以人為本，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量

馬慧

[摘要]堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路要求以人為本，提高質(zhì)量。針對(duì)近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題，指出提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對(duì)和治理環(huán)境污染;注重集聚發(fā)展，集約利用土地資源、基礎(chǔ)設(shè)施;注重為進(jìn)城人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，積極應(yīng)對(duì)“半城鎮(zhèn)化”農(nóng)民工問題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 城鎮(zhèn)化質(zhì)量;資源環(huán)境;就業(yè)機(jī)會(huì);集聚發(fā)展

[中圖分類號(hào)]? F299.21?????? ?? ??????? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A???????? ????????????? [文章編號(hào)]? 2096-0603（2018）34-0276-02

中國(guó)的城鎮(zhèn)化正在迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大機(jī)遇，城鎮(zhèn)化可以帶動(dòng)巨大的個(gè)人消費(fèi)增長(zhǎng)和投資需求增長(zhǎng)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。從1980年的20%到2012年首次達(dá)到51.27%，但是仍遠(yuǎn)低于一般的發(fā)達(dá)國(guó)家77.7%的水準(zhǔn)。如按戶籍人口算，城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，明顯低于發(fā)達(dá)國(guó)家和許多同等發(fā)展階段國(guó)家的水準(zhǔn)。2014年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%。未來二、三十年，預(yù)計(jì)中國(guó)每年將有1000多萬人口轉(zhuǎn)移到城市中，這勢(shì)必持續(xù)釋放巨大內(nèi)需。毫無疑問，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展的動(dòng)力源泉。

但是，在加速城鎮(zhèn)化的過程中，不可避免地也出現(xiàn)了許多問題。

1.三十多年來的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消費(fèi)增加已使中國(guó)的環(huán)境狀況日益嚴(yán)峻、傷痕累累。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，2013年，全國(guó)203個(gè)地市級(jí)行政區(qū)開展了地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)結(jié)果為“極差”或“較差”的接近六成;中國(guó)的環(huán)保部門披露中國(guó)約16%的土壤受到污染，部分耕地中鎘等污染物含量超標(biāo);空氣污染問題凸顯，全國(guó)大面積地區(qū)不斷出現(xiàn)霧霾。

2.在資源環(huán)境方面，最重要的是城鎮(zhèn)化必然占用土地資源，但是，幅員遼闊的中國(guó)適合做農(nóng)地的土地并不多。中國(guó)與美國(guó)的國(guó)土面積幾乎相當(dāng)，但可耕地面積方面，美國(guó)可耕地面積約占國(guó)土面積的20%，而中國(guó)則只有10%左右。耕地質(zhì)量總體不高，耕地后備資源不足，并且人口眾多，人均耕地少。近年來，城市建設(shè)用地增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了城鎮(zhèn)人口平均增長(zhǎng)率，城市土地?cái)U(kuò)張與人口增長(zhǎng)嚴(yán)重不匹配。水資源短缺，中國(guó)擁有占世界約20%的人口，但是僅擁有全世界淡水資源的7%。全國(guó)600多座城市有一半缺水，其中114座嚴(yán)重缺水。全國(guó)近一半的城鎮(zhèn)飲用水源地水質(zhì)不符合標(biāo)準(zhǔn)。

3.中國(guó)有2.6億農(nóng)民工在城市艱辛打拼，收入低，居住簡(jiǎn)陋，雖然統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但并非完全意義上的城鎮(zhèn)人口。這些農(nóng)民工由于戶籍等限制，難以享受到與城鎮(zhèn)戶籍人口相同的社會(huì)福利，例如，得不到有戶口的城鎮(zhèn)居民才能享受的住房補(bǔ)貼，以及養(yǎng)老金、醫(yī)療和教育補(bǔ)助。

4.在好大喜功、追求政績(jī)的心理驅(qū)使下，為追求高城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度，一些地方的城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支持，出現(xiàn)“空心化”狀態(tài)，即沒有產(chǎn)業(yè)支撐的空城。

中國(guó)政府關(guān)于城鎮(zhèn)化的方向已成共識(shí)，但中國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)到了新的拐點(diǎn)，必須轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，要從我國(guó)新時(shí)代新時(shí)期的基本國(guó)情出發(fā)，積極推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，即更加注重人的發(fā)展需求，人的城市化才是城市化的本來含義。

解決、化解、矯正以上問題，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，也是全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)的要求。應(yīng)注重從以下幾方面積極努力。

