新疆貧困縣精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

陳麗

摘要?精準(zhǔn)扶貧是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期間在扶貧工作中做出的重大創(chuàng)新舉措，也是當(dāng)前有效化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，改善少數(shù)民族貧困縣域扶貧治理的最佳路徑。基于新疆A縣當(dāng)前縣情和民情現(xiàn)狀，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)在采取有效措施喚醒農(nóng)民主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)主動(dòng)脫貧意愿的同時(shí)，采取多元主體“合作共治”的綜合貧困治理模式，因地制宜地開展以發(fā)展為導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧，實(shí)現(xiàn)扶貧精準(zhǔn)對(duì)接，推動(dòng)長(zhǎng)效扶貧機(jī)制的形成。

關(guān)鍵詞?精準(zhǔn)扶貧;路徑選擇;A縣

中圖分類號(hào)?S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào)?0517-6611（2018）35-0214-03

1?新疆A縣扶貧攻堅(jiān)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

黨的十九大提出，要?jiǎng)訂T全黨全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，堅(jiān)持大扶貧格局，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口市縣脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[1]。當(dāng)前，全黨全國(guó)各族人民正在以攻堅(jiān)克難的堅(jiān)定信心，凝聚推進(jìn)事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大力量，朝著“十三五”規(guī)劃描繪的全面建成小康社會(huì)宏偉藍(lán)圖邁進(jìn)。但是必須清醒地認(rèn)識(shí)到，全面建成小康社會(huì)核心在“全面”，“短板”仍是貧困人口。新疆到2020年，要穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障;確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下22個(gè)深度貧困縣全部摘帽，解決南疆四地州區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)，仍面臨著不少困難和挑戰(zhàn)，時(shí)間十分緊迫，任務(wù)相當(dāng)繁重。作為南疆四地州轄區(qū)的A縣，是一個(gè)典型的少數(shù)民族高度聚居地區(qū)，一個(gè)貧困面較大的連片貧困地區(qū)。該地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，農(nóng)牧民十分貧困，農(nóng)村發(fā)展十分滯后。截至2017年底，A縣還有83個(gè)行政村（占該縣行政村總數(shù)的39.7%）、5.9萬(wàn)人（占該縣人口總數(shù)的18.3%）仍生活在國(guó)家貧困線以下。面對(duì)如此嚴(yán)峻的扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，急不得，但也等不起，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、對(duì)癥施策，以更大的決心、更精準(zhǔn)的舉措和更超常的力度，著力拔除貧困群眾思想和能力上的窮根，深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧事業(yè)，為全面建成小康社會(huì)而努力。

2?精準(zhǔn)扶貧視角下A縣貧困人口增收的困境與原因分析

扶貧攻堅(jiān)的目標(biāo)不僅僅在于一些看得見、摸得著的工程建設(shè)，更在于隱性的卻極為重要的農(nóng)民的主體意識(shí)建立和自主脫貧精神的塑造[2]。該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，生態(tài)治理初見成效，但是基層群眾“等靠要”思想嚴(yán)重，致富辦法不多、脫貧信心不足，生產(chǎn)生活方式傳統(tǒng);人口增長(zhǎng)較快，超生問(wèn)題嚴(yán)重，人均耕地不足667 m2;土地管理粗放，土地利用效益低;風(fēng)沙災(zāi)害影響依然較大，水資源嚴(yán)重不足。大多數(shù)貧困群眾只是政府扶貧工作的被動(dòng)接受者，缺乏表達(dá)需求意愿的渠道，其自身積極性和主動(dòng)性被忽視在一旁。

