方經(jīng)濟精英都有競選村干部和人大代表的動力。已經(jīng)當(dāng)選的村干部幾乎都不在于那些少得可憐的工資，甚至還自掏腰包做公益事業(yè)，卻在乎村干部身份這一無形資產(chǎn)。因此，在田野調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，很多村干部都擁有施工隊、工程機械，他們迎合了近些年國家向農(nóng)村大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的趨勢。再不濟，一般村干部也會經(jīng)營農(nóng)機、農(nóng)資、保險經(jīng)紀(jì)人等在農(nóng)村具有廣泛市場的生意，村干部身份無疑為其經(jīng)營活動加分不少。

哪怕是灰黑勢力，在依法治國理念越來越深的今天，也有從事正當(dāng)生意的沖動。因此，他們也愿意通過接近競價者來獲得議價優(yōu)勢。一個有黑道背景，又有正經(jīng)生意，同時還兼具村干部身份的人，在基層社會的競技場中，無異于豪強。甚至于，從實用主義立場出發(fā)，連基層政權(quán)都有意或無意地啟用這類人。尤其是在秩序較為混亂、基層治理較為乏力的農(nóng)村地區(qū)，豪強治理的村莊，往往是治理績效較高的地區(qū)。原因似乎也很簡單，當(dāng)前的豪強已無需“與民爭利”，與普通民眾間并無太多的競爭關(guān)系，犯不著得罪本村人；但是，在資源下鄉(xiāng)的背景下，基層治理的最大挑戰(zhàn)恰恰是分配不公，而豪強恰恰可以壓服若干釘子戶的無理要求，保證規(guī)則之治，客觀上維護了基層政權(quán)的定價權(quán)。

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

這便是當(dāng)前社會議價系統(tǒng)的吊詭之處。過去，基層政權(quán)汲取資源并不容易，因而會出讓定價權(quán)，并在議價過程中角色錯位?，F(xiàn)在，基層政權(quán)自利性幾乎消失殆盡的情況下，仍然難以回避議價者角色。簡言之，享有定價權(quán)是一回事，能否真正實現(xiàn)卻又是另一回事。無論是地方精英，還是豪強，其援引定價權(quán)的初衷都是為了在分利秩序中占據(jù)好位置。因而，在大多數(shù)情況下，他們能夠較好地實現(xiàn)基層政權(quán)的政策意圖。問題在于，一旦他們在社會議價系統(tǒng)中占據(jù)絕對優(yōu)勢，便很可能擠壓普通民眾和其他利益群體的議價空間，從而產(chǎn)生有形或無形的反抗。因此，比較合適的制度設(shè)計是，基層政權(quán)作為社會議價系統(tǒng)的定價者，同時以隱形的議價者身份介入監(jiān)控討價還價過程，以避免個別人事實上掌控權(quán)力競技場。

比較合適的制度設(shè)計是，基層政權(quán)作為社會議價系統(tǒng)的定價者，同時以隱形的議價者身份介入監(jiān)控討價還價過程，以避免個別人事實上掌控權(quán)力競技場。

就轉(zhuǎn)型期社會議價系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)而言，有兩個技術(shù)要點至關(guān)重要。

其一、保證各議價者討價還價過程中的權(quán)力在場。少數(shù)議價者在社會議價系統(tǒng)中占據(jù)絕對地位—無論是通過暫時獲得定價權(quán)的方式，還是通過接近定價者的方式，本質(zhì)上都是國家基礎(chǔ)能力較差的表現(xiàn)。如同保持一個活躍的經(jīng)濟體需避免壟斷，一個具有活力的權(quán)力競技場，也應(yīng)避免出現(xiàn)壟斷?；鶎诱?quán)的定價權(quán)不應(yīng)只停留在制定議價規(guī)則上，還應(yīng)保證議價的平等、開放性。因此，不僅應(yīng)防止灰黑勢力以豪強身份壟斷權(quán)力競技場，還應(yīng)避免地方精英過度擠壓普通民眾的議價空間。

其二、暢通普通民眾接近定價者的渠道。讓普通民眾也可以接近定價者，不僅是為了更好地實現(xiàn)定價權(quán)的公共性，還是權(quán)力競技場的重要修復(fù)機制。在基層治理中，一些制度需重新認(rèn)識，比如信訪，它在社會議價系統(tǒng)中具有舉足輕重的作用?；鶎诱?quán)不僅可以通過信訪獲得社會議價過程的反饋信息，還可為權(quán)力競技場中的失敗者提供救濟，是保證社會議價系統(tǒng)健康運行的重要一環(huán)。

鄉(xiāng)村治理是“鄉(xiāng)政村治”的結(jié)合體，也是正式行政與非正式行政的交匯處，還是“上面千條線、下面一根針”的接點，這在社會議價系統(tǒng)的意義上，便是定價和議價的交互作用。通過社會議價系統(tǒng)的視角，可以重新理解世紀(jì)之交的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上，這一轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是重塑基層權(quán)力競技場。其中的核心內(nèi)涵是，基層政權(quán)逐漸從積極的議價者退居幕后，轉(zhuǎn)而成為分利秩序的定價者。它也可以重新解釋轉(zhuǎn)型社會的活力所在。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國鄉(xiāng)村發(fā)生了千年未有之大變局。在這一巨變過程中，基層社會之所以仍保持穩(wěn)定且富有活力，很大程度上與當(dāng)前社會議價系統(tǒng)的開放性密切相關(guān)。

當(dāng)前基層治理問題之所在，恰恰源自于未能定型的社會議價系統(tǒng)。在轉(zhuǎn)型期，治理者與被治理者之間，利益主體之間的邊界都不夠清晰，越界行為和角色錯位常有，由此制造了基層失序現(xiàn)象。