北京市推進(jìn)合同能源管理發(fā)展新思路

文_王云霞 高曉麗 北京節(jié)能環(huán)保中心

合同能源管理（EPC）是20世紀(jì)70年代發(fā)展起來的一種基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的節(jié)能項(xiàng)目投資機(jī)制。節(jié)能服務(wù)公司與用能單位以契約形式約定節(jié)能項(xiàng)目的節(jié)能目標(biāo)，節(jié)能服務(wù)公司為實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)向用能單位提供必要的服務(wù)（包括能源審計(jì)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目融資、設(shè)備采購、工程施工、設(shè)備安裝調(diào)試、人員培訓(xùn)、節(jié)能量確認(rèn)和保證等），用能單位以節(jié)能效益支付節(jié)能服務(wù)公司的投入及其合理利潤的節(jié)能服務(wù)機(jī)制。目前合同能源管理主要有節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保證型、能源費(fèi)用托管型、融資租賃型和混合型5種類型。

1 EPC發(fā)展歷程

EPC最早起源于美國，20世紀(jì)90年代末引進(jìn)我國，2008年以后進(jìn)入快速發(fā)展期。2010年，國家財(cái)政部、國家發(fā)展改革委發(fā)布《合同能源管理項(xiàng)目財(cái)政資金管理暫行辦法》，對(duì)節(jié)能效益分享型EPC項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政支持。通過示范、引導(dǎo)和推廣，節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展?！笆濉逼陂g，全國從事節(jié)能服務(wù)企業(yè)數(shù)量從800多家迅速增至5426 家，比“十一五”末增至近6倍，累計(jì)EPC投資額3710．23億元，實(shí)現(xiàn)節(jié)能量約1．24億tce，減排二氧化碳3．1億t。

北京的EPC工作起步較早，2009年北京市出臺(tái)了《合同能源管理項(xiàng)目扶持辦法（試行）》和《北京市節(jié)能減排專項(xiàng)資金支持合同能源管理項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則（試行）》，先于國家開展EPC項(xiàng)目扶持工作。幾年來，政策幫扶作用凸顯，節(jié)能服務(wù)公司數(shù)量得以快速增長，從第一批備案的72家，到“十二五”末，通過國家審核備案的節(jié)能服務(wù)公司已達(dá)448家，備案數(shù)量居全國首位。

2 北京市EPC項(xiàng)目推進(jìn)成果

北京市自2009年開展合同能源管理推進(jìn)工作，截止目前，北京市報(bào)國家審核通過的備案節(jié)能服務(wù)公司達(dá)448家，備案項(xiàng)目超過200個(gè)，實(shí)現(xiàn)合同節(jié)能量約4萬tce，產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，節(jié)能減排支撐作用明顯。項(xiàng)目開展帶動(dòng)社會(huì)資金11億元，形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模22億元，項(xiàng)目內(nèi)容涉及工業(yè)、交通、建筑等多個(gè)領(lǐng)域，輻射帶動(dòng)范圍廣。

從圖1可以看出2015年國家財(cái)政補(bǔ)貼取消前，北京市EPC發(fā)展呈現(xiàn)快速增長趨勢(shì)，2016、2017年雖然有市級(jí)配套財(cái)政補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼額度相較工業(yè)技改等補(bǔ)貼低，因此出現(xiàn)項(xiàng)目數(shù)量回落的情況。

3 推動(dòng)北京市EPC發(fā)展的措施

2009～2017年，根據(jù)北京市總體發(fā)展要求并結(jié)合項(xiàng)目執(zhí)行情況，北京市EPC項(xiàng)目推進(jìn)不斷完善創(chuàng)新，具體措施如下：

3.1 提高標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)符合中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策的節(jié)能效益分享型合同能源管理項(xiàng)目，在中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上，北京市率先提高市級(jí)財(cái)政配套獎(jiǎng)勵(lì)力度。其中，工業(yè)領(lǐng)域從260元/tce提高到360元/tce，非工業(yè)領(lǐng)域從260元/tce提高到560元/tce。