2.1?農(nóng)村貧困人口自主意識(shí)缺乏

貧困群眾的精神面貌沒有發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，自主發(fā)展意識(shí)欠缺，實(shí)際生產(chǎn)生活需要沒有得到充分關(guān)注，經(jīng)濟(jì)收入沒有因?yàn)樽∩狭诵戮佣黠@提高，生活水平?jīng)]有因?yàn)槁沸尥硕黠@提升，長(zhǎng)期被動(dòng)接受政府扶貧的現(xiàn)實(shí)沒有根本改變，農(nóng)民群眾在脫貧攻堅(jiān)中的自我發(fā)展需求沒有收到有效回應(yīng)，自主脫貧意識(shí)和主觀能動(dòng)作用沒有充分發(fā)揮。

2.2?農(nóng)村貧困人口扶貧效果堪憂

各級(jí)政府扶貧資金和援疆資金以發(fā)放生產(chǎn)牲畜和家禽、新建圈舍和葡萄長(zhǎng)廊等方式分散落戶到村民。然而有的群眾不懂養(yǎng)殖技術(shù)，飼草料跟不上，牲畜多年不產(chǎn)仔，致富效益沒有得到較好顯現(xiàn);有的發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)用的蔬菜大棚因缺乏技術(shù)指導(dǎo)，無(wú)法延續(xù)收益，最后變?yōu)閺U品擱置一旁;有的群眾直接把扶貧物資出售變現(xiàn)，扶貧政策資金成了“一錘子”買賣。這種投入扶貧資金卻不能幫助貧困群眾實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期收益，達(dá)到扶貧效果的情況不只在一個(gè)、兩個(gè)村出現(xiàn)。

2.3?扶貧整村推進(jìn)效果不理想

2016年，自治區(qū)黨委扶貧開發(fā)會(huì)議給出了“貧困縣”摘帽具體時(shí)間表，A縣必須于2019年實(shí)施“摘帽”。該縣2017年貧困人口減貧任務(wù)計(jì)劃是5 140戶、19 735人，要對(duì)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的27個(gè)村實(shí)施整村推進(jìn)計(jì)劃。從2016年實(shí)施整村推進(jìn)的村看，所有實(shí)施整村推進(jìn)的村全部被列為貧困村退出對(duì)象，戶數(shù)、人口列入當(dāng)?shù)禺?dāng)年減貧數(shù)據(jù)檔案庫(kù)。但在入戶走訪中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村民的生產(chǎn)生活水平?jīng)]有得到實(shí)質(zhì)性提高，返貧現(xiàn)象依然占比不低。

3?少數(shù)民族貧困縣脫貧攻堅(jiān)路徑選擇

自上而下的政府扶貧可以看作是政府向社會(huì)提供公共物品行為，這種行為必須建立在人本機(jī)制上，即見物還須見人，必須把公共物品需求者作為一個(gè)主體，而不是單單作為接受者。必須轉(zhuǎn)變政府在扶貧中的角色和職能，把以政府為主體的扶貧機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、統(tǒng)籌發(fā)展的貧困人口為主體的“合作共治”扶貧機(jī)制，在農(nóng)民“最盼”上動(dòng)腦筋，在“最急”上下功夫，在“最怨”上促改進(jìn)，在喚醒農(nóng)民主體意識(shí)、增強(qiáng)農(nóng)民主體綜合素質(zhì)、調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民主動(dòng)脫貧積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的同時(shí)，多管齊下、因地制宜、綜合施策，從而達(dá)到更好的扶貧效果[3]。

