完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的內(nèi)涵和意義

文|環(huán)境執(zhí)法保障專(zhuān)題課題組

一、完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的內(nèi)涵

1．環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的概念和特征

（1）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的概念

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督包括環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)督。本專(zhuān)題的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，調(diào)查和處理環(huán)境違法行為的活動(dòng)。

（2）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的特征

人的活動(dòng)的多樣性，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的影響多元化、多樣化，呈現(xiàn)出多樣性的環(huán)境問(wèn)題，要求參與解決的主體多元化，采取的手段及程序多樣性。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督具有社會(huì)關(guān)系的廣泛性、適用法律的綜合性、保護(hù)領(lǐng)域的多樣性、科學(xué)技術(shù)的支撐性和執(zhí)法目的的公益性等特點(diǎn)。

1）環(huán)境執(zhí)法的公益性

環(huán)境是公共資源，具有公共屬性，環(huán)境管理相對(duì)人利用環(huán)境的行為易產(chǎn)生外部不經(jīng)濟(jì)性，污染或者破壞環(huán)境。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是政府對(duì)利用環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督管理的活動(dòng)，為社會(huì)公眾提供安全、健康的公共產(chǎn)品，保障社會(huì)公眾的環(huán)境權(quán)益，具有突出的公益性特征。

2）社會(huì)關(guān)系的廣泛性

環(huán)境資源是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。環(huán)境問(wèn)題涉及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題還是社會(huì)問(wèn)題、政治問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系十分廣泛。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是對(duì)環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，調(diào)查和處理環(huán)境違法行為的活動(dòng)，具有調(diào)整社會(huì)關(guān)系的廣泛性特征。

3）保護(hù)領(lǐng)域的多樣性

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督涉及眾多環(huán)境要素，包括如大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等，需要不同的保護(hù)方式和要求，必須從生態(tài)系統(tǒng)整體考慮，實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。

4）執(zhí)法主體的多元性

由于環(huán)境要素的多樣性和保護(hù)領(lǐng)域的廣泛性，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治和資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。

5）科學(xué)技術(shù)的支撐性

由于環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)必須遵循自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，需要先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)作為支撐，運(yùn)用科學(xué)的方法、手段、裝備進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能。

2．完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的內(nèi)涵

建設(shè)“完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”是指為了全面執(zhí)行國(guó)家有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、制度、政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等，順利完成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理任務(wù)而建立的一套先進(jìn)的、完整的、符合國(guó)情的、具有時(shí)代先進(jìn)理念的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)裝備和人才保障體系。其主要內(nèi)容是構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督行政管理體系，結(jié)構(gòu)合理、先進(jìn)實(shí)用的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)法裝備體系，協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督業(yè)務(wù)運(yùn)行體系和一支“政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、奉獻(xiàn)精神強(qiáng)”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍?！巴陚涞沫h(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”的核心是執(zhí)法監(jiān)督，基本要求是先進(jìn)性、完整性和系統(tǒng)性。

完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系包括執(zhí)法監(jiān)督理念、體制、機(jī)制、能力、人才等要素。其中，理念是靈魂、體制是保障、機(jī)制是支撐、能力是依托、人才是根本，各要素之間互相依存、互相制約、互相促進(jìn)，形成有機(jī)整體。建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系既要重視和發(fā)揮每個(gè)要素的獨(dú)立作用，更要重視各要素之間的優(yōu)化配置和協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，形成最佳整體功能。

二、完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的基本框架

通過(guò)對(duì)“完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的內(nèi)涵”進(jìn)行分析界定，得出“完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”應(yīng)該包括執(zhí)法監(jiān)督理念、體制、機(jī)制、能力、人才等要素。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)，達(dá)成人與自然的和諧，應(yīng)當(dāng)加快建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的步伐。

1．先進(jìn)的執(zhí)法監(jiān)督理念

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，立足社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，圍繞建設(shè)生態(tài)文明和環(huán)境友好型社會(huì)的總目標(biāo)，從保障國(guó)家環(huán)境安全和全民族生存、發(fā)展的高度，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，圍繞提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效率和效益，樹(shù)立全新的執(zhí)法監(jiān)督理念，統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作。

2．完備的體制保障

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的法律主體地位明確，職能完整，權(quán)責(zé)一致；執(zhí)法監(jiān)督組織體系規(guī)范、權(quán)威、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)；實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察有力、地方監(jiān)管到位、單位負(fù)責(zé)落實(shí)。

3．健全的機(jī)制支撐

以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效為原則，完善執(zhí)法監(jiān)督制度，健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，形成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法執(zhí)法、相關(guān)部門(mén)密切配合、企業(yè)自我約束、社會(huì)廣泛參與、政府及相關(guān)部門(mén)充分履行環(huán)保職責(zé)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督新格局。

