全國水污染防治形勢分析與對策建議

文 謝陽村 溫勖 文宇立 韋大明 馬樂寬

《水污染防治行動計劃》實施以來，水環(huán)境精細化管理水平逐步提升，全國地表水水環(huán)境質(zhì)量總體得到改善。同時，也依然面臨著湖泊富營養(yǎng)化突出、工業(yè)企業(yè)不達標排放、農(nóng)業(yè)源污染日益突出、生態(tài)破壞現(xiàn)象普遍等問題，需要繼續(xù)有針對性地加大水污染防治力度。

我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務尚未完成，發(fā)展過程中帶來的工業(yè)、農(nóng)業(yè)等環(huán)境污染問題依然十分突出，流域水污染防治工作的復雜性、艱巨性和長期性沒有改變，水環(huán)境保護仍面臨巨大壓力。

2015年，國務院發(fā)布《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》），以改善水環(huán)境質(zhì)量為主線，對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、控源減排、生態(tài)修復等方面作出了系統(tǒng)部署。經(jīng)過三年的實施，《水十條》各項任務措施得到落實，全國水環(huán)境質(zhì)量明顯改善。然而，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的任務尚未完成，發(fā)展過程中帶來的工業(yè)、農(nóng)業(yè)等環(huán)境污染問題依然十分突出，流域水污染防治工作的復雜性、艱巨性和長期性沒有改變，水環(huán)境保護仍面臨巨大壓力。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，也是流域水污染防治的關鍵期。亟需深入分析當前流域水污染防治形勢及問題，研究提出全國水污染防治對策，為國家水環(huán)境管理工作提供參考借鑒。

近幾年水污染防治的主要成效

地表水水環(huán)境質(zhì)量總體改善

從地表水總體水質(zhì)類別看，2016年，全國Ⅰ～Ⅲ類和劣Ⅴ類水體比例分別為67.8%、8.6%，與2012年相比，Ⅰ～Ⅲ類比例提高6.1個百分點，劣Ⅴ類比例降低2.3個百分點。十大流域中，西北諸河、西南諸河、浙閩片保持為優(yōu)，長江、珠江流域為良好，黃河、松花江、淮河和遼河流域為輕度污染，海河流域為中度污染。

從常規(guī)污染物濃度看，2006—2015年，在全國GDP增加2.12倍的情況下，化學需氧量、氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總磷濃度分別下降了50.2%、61.1%、48.1%、41.8%，表明自“十一五”實施水污染物總量控制以來，以點源有機污染為主的趨勢得到有效遏制。

齊抓共管的治理格局初步建立

圖1 主要水污染物濃度變化和GDP增長趨勢

改善水環(huán)境質(zhì)量是當前我國水污染防治工作的根本點和出發(fā)點。CNSphoto供圖

《水十條》實施后，原環(huán)保部與31個?。▍^(qū)、市）人民政府簽訂了水污染防治目標責任書，明確1940個地表水考核斷面、884個地級及以上城市集中式飲用水水源、1170個地下水點位、297個近岸海域點位，分流域、分區(qū)域確定重點任務和年度目標。發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門均出臺落實《水十條》實施方案。各?。▍^(qū)、市）均結合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，將目標任務層層分解落實到市（縣）政府、有關部門與重點企業(yè)。同時，京津冀及周邊地區(qū)、長三角、珠三角分別建立水污染防治聯(lián)動協(xié)作機制，形成水污染防治工作合力。

精細化管理水平逐步提升

為落實精細化管理要求，全國實施流域、水生態(tài)控制區(qū)、水環(huán)境控制單元三級分區(qū)管理，共劃分1784個控制單元，覆蓋了全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、338個地級及以上城市、2800余個縣級行政區(qū)、4萬余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。在此基礎上，確定了1940個國控地表水監(jiān)測斷面，公開發(fā)布了“十三五”期間水質(zhì)需改善和水質(zhì)需保持控制單元相關信息，目前343個水質(zhì)需改善單元已全部完成達標方案編制，并按期實施針對性的治理工程，控制單元水質(zhì)得到明顯改善。

當前水污染防治面臨的壓力與挑戰(zhàn)

雖然我國水污染防治工作取得積極進展，但形勢依然嚴峻，主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

氮磷污染控制力度不足，富營養(yǎng)化問題突出

根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，1990—2016年，全國地表水高錳酸鹽指數(shù)和氨氮濃度分別從10.47和1.89毫克每升下降到3.54和0.68毫克每升，而氮磷等營養(yǎng)物質(zhì)逐步上升為首要污染物。這意味著經(jīng)過多年治理，以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮等指標為代表的工業(yè)和城市污染總體上得到了遏制，營養(yǎng)物質(zhì)由原來的次要問題正在轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕獑栴}。2015—2016年，太湖、巢湖、滇池的藍藻水華強度、面積均處于近五年同期較高水平，太湖2017年藍藻強度為2007年之后最高，大面積暴發(fā)水華的風險仍長期存在。