3.1?堅(jiān)持不懈從轉(zhuǎn)變觀念入手

從扶貧工作成效上看，有不少問(wèn)題都很突出，但最重要的是農(nóng)民群眾思想觀念還沒有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，扶貧先扶志。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，幫助貧困群眾樹立起擺脫困境的斗志和勇氣。貧困地區(qū)的落后與貧困人口慵懶懈怠、不思進(jìn)取、自我驅(qū)動(dòng)和發(fā)展能力不足有一定的關(guān)系。 “志”和“智”存在短板成為制約脫貧致富的瓶頸[4]。現(xiàn)實(shí)生活中，仍有相當(dāng)大一部分貧困群眾思想認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，把黨的扶貧政策當(dāng)成維持個(gè)人和家庭經(jīng)濟(jì)生活來(lái)源的主要渠道，爭(zhēng)當(dāng)?shù)捅艉拓毨?，甚至為了為?shù)不多的扶貧資金你爭(zhēng)我搶，為了享受扶貧政策造假瞞報(bào)。這些貧困群眾大多數(shù)文化素質(zhì)偏低，有的讀書看報(bào)、填表算賬都困難，甚至自己名字都寫不完整，脫貧能力普遍欠缺。同時(shí)我們也看到，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，很多貧困群眾不等不靠，向村里的種植大戶學(xué)習(xí)種植和田間管理，向工作隊(duì)邀請(qǐng)來(lái)的技術(shù)人員學(xué)習(xí)林果栽培技術(shù)，向外出務(wù)工的鄰居學(xué)習(xí)打工經(jīng)驗(yàn)，向致富能手學(xué)習(xí)致富本領(lǐng)，嘗到了勤勞致富、動(dòng)手脫貧的甜頭，走上了自主脫貧奔小康之路，越干越有勁頭。對(duì)比來(lái)看，貧窮和愚昧往往具有共生關(guān)系，尤其是現(xiàn)階段的大多數(shù)貧困問(wèn)題，表面看是物質(zhì)性貧困，但究其根源在于缺乏“人窮志不窮”的精神和改變貧困現(xiàn)狀的知識(shí)、能力和手段。對(duì)于這類貧困戶幫扶的核心就在于教育他們樹立起“勤勞光榮、懶惰可恥”的思想觀念，讓他們用勤勞的雙手摘掉貧困帽子，創(chuàng)造幸福生活。當(dāng)然，思想觀念的轉(zhuǎn)變也非朝夕之功，不可能一蹴而就，但是不能因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)變不能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)而不去改變，反而更應(yīng)該加大力度來(lái)轉(zhuǎn)變農(nóng)民的思想觀念，要讓老百姓這個(gè)主體想做而不是政府要求去做，讓老百姓主動(dòng)去做而不是被動(dòng)去做。

3.2?立足主體發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，建立產(chǎn)業(yè)扶貧模式

產(chǎn)業(yè)扶貧模式是扶貧主體多元化的一種模式，通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)以及農(nóng)戶的參與，支持農(nóng)村貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。支持農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展以種、養(yǎng)殖、手工業(yè)等為主的特色支柱產(chǎn)業(yè)，拓寬貧困戶經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源渠道[5]。以阿克蘇地區(qū)柯坪縣蓋孜力克鎮(zhèn)玉斯屯巴格勒格村為例，在“訪惠聚”駐村工作隊(duì)的幫助下，建立了全縣第一家服裝制造企業(yè)“興科服飾”，通過(guò)產(chǎn)業(yè)觸角向貧困戶延伸，將每一個(gè)有縫紉裁剪技能或有工作意愿的年輕女性吸引到就業(yè)產(chǎn)業(yè)中實(shí)現(xiàn)就業(yè)安置扶貧。目前年產(chǎn)值500余萬(wàn)元，已為柯坪縣解決就業(yè)崗位70個(gè)，其中當(dāng)?shù)刎毨Т迕窬瓦_(dá)30人，每個(gè)貧困家庭每年可實(shí)現(xiàn)增收近2萬(wàn)元。這種產(chǎn)業(yè)扶貧模式目前較為普遍，很多縣市都通過(guò)政府或駐村工作隊(duì)立足當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，建立起了產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧模式，取得了顯著效果[6]。

3.3?依托勞務(wù)輸出塑造新型農(nóng)民

分門別類、逐步吸納貧困人口安居縣城及中心場(chǎng)鎮(zhèn)。對(duì)于已經(jīng)走進(jìn)縣城、家庭屬于貧困戶群體的部分農(nóng)民工，應(yīng)區(qū)分他們的基本情況予以確權(quán)登記。對(duì)于貧困人口中已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通沿線定居，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的群體，政府要加大扶持力度，使其留得住、過(guò)得好，以吸納更多的貧困人口前來(lái)定居，減輕極貧地方土地載荷，使少數(shù)民族聚居的貧困地區(qū)逐漸恢復(fù)生態(tài)的良性循環(huán)[7]。