4．現(xiàn)代化的能力依托

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督裝備先進(jìn)實(shí)用，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)防處置能力適應(yīng)現(xiàn)代化和信息化要求，實(shí)現(xiàn)裝備先進(jìn)、監(jiān)控有力、機(jī)動(dòng)高效的目標(biāo)。

5．充分的人才保證

加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法人才隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)行科學(xué)管理，構(gòu)建一支“數(shù)量與任務(wù)匹配、政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)水平高、奉獻(xiàn)精神強(qiáng)”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍。實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督人才充足，結(jié)構(gòu)合理；用人機(jī)制充滿(mǎn)活力，管理規(guī)范。

三、建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的價(jià)值追求

環(huán)境是資源，也是生產(chǎn)力。良好的生態(tài)環(huán)境，不僅能激發(fā)人的創(chuàng)造力，還能改善投資環(huán)境，循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式更是能變廢為寶，在減少物質(zhì)消耗的同時(shí)增加產(chǎn)出。黨的十七大報(bào)告指出，“要按照中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)。堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展”，將“生態(tài)良好”與“生產(chǎn)發(fā)展、生活富?！辈⒘校鳛榘l(fā)展生產(chǎn)力的重要內(nèi)容。建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，不僅是適應(yīng)環(huán)境生產(chǎn)力發(fā)展的客觀(guān)要求，也是促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的現(xiàn)實(shí)需要。

1．適應(yīng)我國(guó)行政體制改革的必然要求

黨的十七大對(duì)加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府提出了新的要求。提出要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”、“規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè)”、“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確要求“理順市場(chǎng)監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題”。我國(guó)行政體制改革將邁出新的更快的步伐。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作。2005年召開(kāi)的中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)提出“研究探索健全國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制”。2006年第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，堅(jiān)決做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)厲查處環(huán)境違法行為和案件”，為進(jìn)一步完善我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制指明了方向。

未來(lái)一段時(shí)間，將是我國(guó)各種環(huán)境矛盾和沖突的顯現(xiàn)期，歷史積累的矛盾和問(wèn)題將因發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變和重大行動(dòng)的實(shí)施而集中爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境壓力加大的矛盾越來(lái)越大，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求與改善環(huán)境的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的矛盾也越來(lái)越突出，環(huán)境保護(hù)工作的力度和難度將同步增加。

盡管我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作在不斷加強(qiáng)，但總的來(lái)看環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制仍不健全，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職能橫向分散、縱向分離、區(qū)域分割，難以發(fā)揮整體效能。95%以上的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，法律地位不明確，職責(zé)不統(tǒng)一，關(guān)系不順暢，不僅無(wú)法有效履行執(zhí)法監(jiān)督職能，也嚴(yán)重滯后于行政體制改革新要求。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與環(huán)境保護(hù)工作的新形勢(shì)、新要求、新任務(wù)不相適應(yīng)，建立完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系的任務(wù)十分繁重。

十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)組建環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境保護(hù)工作在我國(guó)政府行政管理中的地位和作用不斷提高，環(huán)保管理體制改革也應(yīng)走在前列。在新的階段，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作只能加強(qiáng)，不能削弱，應(yīng)該加快改革和完善管理體制，理順工作機(jī)制，為新時(shí)期我國(guó)環(huán)保管理體制改革、整個(gè)行政體制改革做出貢獻(xiàn)。

2．貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的迫切需要

在建設(shè)和諧社會(huì)和用科學(xué)發(fā)展觀(guān)統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的總的治國(guó)理念旗幟下，黨中央、國(guó)務(wù)院先后提出了新型工業(yè)化、人與自然和諧、文明發(fā)展道路、環(huán)境友好型社會(huì)等綱領(lǐng)性環(huán)保理念。進(jìn)入“十一五”后，國(guó)家進(jìn)一步把環(huán)境保護(hù)提高到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重和同步的地位。

2006年4月召開(kāi)的第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出了著名的三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并重；二是從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步；三是從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題。這一論述是我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的歷史性轉(zhuǎn)變，它大大提升了環(huán)境保護(hù)的地位，確立了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型關(guān)系，標(biāo)志著我國(guó)從過(guò)去“犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的狀態(tài)進(jìn)入了今后“以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的新階段。

特別是黨的十七大把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)寫(xiě)入黨章，把建設(shè)生態(tài)文明作為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為全黨意志、國(guó)家意志，進(jìn)入了國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)生活的主干線(xiàn)、主戰(zhàn)場(chǎng)和大舞臺(tái)。

