規(guī)范政府規(guī)章制定工作 推進(jìn)科學(xué)立法 民主立法 依法立法

林維新

2008年7月20日，省政府第3號(hào)令公布了《黑龍江省人民政府立法工作程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)原《規(guī)定》），自2008年9月1日起施行。原《規(guī)定》對(duì)省人民政府?dāng)M定提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議的地方性法規(guī)草案和制定省政府規(guī)章的程序進(jìn)行了規(guī)范，實(shí)施以來(lái)，對(duì)規(guī)范省政府的立法工作程序、提高立法質(zhì)量和效率發(fā)揮了重要作用。

省政府決定制定《黑龍江省政府規(guī)章制定辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）主要出于以下幾點(diǎn)考慮：

一是落實(shí)國(guó)家、省委部署的需要。黨的十九大報(bào)告、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》以及省委十一屆五次全會(huì)對(duì)完善政府立法體制機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量提出了新的要求，需要貫徹落實(shí)。

二是適應(yīng)立法體制改革的需要。2015年國(guó)家修改了《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》），賦予了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，對(duì)地方政府立法工作進(jìn)行了規(guī)范，我省需要在調(diào)整范圍和相關(guān)工作程序方面與之相銜接。

三是實(shí)際工作需要。隨著全面深化改革和依法治國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，原《規(guī)定》一些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)際工作需要，需要予以修改完善。同時(shí)，我省在政府立法工作實(shí)踐中形成的一些成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，也需要通過(guò)政府規(guī)章的形式予以固化?！掇k法》自2018年1月1日起正式施行后，原《規(guī)定》將同時(shí)廢止。

黨的十九大報(bào)告中提出，要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，《辦法》在科學(xué)立法方面做出了以下規(guī)定：

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第五條規(guī)定，政府立法工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度。涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定報(bào)本級(jí)黨委討論決定。

二是完善立項(xiàng)論證制度。第十一條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)擬定年度立法工作計(jì)劃草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)部門(mén)協(xié)商，并組織專(zhuān)家進(jìn)行研究、論證，并召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行集體討論。

三是改善調(diào)查研究。第二十條規(guī)定，起草單位開(kāi)展調(diào)查研究，應(yīng)當(dāng)掌握實(shí)際情況，找準(zhǔn)存在問(wèn)題，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；調(diào)查研究可以采取座談走訪、問(wèn)卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、查閱資料等多種形式，調(diào)查對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有廣泛性和代表性，調(diào)查研究結(jié)論應(yīng)當(dāng)有數(shù)據(jù)支撐。第三十四條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要，會(huì)同起草單位開(kāi)展省內(nèi)外學(xué)習(xí)考察，借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)；考察地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)選擇已制定或者正在制定相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）或者市。

四是建立重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)制度。第二十三條規(guī)定，立法中涉及重大利益調(diào)整的，起草單位應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)、高等院校、科研單位、社會(huì)組織以及有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行論證和咨詢(xún)。

五是建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序。第二十四條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，起草單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序。

六是健全專(zhuān)家論證制度。第二十三條規(guī)定，立法中涉及重大利益調(diào)整的，起草單位應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)組織高等院校、科研單位、社會(huì)組織以及有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行論證和咨詢(xún)。第三十五條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)在對(duì)送審稿進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行論證，并將專(zhuān)家論證意見(jiàn)作為送審稿修改的重要參考。

七是建立律師參與立法制度。第五十九條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)律師參與地方性法規(guī)草案、政府規(guī)章的起草、論證、修改和評(píng)估等立法工作。

《辦法》在民主立法方面做出了以下規(guī)定：

一是立項(xiàng)前要廣泛征集立法建議項(xiàng)目。第八條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)于每年七月底前向本級(jí)人民政府各部門(mén)（含實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén)，下同）、下級(jí)人民政府征集下一年度立法建議項(xiàng)目，并通過(guò)網(wǎng)站、報(bào)刊等媒體向社會(huì)公開(kāi)征集立法建議項(xiàng)目。