工業(yè)企業(yè)距全面達標排放仍有較大差距

根據(jù)2016年國控重點工業(yè)源的監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)，超標排放的409家企業(yè)中，造紙、印染、制革、食品制造行業(yè)企業(yè)有152家，占超標企業(yè)總數(shù)的37%，結構性污染較為突出?！吧y污”企業(yè)成為環(huán)保工作的突出短板，2017年4月7日至5月19日環(huán)保大督查共檢查了1.2萬家企業(yè)，其中沒有任何治污設施的“散亂污”企業(yè)達3000家。當前部分工業(yè)企業(yè)仍存在環(huán)保意識不強、投入意愿不足、守法意識不高等問題，利用夜間和節(jié)假日偷排廢水等違法排污行為時有發(fā)生。

農(nóng)業(yè)源污染日益突出

首先，畜禽糞污綜合利用率低。全國每年畜禽糞污產(chǎn)生量約為38億噸，綜合利用率不到60%，剩余的畜禽糞污多數(shù)無組織堆放、積存，極易隨雨水徑流進入地表水體。其次，化肥、農(nóng)藥超量施用。2015年，全國化肥利用率僅為35%左右，多數(shù)化肥農(nóng)藥未得到有效利用。此外，農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設滯后。截至2015年底，全國仍有40%的行政村未建垃圾收集處理設施，82%的行政村未建污水處理設施，農(nóng)家樂和旅游帶來的垃圾污水問題尤為突出，農(nóng)村污染治理模式尚未真正建立。

生態(tài)破壞現(xiàn)象普遍，高生態(tài)服務價值土地減少

近20年，全國濕地面積由36.6萬平方公里減少到32.4萬平方公里，減少了11.5%，其中具有生態(tài)涵養(yǎng)功能的灘涂、沼澤減少了10.7%。長江三角洲、珠江三角洲以及江淮平原、成都平原，大量的水稻田變成了城市、高速公路；東北大量的濕地被開墾變成了耕地。河湖面積大幅度萎縮，白洋淀30年來共發(fā)生13次干淀，洞庭湖、鄱陽湖湖泊面積分別比20世紀50年代減少了39.7%、43.6%。受流域生態(tài)用地破壞、非生態(tài)型水利工程建設等多重因素影響，河道棲息地退化、河濱岸帶破壞，顯著改變了生物原有生存環(huán)境，生物多樣性受到重大威脅。

我國水污染防治對策建議

改善水環(huán)境質(zhì)量是當前我國水污染防治工作的根本點和出發(fā)點。按照生態(tài)環(huán)境部李干杰部長“圍繞一個目標（全國水環(huán)境質(zhì)量改善）、堅持兩手發(fā)力（污染減排和擴容）、突出四種水體（集中飲用水水源地、黑臭水體、劣V類水體、不達標的排污口水體）、加快四項整治（工業(yè)園區(qū)污染整治、生活源污染整治、農(nóng)村面源污染整治、水生態(tài)系統(tǒng)保護和修復）、強化四個支撐（執(zhí)法督察、流域協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌、科技支撐、宣傳引導）”的思路，有步驟、分階段地設計實施路線圖，打好打贏碧水保衛(wèi)戰(zhàn)。對于近期，可針對突出環(huán)境問題，重點實施以下措施：

一是持續(xù)開展飲用水水源地整治。重點完成長江經(jīng)濟帶縣級及以上城市集中式飲用水水源地、其他地區(qū)地級及以上城市地表水飲用水水源地的清理整治工作。所有縣級及以上城市向社會公開飲用水安全狀況信息。

二是加大重點流域治理力度。實施《重點流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020年）》，督促相關地方依法編制實施不達標水體限期達標規(guī)劃。加大“老三湖”（太湖、滇池、巢湖）、“新三湖”（丹江口、洱海、白洋淀）等重點湖泊流域面源污染防治及點源氮磷污染物排放控制。落實推進長江流域生態(tài)修復獎勵政策，協(xié)調(diào)推動密云水庫上游、赤水河流域生態(tài)保護補償試點。

三是強化工業(yè)污染源治理。持續(xù)推進工業(yè)污染源全面達標排放，明確實施氮磷總量控制的行業(yè)及重點流域控制單元，嚴格控制氮磷新增排放。

四是深入推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治。落實中央農(nóng)村工作會議精神，督導2.5萬個建制村開展環(huán)境綜合整治。督促太湖流域蘇、錫、常三市落實開放水域投餌養(yǎng)殖淘汰任務。加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，倒逼秸稈和畜禽糞污資源化利用，減少農(nóng)業(yè)面源污染。

五是實施以控制單元為基礎的流域水環(huán)境分區(qū)管理。按照國家機構改革和職能調(diào)整要求，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)，銜接主體功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、海洋功能區(qū)等，整合水功能區(qū)，全國建立以控制單元為基礎、統(tǒng)一的水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系，并在控制單元層面落實“三線一單”、排污許可證、環(huán)境保護標準、排污交易等政策措施，進一步推動水環(huán)境精細化管理。