由于語(yǔ)言、飲食習(xí)慣、生活習(xí)俗等原因，很多基層群眾不好意思外出務(wù)工，認(rèn)為給別人打工干活很丟面子，寧可固守僅有的“一畝三分地”受窮，也不愿擼起袖子務(wù)工掙錢。他們不是從內(nèi)心深處抵觸外出務(wù)工，不向往富足美好的生活，而是在多年的農(nóng)耕文化面前不愿改變、不敢改變、不會(huì)改變，這在南疆尤為突出。回顧改革開放40年農(nóng)民工流動(dòng)和生活變遷歷史，對(duì)比內(nèi)地人口大省和勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，外出勞務(wù)都是農(nóng)民增收、緩解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)壓力、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)民自身素質(zhì)的快速有效手段。當(dāng)前，伴隨國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革的不斷深入，中央關(guān)于“多方式多渠道加快土地流轉(zhuǎn)”、鄉(xiāng)村振興等政策的陸續(xù)落實(shí)推進(jìn)，都為農(nóng)民群眾外出務(wù)工提供了有力的政策保障，解決了后顧之憂。有關(guān)部門可以立足區(qū)情、社情和民情，在兼顧維穩(wěn)和暢通務(wù)工渠道的基礎(chǔ)上，牽頭開展勞務(wù)對(duì)接，加大勞務(wù)輸出力度，加快勞務(wù)輸出速度，尤其是加大內(nèi)地勞務(wù)輸出規(guī)模，形成“農(nóng)民務(wù)工、政府搭臺(tái)、企業(yè)與個(gè)人受益”的良好環(huán)境，這是基層群眾脫貧致富的有效手段，也是培養(yǎng)新型農(nóng)民的不二選擇。以A縣轄區(qū)一村為例，該村有勞務(wù)派遣公司、水稻加工合作社、地毯廠、木材廠等6個(gè)村辦企業(yè)，在發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，每年就地解決本地村民就業(yè)200余人，年人均收入增加15 000余元;每年通過(guò)勞務(wù)派遣公司推薦200余人外出務(wù)工，年人均收入增加約20 000元。這些村民在個(gè)人富起來(lái)的同時(shí)，輻射帶動(dòng)作用非常明顯。

3.4?整合支農(nóng)扶貧資金辦大事

為了讓農(nóng)村弱勢(shì)群體能夠?qū)崿F(xiàn)增收和脫貧，需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化扶貧資金管理體制，地方政府在資金使用方面擁有更多自主權(quán)，以便能夠提升精準(zhǔn)扶貧的效率和效果[8]。國(guó)家和自治區(qū)每年在支農(nóng)扶貧項(xiàng)目資金方面投入非常大，但這些資金由多個(gè)部門管理，下?lián)艿交鶎雍笥直徊鸱殖啥鄠€(gè)具體項(xiàng)目，財(cái)政支農(nóng)扶貧資金使用相對(duì)分散、效率相對(duì)較低等問(wèn)題較為突出。要全面提高支農(nóng)扶貧資金到位率、節(jié)約率和使用效率，使財(cái)政支農(nóng)資金管理更加科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)格。建議以縣為主統(tǒng)籌安排使用支農(nóng)扶貧資金，對(duì)來(lái)自各個(gè)渠道的支農(nóng)扶貧資金進(jìn)行集中整合。圍繞發(fā)展支持當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整合，做優(yōu)做大做強(qiáng)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);圍繞重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行整合，支持當(dāng)?shù)刂卮蠼ㄔO(shè)項(xiàng)目或農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);根據(jù)資金類別施以打包或切塊進(jìn)行整合，把投向相近、目標(biāo)接近的資金進(jìn)行捆綁使用。在這項(xiàng)工作中，兵團(tuán)有鮮活案例值得學(xué)習(xí)借鑒。在兵團(tuán)第14師224團(tuán)和泰社區(qū)建設(shè)規(guī)劃過(guò)程中，以村民生產(chǎn)生活需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)施了居住區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)區(qū)、晾曬區(qū)、商業(yè)區(qū)分片建設(shè);在資金籌備使用中，整合了棚戶改造資金、北京對(duì)口援疆資金、團(tuán)場(chǎng)補(bǔ)助資金、舊房拆遷費(fèi)和林果木補(bǔ)償費(fèi)等各路資金，不足部分由社區(qū)墊付，村民5年內(nèi)還清，有效解決了村民購(gòu)房所需資金。這種資金整合、捆綁使用的效果在當(dāng)?shù)氐玫搅己玫挠∽C，值得學(xué)習(xí)借鑒。