3.2 降低門檻

對(duì)工業(yè)領(lǐng)域單個(gè)項(xiàng)目年節(jié)能量在100～500t(不含)標(biāo)準(zhǔn)煤，非工業(yè)領(lǐng)域單個(gè)項(xiàng)目年節(jié)能量在50～100t(不含)標(biāo)準(zhǔn)煤的效益分享型合同能源管理項(xiàng)目，給予市級(jí)財(cái)政360元/tce的獎(jiǎng)勵(lì)資金。

3.3 增加類型

試點(diǎn)開展能源費(fèi)用托管型項(xiàng)目的市級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為360元/tce。自2015年起北京市已經(jīng)進(jìn)行了兩批能源費(fèi)用托管型試點(diǎn)工作，第二批項(xiàng)目預(yù)期節(jié)能量是第一批的4倍左右，效果突出。

圖1 北京市合同能源管理項(xiàng)目發(fā)展情況

3.4 規(guī)范管理

為規(guī)范產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，北京市規(guī)范了節(jié)能服務(wù)公司名錄管理和第三方節(jié)能量審核的標(biāo)準(zhǔn)、程序及經(jīng)費(fèi)管理，公共服務(wù)平臺(tái)制定了《北京市合同能源管理項(xiàng)目評(píng)審操作指南（試行）》并嚴(yán)格執(zhí)行，確保項(xiàng)目質(zhì)量。為保證費(fèi)用托管型項(xiàng)目順利試點(diǎn)，平臺(tái)還制定了《能源費(fèi)用托管型合同文本》和《能源費(fèi)用托管型項(xiàng)目節(jié)能量審核指南》，為項(xiàng)目順利試點(diǎn)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

3.5 形成“兩庫”和“一平臺(tái)”的支撐服務(wù)體系

北京市在全國率先引入政府公開選聘的第三方節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)組建“節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)庫”，解決EPC項(xiàng)目實(shí)施過程中節(jié)能量審核認(rèn)證的突出問題，并倡導(dǎo)社會(huì)上其他EPC項(xiàng)目參照采用。根據(jù)有關(guān)條件公開選聘30家節(jié)能服務(wù)公司組建“節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)庫”，向社會(huì)推廣技術(shù)過硬、改造經(jīng)驗(yàn)豐富、口碑良好的節(jié)能服務(wù)公司。為了切實(shí)有效推進(jìn)EPC項(xiàng)目實(shí)施，北京市搭建了EPC公共服務(wù)平臺(tái)，北京節(jié)能環(huán)保中心負(fù)責(zé)服務(wù)平臺(tái)日常管理工作。服務(wù)平臺(tái)承擔(dān)項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審以及節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)、節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)的選聘和管理等功能。

為了保證節(jié)能量審核的公平公正，加強(qiáng)對(duì)第三方審核機(jī)構(gòu)的監(jiān)督考核，公共服務(wù)平臺(tái)自2017年啟用第四方復(fù)核，選用行業(yè)內(nèi)專業(yè)具備資質(zhì)的審核機(jī)構(gòu)（不限于原有節(jié)能量審核機(jī)構(gòu)庫）對(duì)節(jié)能量第三方審核報(bào)告進(jìn)行復(fù)核，確保審核結(jié)論的合理性和正確性。

4 目前存在的問題

北京市EPC工作雖然起步較早，成效尚可，在政策扶持上也進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，但項(xiàng)目完成數(shù)量仍處于全國中等水平，實(shí)現(xiàn)的節(jié)能量在全市節(jié)能減排任務(wù)量中所占比例還不夠高，與北京市發(fā)展階段和能耗特點(diǎn)相適應(yīng)的EPC服務(wù)市場(chǎng)尚未形成。