二是起草過(guò)程中要廣泛征求意見(jiàn)。第二十一條規(guī)定，起草單位應(yīng)當(dāng)采取書(shū)面征求意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，征求基層部門(mén)、行政相對(duì)人等方面的意見(jiàn)和建議，并公開(kāi)征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。涉及本級(jí)人民政府其他部門(mén)職責(zé)的，起草單位應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。第二十二條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章，對(duì)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的，直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，或者有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)內(nèi)容存在重大意見(jiàn)分歧的，起草單位可以舉行聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)。

三是政府法制機(jī)構(gòu)審查時(shí)要廣泛征求意見(jiàn)。第三十一條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將送審稿發(fā)送本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)、下級(jí)人民政府，以及民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、人大代表、政協(xié)委員、無(wú)黨派人士、社會(huì)公眾等社會(huì)各界征求意見(jiàn)。向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的期限一般不少于三十日。第三十二條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，在審查送審稿時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法項(xiàng)目的實(shí)際情況征求有關(guān)基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見(jiàn)。

四是建立與社會(huì)公眾溝通機(jī)制。第三十三條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立征求意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制。政府規(guī)章送審稿向社會(huì)各界征求意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)采取網(wǎng)絡(luò)、電話(huà)、信函等適當(dāng)方式對(duì)社會(huì)各界所提意見(jiàn)的采納情況予以反饋。

《辦法》在依法立法方面做出了以下規(guī)定：

一是明確維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的原則。第三條規(guī)定，政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)遵循《立法法》確定的立法原則，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。第十三條規(guī)定，政府規(guī)章建議項(xiàng)目基本內(nèi)容與上位法相抵觸的不予列入年度政府規(guī)章制定計(jì)劃。第十九條規(guī)定，起草政府規(guī)章不得與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和其他上位法相抵觸，引用上位法做出的禁止性和限制性規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確。

二是明確政府規(guī)章的制定權(quán)限。第四條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市可以就“為執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定需要制定政府規(guī)章的事項(xiàng)”和“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”制定政府規(guī)章，設(shè)區(qū)的市政府制定政府規(guī)章限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。第十三條規(guī)定，超越政府規(guī)章制定權(quán)限的政府規(guī)章建議項(xiàng)目不予列入年度政府規(guī)章制定計(jì)劃。第十九條規(guī)定，起草政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)符合政府規(guī)章制定權(quán)限要求。

三是防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法制化。第十六條規(guī)定，重要行政管理地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章由政府法制機(jī)構(gòu)組織起草。第十九條規(guī)定，起草政府規(guī)章不得規(guī)定地方保護(hù)和部門(mén)利益內(nèi)容。第二十三條規(guī)定，立法中涉及重大利益調(diào)整的，起草單位應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門(mén)、高等院校、科研單位、社會(huì)組織以及有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行論證和咨詢(xún)。第二十四條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，起草單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定履行公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序。第三十七條規(guī)定，對(duì)于部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，經(jīng)本級(jí)人民政府同意，政府法制機(jī)構(gòu)可以委托高等院校、科研單位、社會(huì)組織等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，由第三方機(jī)構(gòu)提出評(píng)估意見(jiàn)。

四是發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)的審查把關(guān)作用。第二十五條規(guī)定，起草單位負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)送政府審查的送審稿進(jìn)行合法性審查，形成合法性審查意見(jiàn)。第二十九條規(guī)定，政府法制機(jī)構(gòu)重點(diǎn)在是否適應(yīng)改革、發(fā)展需要，是否符合政府職能轉(zhuǎn)變和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，是否符合行政機(jī)關(guān)職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一的要求，是否設(shè)定地方保護(hù)和部門(mén)利益內(nèi)容等合法性、合理性方面進(jìn)行把關(guān)。第三十一條、第三十二條、第三十四條至第三十九條明確了政府法制機(jī)構(gòu)審查送審稿時(shí)，應(yīng)當(dāng)履行廣泛征求意見(jiàn)、對(duì)主要問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究、組織專(zhuān)家進(jìn)行論證、對(duì)分歧意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，并對(duì)送審稿進(jìn)行集體審查等程序。