在提出這些方向性理念的同時(shí)，國(guó)家還采取了一系列重要的環(huán)境保護(hù)政策舉措。例如，中央發(fā)布了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，加大了環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)和分量；中央有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了大量有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)政策；原國(guó)家環(huán)保總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局組織10個(gè)省區(qū)進(jìn)行綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算試點(diǎn)。同時(shí)，原國(guó)家環(huán)?？偩殖闪⒘巳A北、華東、華南、西北、西南、東北6個(gè)區(qū)域環(huán)保督查中心，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境督查工作。

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境管理的最基本最基礎(chǔ)的支撐，是提升環(huán)境監(jiān)管能力的重要途徑，是環(huán)保部門(mén)的立足之本。各種環(huán)保措施、手段得以有效實(shí)施的前提是政府能實(shí)施有效監(jiān)管。如果政府監(jiān)管缺失，會(huì)使相關(guān)法規(guī)束之高閣，不能實(shí)施有效約束，就會(huì)產(chǎn)生“守法成本高，違法成本低”，導(dǎo)致激勵(lì)性的經(jīng)濟(jì)政策失效。而建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，有利于進(jìn)一步落實(shí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的責(zé)任、環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理的責(zé)任和企事業(yè)單位防治污染的責(zé)任，建立健全解決環(huán)境問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制；有利于改變主要依靠行政辦法管理和保護(hù)環(huán)境的局面，形成綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段管理和保護(hù)環(huán)境的新格局；有利于改變被動(dòng)、事后、補(bǔ)救、消極的執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀，形成主動(dòng)、事前、預(yù)防、積極的新局面，提高環(huán)境監(jiān)管水平，適應(yīng)新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作總體部署的新要求。

3．實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)新目標(biāo)的客觀(guān)需要

黨的十七大報(bào)告全面分析了國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的新變化，在十六大確立的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)發(fā)展提出了新的更高的要求：在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番。在進(jìn)一步豐富經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)內(nèi)容的同時(shí)，首次提出了生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容，將“基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式；主要污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善；生態(tài)文明觀(guān)念在全社會(huì)牢固樹(shù)立”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的新目標(biāo)，將生態(tài)建設(shè)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)同等重要的高度。

我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的階段也是工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的時(shí)期，具有典型的“新興＋轉(zhuǎn)軌”特征。這個(gè)時(shí)期的顯著特點(diǎn)是：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快；資源消耗大、污染排放重的重化工業(yè)高速發(fā)展，而且增長(zhǎng)速度會(huì)高于GDP增速；我國(guó)仍處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的階段，環(huán)境市場(chǎng)剛剛起步；私有企業(yè)、跨國(guó)企業(yè)增加，環(huán)境管理難度加大；城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作難度大。同時(shí)，在這個(gè)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境戰(zhàn)略的選擇受著兩個(gè)根本性的現(xiàn)實(shí)約束：第一，我國(guó)從來(lái)沒(méi)有、將來(lái)也不可能有發(fā)達(dá)國(guó)家重化工業(yè)高速發(fā)展時(shí)期享有的資源和環(huán)境容量；第二，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至今仍然沒(méi)有徹底擺脫“高資本投入、高資源消耗、高污染排放”的模式。在這兩個(gè)約束背景下，工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，注定了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的難度空前加大。

2003年以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程明顯加快，經(jīng)濟(jì)總量也連年保持高速增長(zhǎng)。2003～2007年，GDP年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率分別達(dá)到10%、10.1%、10.4%、11.1%和11.4%。由于我國(guó)城市化和工業(yè)化的發(fā)展空間還很大，預(yù)計(jì)未來(lái)10年乃至更長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍可能保持7%以上的增長(zhǎng)速度，實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年比2000年翻兩番的目標(biāo)，應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題，關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、降低消耗、保護(hù)環(huán)境。

可以說(shuō)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作是完成全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是環(huán)境綜合管理的根本保證，是環(huán)保部門(mén)的立足之本。在環(huán)境綜合決策、宏觀(guān)管理、執(zhí)法監(jiān)督、信息發(fā)布等基本職能中，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督處于核心和承上啟下的地位和作用。因此，建設(shè)“完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系”是實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，完成全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的客觀(guān)需要。

4．促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的有效手段

從宏觀(guān)角度看，污染物排放水平主要與三個(gè)因素有關(guān)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和企業(yè)技術(shù)水平。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度過(guò)快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和企業(yè)技術(shù)水平較低，污染物排放水平就會(huì)較高。而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和企業(yè)技術(shù)水平又和政府環(huán)境監(jiān)管水平密切相關(guān)。如果環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系不完善，政府環(huán)境監(jiān)管水平較低，就會(huì)使企業(yè)低成本甚至無(wú)成本使用環(huán)境容量資源，使得企業(yè)的環(huán)保成本大大降低，進(jìn)而使企業(yè)的投資和生產(chǎn)成本低估，產(chǎn)品價(jià)格低估，并導(dǎo)致兩個(gè)方面的結(jié)果：一方面誘導(dǎo)投資和出口過(guò)快增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度加快；另一方面，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步速度放慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“快”而欠“好”。