4.1 項(xiàng)目涉及行業(yè)領(lǐng)域面偏窄

隨著北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非首都功能的疏解，高耗能工業(yè)企業(yè)的淘汰和退出，一方面工業(yè)EPC項(xiàng)目開始減少，目前項(xiàng)目多集中在汽車、供熱等領(lǐng)域；技術(shù)多集中在空調(diào)、電機(jī)和供熱改造上，新技術(shù)新產(chǎn)品使用較少。節(jié)能服務(wù)公司項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)覆蓋面窄，項(xiàng)目節(jié)能量普遍偏小，隨著工業(yè)節(jié)能技改補(bǔ)貼調(diào)高，很多工業(yè)項(xiàng)目不愿意采用EPC模式。

另一方面，節(jié)能服務(wù)公司以中小型居多，且多為民營企業(yè)，在資金上存在融資能力差，缺乏融資擔(dān)保，銀行貸款難度大。在技術(shù)能力上自身研發(fā)能力不足，技術(shù)改造能力單一，而很多EPC項(xiàng)目需要多種節(jié)能技術(shù)的綜合解決方案。這些決定了節(jié)能服務(wù)公司不僅無法參與投資大的項(xiàng)目，還限制了節(jié)能服務(wù)公司在多領(lǐng)域的業(yè)務(wù)開拓。

4.2 市場(chǎng)機(jī)制作用不明顯

自2009年北京市實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策以來，EPC得到快速發(fā)展，2015年國家財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策取消后，EPC項(xiàng)目數(shù)量開始回落，可見財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)在EPC發(fā)展起到很大推動(dòng)作用。而EPC本身是一種市場(chǎng)機(jī)制，初期可以通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)揮引導(dǎo)作用，而行業(yè)的真正壯大需要通過市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰。同時(shí)，政府開始在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，大力推廣政府和社會(huì)資本合作的PPP模式，以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

未來，在公共節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，隨著財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策的取消，具備分擔(dān)政府債務(wù)能力的PPP模式或?qū)⒈菶PC具備更多優(yōu)勢(shì)以及取得更多機(jī)會(huì)。

4.3 節(jié)能量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一

目前EPC項(xiàng)目的節(jié)能量審核標(biāo)準(zhǔn)主要參考《北京市合同能源管理項(xiàng)目評(píng)審操作指南（試行）》和《能源費(fèi)用托管型項(xiàng)目節(jié)能量審核指南》，但節(jié)能量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確，節(jié)能量核定結(jié)果出入較大，權(quán)威性、公正性容易受到質(zhì)疑。

國際上常用的節(jié)能量計(jì)算方法有4 種，目前在我國，對(duì)于不同的項(xiàng)目，使用哪種計(jì)算方法沒有明確的規(guī)定，也沒有明確不同方法的適用條件。因此在實(shí)際操作中，具體項(xiàng)目采用不同的方法得出的結(jié)果往往不同，給最終節(jié)能量核定帶來很大的困難。

4.4 政策扶持有待完善

隨著北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和城市功能定位變化，政策扶持還不夠完善，項(xiàng)目實(shí)施還面臨許多問題。EPC的5種模式，目前北京市推廣的項(xiàng)目主要為節(jié)能效益分享型和能源費(fèi)用托管型，為拓寬融資渠道，目前融資租賃模式開始為節(jié)能服務(wù)公司所接受，但對(duì)于該模式的實(shí)施細(xì)則和管理辦法尚未出臺(tái)。

