流域統(tǒng)籌治理中需要注意的幾個問題

文 耿潤哲 王萌 周麗麗

流域統(tǒng)籌治理涉及到的自然要素類型復(fù)雜、影響因素較多，且涉及到多部門協(xié)同合作，需要明確各部門在參與流域統(tǒng)籌治理中的角色定位和職責(zé)范圍，強(qiáng)化各部門在流域內(nèi)開展相關(guān)工作的污染源頭管控。

流域治理中一定要平衡好上下游、左右岸以及流域內(nèi)涉益者之間的利益分配，吸引更多的涉益者參與到流域統(tǒng)籌治理工作中來，才能有效提升流域治理的效率。

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，對生態(tài)環(huán)境造成的壓力也日益加劇。特別是在水環(huán)境治理領(lǐng)域，過去以固定源監(jiān)管為核心的一系列管理體系、制度、政策及技術(shù)已經(jīng)難以適應(yīng)新時代環(huán)境管理工作的需求。以流域為單元，統(tǒng)籌流域系統(tǒng)內(nèi)的山水林田湖草系統(tǒng)治理，將成為未來水環(huán)境監(jiān)管的重要思路和方向。

法律制度及部門職能層面

流域統(tǒng)籌治理法治和制度建設(shè)要先行

當(dāng)前我國還沒有出臺專門針對流域治理相關(guān)的法律文件，只是在新修訂的水法和水污染防治法中部分章節(jié)提到了流域治理的相關(guān)要求。但是，流域統(tǒng)籌治理是一項高度系統(tǒng)性、協(xié)同性和復(fù)雜性的工作，如沒有一套明確的上位法律約束，在實際工作開展中就很難做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一要求，進(jìn)而導(dǎo)致流域統(tǒng)籌治理工作到基層后難以落地實施。

注意厘清各部門間的職責(zé)和管轄范圍

隨著黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的實施，各部門在自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的職責(zé)和定位逐步清晰。明確了自然資源部作為全國自然資源資產(chǎn)的所有者職責(zé)，生態(tài)環(huán)境部在流域水環(huán)境保護(hù)中的監(jiān)管者職責(zé)。能夠有效地避免過去“重開發(fā)，輕保護(hù)”的發(fā)展思路，但是流域統(tǒng)籌治理涉及到的自然要素類型復(fù)雜、影響因素較多，涉及到的部門不止生態(tài)環(huán)境部，還需要國家林業(yè)和草原局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及水利部等多部門的協(xié)同合作，要明確各部門在參與流域統(tǒng)籌治理中的角色定位和職責(zé)范圍，強(qiáng)化各部門在流域內(nèi)開展相關(guān)工作的污染源頭管控。

政策措施層面

慎重采用命令管制型措施

命令管制型措施具有針對性強(qiáng)、處罰嚴(yán)格且執(zhí)行力強(qiáng)等優(yōu)勢，但是要求能夠準(zhǔn)確地識別被監(jiān)管對象，且被監(jiān)管對象應(yīng)當(dāng)具有一定程度上的同質(zhì)性，否則會導(dǎo)致高昂的監(jiān)管成本。很顯然，流域統(tǒng)籌治理中個體要素的異質(zhì)性較為明顯，且難以確定被監(jiān)管者。這就使得命令管制型措施在流域統(tǒng)籌治理中具有一定的局限性。如歐盟荷蘭在采用“無機(jī)鹽平衡系統(tǒng)”對農(nóng)場主征收養(yǎng)分盈余稅的過程中，由于對不同規(guī)模、類型的農(nóng)場采用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征稅，導(dǎo)致在實際操作中遇到了很大的阻力，難以產(chǎn)生預(yù)期的治理效果。

以經(jīng)濟(jì)激勵型措施為主

在流域治理的歷史進(jìn)程中，世界各國都經(jīng)歷了由最初的災(zāi)害防范到水資源開發(fā)，最終到今天的統(tǒng)籌管理，開發(fā)與保護(hù)并重的階段。在這個過程中流域治理的政策措施也隨之發(fā)生了較大的變化，但是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，流域治理中一定要平衡好上下游、左右岸以及流域內(nèi)涉益者之間的利益分配，吸引更多的涉益者參與到流域統(tǒng)籌治理工作中來，才能有效提升流域治理的效率。因此，要盡快研究完善相關(guān)的生態(tài)補償政策、政府治理補貼政策、重點區(qū)域的環(huán)境稅收政策、階梯水價等，建立起一套完善的流域統(tǒng)籌治理經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制和措施。

建立完備的涉益者參與機(jī)制

建立流域環(huán)境保護(hù)的全民意識，首先要建立有效的信息披露機(jī)制，目前各部門及管理單位壟斷行業(yè)信息作為其創(chuàng)收的一個重要來源，導(dǎo)致信息封鎖，公眾無法真正了解所處流域環(huán)境的客觀情況，限制了公眾的有效參與。因此，完備的涉益者參與機(jī)制首先要建立有效的數(shù)據(jù)公開和監(jiān)督措施，此外，國家級的流域管理部門要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，打通各部門間、地方政府以及科研院所參與流域治理的體制壁壘，借助社會力量加強(qiáng)群眾宣傳教育，做好疏通工作，提高涉益者參與的自覺性。