《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》僅規(guī)定政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)向國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大常委會(huì)備案，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省人大常委會(huì)和省政府備案，但對(duì)于設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章向省政府備案的材料以及省政府對(duì)報(bào)送備案的設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章進(jìn)行審查沒(méi)有規(guī)定，而是進(jìn)行了授權(quán)?！读⒎ǚā返谝话倭愣l規(guī)定：“其他接受備案的機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機(jī)關(guān)規(guī)定?！薄斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》第二十一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監(jiān)督，依照本條例的有關(guān)規(guī)定，建立相關(guān)的備案審查制度，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的正確實(shí)施?！币虼耍掇k法》第四十九條規(guī)定，向省人民政府報(bào)送政府規(guī)章備案的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)電子文本備案系統(tǒng)提交備案報(bào)告、政府規(guī)章正式文本和說(shuō)明、政府法制機(jī)構(gòu)修改審查報(bào)告、資料匯編等材料。第五十條規(guī)定，省政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)設(shè)區(qū)的市政府報(bào)送備案的政府規(guī)章進(jìn)行審查，認(rèn)為需要有關(guān)部門(mén)或者下級(jí)人民政府提出意見(jiàn)的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)；認(rèn)為需要制定機(jī)關(guān)說(shuō)明有關(guān)情況的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)予以說(shuō)明。經(jīng)審查，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章存在問(wèn)題的，省人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，建議制定機(jī)關(guān)自行糾正。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自接到審查意見(jiàn)之日起三十日內(nèi)，將處理情況報(bào)省人民政府法制機(jī)構(gòu)。制定機(jī)關(guān)不予糾正的，省人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出處理意見(jiàn)，報(bào)省人民政府決定，并通知制定機(jī)關(guān)。第五十二條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法規(guī)定的，可以通過(guò)信函、傳真、電子郵件等方式向省人民政府書(shū)面提出審查建議，由省人民政府法制機(jī)構(gòu)研究提出處理意見(jiàn)。

《辦法》做出了以下獨(dú)創(chuàng)性的規(guī)定：

一是確立政府規(guī)章解讀制度。第四十六條規(guī)定，起草單位或者有關(guān)實(shí)施部門(mén)應(yīng)當(dāng)自政府規(guī)章公布之日起三十日內(nèi)，在本級(jí)人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上對(duì)政府規(guī)章進(jìn)行解讀，必要時(shí)可以采取專(zhuān)題訪談、召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)等方式進(jìn)行解讀。

二是確立了建立政府規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)制度。第四十七條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)建立政府規(guī)章數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)將所制定的政府規(guī)章納入數(shù)據(jù)庫(kù)，向社會(huì)公布。省和設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府規(guī)章的制定、修改、廢止、解釋情況及時(shí)對(duì)政府規(guī)章目錄和文本做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化、信息化管理。

三是強(qiáng)調(diào)政府規(guī)章配套規(guī)定的落實(shí)。第五十八條規(guī)定，政府規(guī)章要求有關(guān)人民政府及其部門(mén)對(duì)專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)做出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)人民政府和部門(mén)應(yīng)當(dāng)自該政府規(guī)章施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，政府規(guī)章對(duì)配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。有關(guān)人民政府和部門(mén)對(duì)專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)做出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)該政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)備案。有關(guān)人民政府和部門(mén)未能在期限內(nèi)做出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向該政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)書(shū)面說(shuō)明情況。

四是確立了律師參與政府立法制度。第五十九條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)律師參與政府規(guī)章的起草、論證、修改和評(píng)估等工作。

地方性法規(guī)由省或者設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)審議通過(guò)，省和設(shè)區(qū)的市人民政府可以向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出法規(guī)草案，因此，具體工作應(yīng)當(dāng)依照《黑龍江省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》以及各設(shè)區(qū)的市相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定開(kāi)展，政府規(guī)章不宜做出規(guī)定，即使作出規(guī)定，在實(shí)踐工作中也可能根據(jù)本級(jí)人大及其常委會(huì)有關(guān)要求做出調(diào)整。因此，《辦法》第六十二條規(guī)定，由省和設(shè)區(qū)的市人民政府提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議的地方性法規(guī)草案的立項(xiàng)、起草、審查、討論等工作，參照本辦法執(zhí)行。這樣規(guī)定，既明確了省和設(shè)區(qū)的市政府起草地方性法規(guī)草案的程序，又可以避免因《辦法》規(guī)定與本級(jí)人大及其常委會(huì)有關(guān)規(guī)定不一致導(dǎo)致沖突，有利于維護(hù)法制統(tǒng)一。