目前對(duì)于公共機(jī)構(gòu)節(jié)能改造的項(xiàng)目，西方發(fā)達(dá)國家好的做法是：要求政府機(jī)構(gòu)必須采用EPC模式實(shí)施公共機(jī)構(gòu)節(jié)能改造，推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)單位與節(jié)能服務(wù)公司合作。然而，在我國目前的財(cái)務(wù)管理機(jī)制下，是不允許政府機(jī)構(gòu)同節(jié)能服務(wù)公司共享節(jié)能收益的。另外，對(duì)于中小公司進(jìn)入市場(chǎng)還有一定的限制，比如要求注冊(cè)資金500萬元以上的公司才能參與EPC項(xiàng)目，對(duì)于剛剛進(jìn)入市場(chǎng)的小規(guī)模企業(yè)則無法享受政策紅利，因而發(fā)展受限。而注冊(cè)資金在500萬元上的節(jié)能服務(wù)公司，往往己經(jīng)具備了較強(qiáng)的實(shí)力，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富，即使沒有財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，也會(huì)主動(dòng)參與項(xiàng)目改造。

目前EPC模式并不適合新建項(xiàng)目，然而北京市未來新建項(xiàng)目數(shù)量和潛力都非常巨大，需要一種創(chuàng)新模式將其納入政策扶持范圍，進(jìn)而對(duì)新建項(xiàng)目的節(jié)能潛力進(jìn)行深度挖掘。

4.5 公共服務(wù)平臺(tái)功能過于單薄

目前的公共服務(wù)平臺(tái)功能開發(fā)不夠，基本上只能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上備案和資料下載等功能，且由于缺乏宣傳和后期維護(hù)，導(dǎo)致平臺(tái)使用率不高，項(xiàng)目申報(bào)、材料審核、發(fā)送通知等實(shí)施過程各環(huán)節(jié)仍然主要靠線下人工服務(wù)，工作量巨大。這并不符合互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代高效、透明、便捷等辦公特點(diǎn)，一定程度上影響了項(xiàng)目實(shí)施數(shù)量和資金發(fā)放的進(jìn)程。

5 未來發(fā)展新思路

5.1 著力推進(jìn)大型公建EPC項(xiàng)目開展

2014年，北京市民用建筑能耗達(dá)3114萬t，占北京市總能耗45．6%，民用建筑能耗成為北京市第一大能源的消耗領(lǐng)域。2013年6月，北京市率先在新建民用建筑上全面執(zhí)行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于政府投資的公益性建筑及大型公共建筑，北京將執(zhí)行二星級(jí)及以上綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)；據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市約有1．7億m2存量非節(jié)能公共建筑，占全市公共建筑總面積的53%，占全市城鎮(zhèn)民用建筑總面積的21%，節(jié)能改造潛力巨大。隨著工業(yè)、交通項(xiàng)目數(shù)量的減少，未來平臺(tái)將著力在這些領(lǐng)域全面推廣能源費(fèi)用托管型EPC項(xiàng)目。

5.2 深入開展公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域EPC項(xiàng)目研究

北京現(xiàn)有公共機(jī)構(gòu)8000多家，據(jù)調(diào)研顯示，目前仍有4630．5萬m2公共機(jī)構(gòu)建筑需開展圍護(hù)結(jié)構(gòu)節(jié)能改造，占需求總量的66．3%。美國在公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域開展的EPC項(xiàng)目的比例高達(dá)84%，而中國在該領(lǐng)域開展EPC項(xiàng)目的比例還不足10%，雖然中央和地方出臺(tái)了一系列相關(guān)政策積極鼓勵(lì)公共機(jī)構(gòu)通過EPC模式進(jìn)行節(jié)能改造，其中廣東、上海、杭州等省市已率先探索，但在實(shí)際操作中還存在一定困難。

北京市目前尚未開啟該領(lǐng)域工作，項(xiàng)目推廣亟待破冰。公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的財(cái)務(wù)預(yù)算制度、人員觀念等阻礙了EPC的發(fā)展，未來需要在EPC納入政府采購、財(cái)政固化預(yù)算、節(jié)能目標(biāo)考核、拓寬融資模式等方面展開深入研究。