3.5?持續(xù)用力發(fā)展教育扶貧

如果說(shuō)增加財(cái)政扶貧資金和扶貧貸款是“輸血”型扶貧，那么提高人口質(zhì)量則是“造血”型扶貧，因?yàn)閺拈L(zhǎng)期來(lái)看只有這樣才能有效地提高貧困農(nóng)民的素質(zhì)和貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，更好地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收[9]。在扶貧攻堅(jiān)這場(chǎng)非贏不可的戰(zhàn)役中，教育扶貧舉足輕重。南疆的教育基礎(chǔ)差，教育發(fā)展水平很低，師資力量不足已經(jīng)成為教育發(fā)展水平低位運(yùn)行的關(guān)鍵瓶頸。這里既有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遲緩落后的因素，也有歷史欠賬多的問(wèn)題。從人員結(jié)構(gòu)和年齡上看，生在紅旗下、長(zhǎng)在新中國(guó)的一代人已經(jīng)年過(guò)半百，他們能夠自己擺脫貧困，過(guò)上小康生活已經(jīng)不易，再能夠教育好子女就是做了貢獻(xiàn)了。然而這個(gè)年代的大多數(shù)人生活貧困或處在貧困線以下，他們自己沒有文化，也不重視教育;子女已經(jīng)是村里的中青年，仍以初中、小學(xué)文化居多，還是當(dāng)前重點(diǎn)扶貧對(duì)象。這兩代人基本沒有辦法通過(guò)教育手段來(lái)改變現(xiàn)有生產(chǎn)生活狀態(tài)，但是可以在第三、第四代人中加強(qiáng)教育扶貧力度。不能讓貧困代際傳遞下去，暫時(shí)的貧困僅僅是物質(zhì)匱乏，但當(dāng)貧困通過(guò)家庭傳遞成為一種常態(tài)，弱勢(shì)群體將從根本上失去向上流動(dòng)的希望，形成惡性循環(huán)，加劇社會(huì)不公，勢(shì)必影響全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，既要抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等看得見、摸得著的“硬扶貧”，更要抓好教育扶貧等看不見、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的“軟扶貧”，把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不斷加大教育扶貧力度，用知識(shí)和技能斬?cái)唷案F根”，決不讓貧困代際相傳。

4?結(jié)論

脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。面對(duì)A縣扶貧攻堅(jiān)的嚴(yán)峻形勢(shì)和艱巨任務(wù)，要堅(jiān)持和尊重人民群眾主體地位，依靠群眾、相信群眾，重視發(fā)揮廣大基層群眾的首創(chuàng)精神，激發(fā)調(diào)動(dòng)基層群眾蘊(yùn)含的強(qiáng)大力量，幫助基層群眾牢固樹立脫貧致富的堅(jiān)定信念和強(qiáng)大信心。同時(shí)，落實(shí)好國(guó)家“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”政策，立足縣域?qū)嵡?，加大綜合施策力度，讓扶貧政策和各地方因地制宜扶貧模式充分發(fā)揮應(yīng)有效果，開辟A縣脫貧攻堅(jiān)新天地。

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