相反，有效的環(huán)境監(jiān)管能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。如日本在1967年出臺(tái)的公害防治法規(guī)定環(huán)境保護(hù)不能壓制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，企業(yè)主和財(cái)閥們以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為借口從事粗放工業(yè)生產(chǎn)，環(huán)境問(wèn)題層出不窮。在公眾壓力下，日本政府于1970年修改法律，明確規(guī)定環(huán)境優(yōu)先，工業(yè)企業(yè)不得不紛紛開(kāi)發(fā)新型技術(shù)，工業(yè)生產(chǎn)線(xiàn)迅速更新?lián)Q代，向高效潔凈的模式發(fā)展。這場(chǎng)環(huán)境問(wèn)題引起的技術(shù)革命使得日本成為技術(shù)大國(guó)，也大大提高了日本的國(guó)際地位。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化。第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出我國(guó)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入到“以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的新階段，黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步將“加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”作為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的八大措施之一。

這些措施轉(zhuǎn)變了以往人們?cè)凇耙h(huán)境還是要經(jīng)濟(jì)”之間兩難選擇的認(rèn)識(shí)，為國(guó)家確立環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要并重、同步、綜合的宏觀(guān)戰(zhàn)略提供了思想基礎(chǔ)。從正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系之中尋求環(huán)境保護(hù)工作的著力點(diǎn)，把環(huán)境保護(hù)與發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)聯(lián)系起來(lái)，進(jìn)一步豐富了環(huán)境保護(hù)工作的內(nèi)涵，也賦予了環(huán)保工作新的職責(zé)。

建設(shè)完備的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策，使環(huán)境容量成為區(qū)域布局的重要依據(jù)，使環(huán)境管理成為結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段，使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)成為市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要條件，使環(huán)境成本成為價(jià)格形成機(jī)制的重要因素，可以在完成環(huán)保目標(biāo)的同時(shí)，有力地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，努力緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放、資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘瓶頸’制約等難題，逐步形成“經(jīng)濟(jì)反哺環(huán)境，環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)”的良性關(guān)系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。

5．履行國(guó)際環(huán)境義務(wù)、樹(shù)立負(fù)責(zé)任環(huán)境大國(guó)形象的重要保障

環(huán)境問(wèn)題成為關(guān)乎全球的國(guó)際問(wèn)題，已上升為影響國(guó)際關(guān)系的政治問(wèn)題。國(guó)際社會(huì)在普遍強(qiáng)化本國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的同時(shí)，也對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境執(zhí)法工作提出了要求。當(dāng)前我國(guó)比任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)都要嚴(yán)峻，面臨的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督壓力也很大。國(guó)際履約、跨界污染糾紛等再次證明了全球和區(qū)域性環(huán)境合作已對(duì)我國(guó)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作造成了巨大壓力。強(qiáng)化國(guó)家環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力，提升環(huán)境執(zhí)法效能，督促企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)公眾參與，正成為世界環(huán)境執(zhí)法發(fā)展的趨勢(shì)。巨大的國(guó)際壓力和國(guó)際環(huán)境執(zhí)法發(fā)展的客觀(guān)趨勢(shì)，要求我國(guó)必須學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際環(huán)境執(zhí)法的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，適應(yīng)國(guó)際環(huán)境執(zhí)法發(fā)展趨勢(shì)，建設(shè)符合國(guó)情、體現(xiàn)時(shí)代要求的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系，通過(guò)公平正義的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，承擔(dān)起負(fù)責(zé)任環(huán)境大國(guó)的責(zé)任與義務(wù)，樹(shù)立良好的國(guó)際形象。

因此，要從戰(zhàn)略的高度、從全局的角度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的重要性、緊迫性，充分認(rèn)識(shí)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督在環(huán)境保護(hù)整體工作中的特殊地位與作用。在環(huán)保部門(mén)環(huán)境綜合管理的背景下，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作只能加強(qiáng)不能削弱。要以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為指導(dǎo)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，深入貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》和全國(guó)第六次環(huán)保大會(huì)精神，以樹(shù)立先進(jìn)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督理念為先導(dǎo)，改革體制、創(chuàng)新機(jī)制、提升能力，切實(shí)提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督效能，適應(yīng)并促進(jìn)環(huán)境保護(hù)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。經(jīng)過(guò)20年左右的努力，建成“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系。