5.3 創(chuàng)新節(jié)能領(lǐng)域EPC與PPP融合發(fā)展

2015年國家取消EPC財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策，同期在交通、環(huán)保等多個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開始推廣PPP模式。EPC與PPP同屬市場(chǎng)機(jī)制，都是引入社會(huì)投資方，對(duì)項(xiàng)目成果均有績效考核。不同之處在于PPP主要應(yīng)用在政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，且投資額大，運(yùn)營期一般在10年以上。而EPC可應(yīng)用在各個(gè)領(lǐng)域的節(jié)能改造項(xiàng)目上，投資規(guī)模小，多為千萬元以下的項(xiàng)目，且運(yùn)營期較短，一般在5年之內(nèi)。在公共節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域，隨著對(duì)節(jié)能服務(wù)相關(guān)補(bǔ)貼的取消，具備分擔(dān)政府債務(wù)能力的PPP模式或?qū)⒈菶PC具備更多優(yōu)勢(shì)，但EPC模式相較于PPP又有一定的靈活性，未來需要在公共節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域研究二者深度融合，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)。針對(duì)該變化趨勢(shì)，2017年6月，平臺(tái)召開“EPC與PPP結(jié)合推進(jìn)研究”專家研討會(huì)，擬開展EPC與PPP融合模式推進(jìn)項(xiàng)目，嘗試搭建PPP服務(wù)平臺(tái)，在公共節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域開展試點(diǎn)，采取不限項(xiàng)目類型，同類項(xiàng)目打包，將節(jié)能量考核納入PPP項(xiàng)目績效考核等方式，有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，探索EPC項(xiàng)目推廣新模式。

5.4 重點(diǎn)開展多項(xiàng)課題研究

對(duì)于新出現(xiàn)的融資租賃模式，平臺(tái)將會(huì)進(jìn)行深入調(diào)研，盡快出臺(tái)《融資租賃型合同能源管理項(xiàng)目節(jié)能量審核指南》，鼓勵(lì)企業(yè)開展多類型EPC項(xiàng)目。對(duì)于目前節(jié)能量審核出現(xiàn)的問題，總結(jié)近幾年項(xiàng)目實(shí)施情況，將開展節(jié)能量測(cè)量和節(jié)能效果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系建立工作，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將節(jié)能服務(wù)行業(yè)的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)視同為合同能源管理的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合本地項(xiàng)目實(shí)施效果，盡快形成節(jié)能服務(wù)行業(yè)通用標(biāo)準(zhǔn)，避免因節(jié)能評(píng)估意見不一致引發(fā)的糾紛。

積極開展EPC參與新建項(xiàng)目的可行性研究。對(duì)于新建項(xiàng)目，考慮從新建項(xiàng)目規(guī)劃之初即進(jìn)行節(jié)能優(yōu)化設(shè)計(jì)，可以使得工程建設(shè)時(shí)的能源利用方案達(dá)到最優(yōu)、節(jié)能效益最大，同時(shí)節(jié)能服務(wù)公司通過EPC模式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)，工程建設(shè)竣工驗(yàn)收后，依據(jù)投資額享受融資回報(bào)，在節(jié)能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)后，對(duì)節(jié)能量進(jìn)行收益分享。

5.5 積極打造綜合性公共服務(wù)平臺(tái)

針對(duì)目前平臺(tái)功能單一的現(xiàn)狀，我市未來計(jì)劃擴(kuò)充平臺(tái)服務(wù)功能，擬建成一個(gè)集項(xiàng)目申報(bào)、政策發(fā)布、技術(shù)培訓(xùn)、對(duì)外合作、示范項(xiàng)目推廣等多功能于一體的綜合性服務(wù)平臺(tái)。利用政府公信力，從在線項(xiàng)目申報(bào)、政策技術(shù)宣傳、典型案例交流、技術(shù)能力培訓(xùn)、拓寬融資渠道等多方面發(fā)揮平臺(tái)作用，壯大節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力節(jié)能環(huán)保新飛躍。

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