1.積極應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。中國(guó)不能走先污染后治理的路子，必須在發(fā)展中注重環(huán)境保護(hù)。中國(guó)數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)引發(fā)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，而環(huán)境污染將會(huì)成為未來中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的巨大制約。我們要金山銀山，也要綠山青水;寧要綠水青山，不要金山銀山，綠水青山就是金山銀山。發(fā)展要靠創(chuàng)新，創(chuàng)新需要人才。良好的生活工作環(huán)境可以留住人才、吸引人才。應(yīng)適度關(guān)停部分污染企業(yè)、降低增長(zhǎng)速度，好比暫時(shí)“退卻”，然而“退卻”也是為了發(fā)展，而且是更高意義上的發(fā)展。要改變不惜代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而更加注重民生改善、社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)效益。重視有效保護(hù)環(huán)境和生態(tài)建設(shè)，這是以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要問題。在土地資源稀少，土地成本提高的背景下，對(duì)城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的大量的工業(yè)和日常生活垃圾，要積極研究妥善處理的方法。要提升城鎮(zhèn)污水處理、垃圾無害化處理設(shè)施的處理能力和水平，嚴(yán)格控制垃圾處理對(duì)地下水、土地、環(huán)境形成的污染。要嚴(yán)格控制高污染、高消耗、高排放項(xiàng)目的建設(shè)，嚴(yán)把企業(yè)準(zhǔn)入關(guān)[1]。國(guó)家應(yīng)該賦予環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)足夠的權(quán)力和資源，使之真正有權(quán)監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)保政策。積極治理空氣污染以及和空氣污染一樣嚴(yán)重的土壤污染。

2.建立健全各項(xiàng)方針政策，應(yīng)對(duì)“半城鎮(zhèn)化”農(nóng)民工問題，也就是說要彌合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口與戶籍人口間的權(quán)益差距，使他們能像城鎮(zhèn)人口一樣工作和生活，融入現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)文化生活。為此，需擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，擴(kuò)大公共服務(wù)受益人口的范圍，提供平等的公共服務(wù)和社會(huì)保障，讓他們真正成為市民。具體解決方案是建立居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。首先這需要地方政府提供足夠的住房、醫(yī)療和教育資源。那么，如何為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展提供資金呢？按照現(xiàn)在的情況，地方政府支付了大部分的賬單，但由于沒有多少地方政府有權(quán)自行課稅，它們大都通過房地產(chǎn)開發(fā)取得收入，用來為基礎(chǔ)設(shè)施和地產(chǎn)開發(fā)提供資金的復(fù)雜信貸體系，使信貸變得不可持續(xù)。因此，中央和地方政府應(yīng)改革收入分配，向城市增加轉(zhuǎn)移支付，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。不可完全依靠財(cái)政進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)采取綜合的商業(yè)運(yùn)作方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中應(yīng)積極引導(dǎo)民間資本參與[2]。

在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是必須面對(duì)的重大問題。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提供城市建設(shè)用地，但在征地過程中要給予合理的征地補(bǔ)償，切實(shí)尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民的利益得到公平、合理的維護(hù)。政府應(yīng)從征地收入中提取一部分資金，健全失地農(nóng)民保障機(jī)制，使征地后農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問題能夠妥善解決，住房補(bǔ)償和就業(yè)扶持能夠切切實(shí)實(shí)的落到實(shí)處，讓農(nóng)民分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成果。

3.提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量必須適當(dāng)降低城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標(biāo)和速度。人的城鎮(zhèn)化以就業(yè)為前提。因此，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是讓進(jìn)城人口有穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，這才能使進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)得來、留得住。而實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)需要城市的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展作支撐?，F(xiàn)實(shí)情況是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，工業(yè)增長(zhǎng)的主導(dǎo)將由勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向資本與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，這必然會(huì)導(dǎo)致工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力降低，而產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)提出了更高的要求，使文化素質(zhì)不高的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力難以適應(yīng)。高耗能、低技術(shù)的中小企業(yè)達(dá)不到環(huán)境保護(hù)的要求被關(guān)停，會(huì)減少就業(yè)機(jī)會(huì)。中國(guó)不可能實(shí)現(xiàn)巨量農(nóng)村人口與工業(yè)化相協(xié)調(diào)的速成的城鎮(zhèn)化。中國(guó)特殊的國(guó)情決定了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化將會(huì)持續(xù)一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過程。

今后解決我國(guó)就業(yè)問題的主要措施還應(yīng)是發(fā)展服務(wù)業(yè)和小企業(yè)。要積極推動(dòng)能夠增強(qiáng)城鎮(zhèn)就業(yè)承載能力的服務(wù)業(yè)發(fā)展。一是教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)業(yè);二是商貿(mào)、餐飲、旅游等消費(fèi)型服務(wù)業(yè);三是金融、保險(xiǎn)、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)。這都會(huì)對(duì)勞動(dòng)力產(chǎn)生持續(xù)的巨大需求[3]。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，增加就業(yè)機(jī)會(huì)在很大程度上要依靠發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。