技術(shù)思路層面

協(xié)調(diào)多方利益的多目標(biāo)優(yōu)化問題

2018年1月4日，重慶市云陽新縣城濱江公園前方水域，大量采砂船舶陸續(xù)被召集在這里等候船檢、分流、處置和安排“退伍轉(zhuǎn)業(yè)”。“筑牢三峽綠色夢，呵護(hù)一江生態(tài)水”形成社會各界廣泛認(rèn)同，也使得各類依江靠水生存的企業(yè)與個人自覺參與維護(hù)長江生態(tài)文明建設(shè)。CNSPhoto供圖

2017年12月，黃柏河航拍圖。黃柏河是宜昌市夷陵區(qū)境內(nèi)長江中游左岸的一條一級支流，湖北省通過立法促進(jìn)綠色發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，對有效防治水污染和科學(xué)利用流域資源，促進(jìn)人與自然和諧共生具有重大意義。CNSPhoto供圖

流域系統(tǒng)內(nèi)涉及到的自然要素有山、河流、森林、草地、湖泊以及礦產(chǎn)資源等，涉及到的人類活動載體有農(nóng)田、村莊以及城市等。以上要素間存在著相互聯(lián)系、相互制約又相互促進(jìn)的連帶關(guān)系，同時又存在各個利益群體間的相互博弈。如山區(qū)居民希望通過礦產(chǎn)資源的開發(fā)迅速脫貧致富，但是居住在下游的居民則擔(dān)心由于開發(fā)礦山加劇水土流失，進(jìn)而對下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成損害，希望加強(qiáng)對礦山資源的保護(hù)；農(nóng)民希望通過種植更多的糧食作物提高收入，但是城市居民又不愿意由于農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染影響水環(huán)境質(zhì)量。這些要素之間的相互制約關(guān)系要求在流域統(tǒng)籌治理中注意協(xié)調(diào)多方利益，在政策配置中要通過多目標(biāo)決策分析，使各個群體的利益達(dá)到最大化。

建立一套完備的國家流域清單

行政邊界和流域邊界無法完全重合是當(dāng)前世界各國在開展流域治理工作中面臨的一道共同難題。同時，流域空間尺度不統(tǒng)一更進(jìn)一步提升了開展流域統(tǒng)籌治理的難度，導(dǎo)致流域機(jī)構(gòu)無法有效設(shè)置、相關(guān)法律制度的執(zhí)行范圍難以確定，各部門在空間上的管轄權(quán)力難以有效界定。因此，在開展流域統(tǒng)籌治理之前，應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)各地的自然地理條件差異性、河流水系的產(chǎn)匯流過程以及各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求等在全國范圍內(nèi)采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一比例尺、統(tǒng)一投影的空間數(shù)據(jù)，以現(xiàn)行十大流域水資源片區(qū)為基礎(chǔ)，合理的劃定開展流域統(tǒng)籌治理的空間單元，并對其進(jìn)行編號，完善各個流域單元的空間屬性信息，建立起足以支撐全國范圍內(nèi)開展流域統(tǒng)籌治理的空間、標(biāo)準(zhǔn)以及屬性數(shù)據(jù)庫。

確定短期—中期—長期相結(jié)合的流域治理目標(biāo)

當(dāng)前所面臨的流域生態(tài)環(huán)境問題是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活動中長期積累的一系列問題，同時受限于現(xiàn)有的技術(shù)手段、資金力量、人員配備等因素，要避免將流域治理工作演變?yōu)楸╋L(fēng)式的行動。發(fā)達(dá)國家流域治理的經(jīng)驗表明，流域生態(tài)環(huán)境大多需要十幾年甚至上百年的時間才能恢復(fù)到理想的狀態(tài)，如英國部分地區(qū)在治理地下水硝酸鹽污染中，其措施實施后100～150年的時間才觀測到硝酸鹽濃度的降低。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國范圍內(nèi)各個流域單元所面臨的環(huán)境問題的差異性、緊迫性，以流域可持續(xù)發(fā)展為目的，統(tǒng)籌考慮流域的物理、化學(xué)以及生物學(xué)指標(biāo)修復(fù)的潛力，合理地確定流域統(tǒng)籌治理的目標(biāo)體系，建立起“短期—中期—長期”相結(jié)合的目標(biāo)體系，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。

建立多學(xué)科融合的流域治理技術(shù)體系

流域治理技術(shù)體系是流域綜合管理重要的支撐體系，流域治理的技術(shù)體系包括流域規(guī)劃技術(shù)、流域模擬技術(shù)、野外觀測技術(shù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)成本效益分析、實驗室測定、流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程技術(shù)等，是實現(xiàn)流域統(tǒng)籌治理的技術(shù)支撐。如實驗室分析數(shù)據(jù)是指對流域水質(zhì)樣品的各類物理、化學(xué)、生物指標(biāo)的監(jiān)測分析技術(shù)，是實現(xiàn)流域水質(zhì)目標(biāo)的重要技術(shù)手段；流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)技術(shù)則是從流域生態(tài)系統(tǒng)完整性的角度考慮污染物遷移轉(zhuǎn)化過程，以污染物流失的重要載體土壤遷移為控制對象，實現(xiàn)流域水環(huán)境污染過程控制的重要手段。

綜上所述，在新時代開展流域統(tǒng)籌治理工作要從頂層設(shè)計開始就建立起完備的流域統(tǒng)一規(guī)劃體系、流域管理目標(biāo)體系、流域治理技術(shù)體系、監(jiān)測預(yù)警體系、排污許可證制度、污染物總量控制制度、信息共享/公開制度、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法制度、糾紛調(diào)處制度、資金保障制度、應(yīng)急管理制度、面源污染監(jiān)管體系以及標(biāo)準(zhǔn)方法體系，從而開展好流域治理工作，實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善。