積極鼓勵(lì)扶持中小型企業(yè)。中小型企業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面有著非常重要的作用，要下大力氣，消除制約中小型企業(yè)發(fā)展的不利因素，從多方面制定各種優(yōu)惠政策，反對(duì)壟斷，支持中小型企業(yè)發(fā)展，降低進(jìn)入發(fā)展的門檻，充分調(diào)動(dòng)民眾自我創(chuàng)業(yè)和自我發(fā)展的積極性[3]。

4.中國(guó)人口眾多，可利用土地資源緊缺，為保證國(guó)家糧食安全，為保護(hù)農(nóng)民利益，必須堅(jiān)守18億畝耕地“紅線”。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必然要占用耕地，因此，土地資源的集約利用，高效配置就顯得尤為重要。在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一定要注重合理利用稀缺的土地資源。（1）城市建筑可向高層發(fā)展，同時(shí)著眼開發(fā)地下空間。（2）城市交通體系應(yīng)以公共交通為主導(dǎo)。在中國(guó)，應(yīng)限制私家車，不應(yīng)鼓勵(lì)汽車家庭化。應(yīng)鼓勵(lì)市民出行首選公交車、地鐵和騎自行車。減少私家車的使用也就減少了廢氣排放，減輕了對(duì)環(huán)境的污染，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳環(huán)保，才能滿足居民對(duì)提高生活質(zhì)量的要求。另外，應(yīng)努力保持現(xiàn)有的淡水資源。為此，首先應(yīng)加大節(jié)水工作力度，提高水價(jià)。其次，從長(zhǎng)計(jì)議，應(yīng)注重林地恢復(fù)，涵養(yǎng)水源。

5.適度集中，發(fā)展規(guī)模適度的大中城市。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程就是資源和要素在空間上優(yōu)化的過程。大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國(guó)城鎮(zhèn)化的基本方略。一方面，鑒于目前大城市、特大城市交通擁擠和空氣污染日益嚴(yán)重的實(shí)際狀況，為減輕大城市的壓力和負(fù)擔(dān)，為助推農(nóng)民工進(jìn)城，應(yīng)大力推進(jìn)小城市建設(shè);但另一方面，從經(jīng)濟(jì)角度講，城市規(guī)模小會(huì)導(dǎo)致市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等投資運(yùn)營(yíng)成本過高，并且人均土地占有量更大，集聚效應(yīng)、規(guī)模效益以及整體經(jīng)濟(jì)效益無從發(fā)揮。其次，人口集聚效應(yīng)較低會(huì)導(dǎo)致各種服務(wù)業(yè)難以充分發(fā)展，降低第二產(chǎn)業(yè)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)力，很難以最大限度地為更多的人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，這會(huì)從根本上延緩城市化進(jìn)程。為此，要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。即以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。另外，在城市群以外區(qū)域，要打造一批區(qū)域性中心城市，依靠中心城市的輻射和帶動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，致富人民。計(jì)劃中的新擴(kuò)建城市要能夠?yàn)楦嗟娜颂峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)和舒適的生活場(chǎng)所。但實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)有一個(gè)重要的前提條件就是水資源的供應(yīng)要能滿足要求。

6.中國(guó)必須改變對(duì)地方官員業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一直以來，官員的升職和降級(jí)都取決于地區(qū)生產(chǎn)總值及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。但是，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境提出了更高的要求，可持續(xù)發(fā)展必須成為地方官員業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估的一個(gè)組成部分。必須堅(jiān)定認(rèn)識(shí)并明確指出，在官員的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同樣重要。改變地方官員不惜一切代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的心理態(tài)勢(shì)和習(xí)慣做法。應(yīng)將生態(tài)環(huán)境改善狀況以及社會(huì)和諧進(jìn)步方面的問題納入成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。

中國(guó)各個(gè)地區(qū)自身?xiàng)l件不一樣，應(yīng)根據(jù)不同的地區(qū)設(shè)置不同的考核指標(biāo)。處于生態(tài)脆弱，限制開發(fā)的區(qū)域，國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消GDP政績(jī)考核指標(biāo)。提高貧困人口生活水平和減少貧困人口應(yīng)作為重要的考核指標(biāo)。把農(nóng)業(yè)優(yōu)先、生態(tài)保護(hù)優(yōu)先放在重要位置，樹立綠水青山就是金山銀山的新政績(jī)理念。把民生改善、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容。在保護(hù)環(huán)境之外，社會(huì)和諧是新考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的另一個(gè)重要方面。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核。建立全面體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的考核內(nèi)容和指標(biāo)體系。確保地方政府的政績(jī)能夠經(jīng)得起人民和歷史的檢驗(yàn)。

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◎編輯 尚思達(dá)