征收拆遷仍是司法監(jiān)督重點(diǎn)

郭鵬

通過公布一批征收拆遷典型案例，促使行政機(jī)關(guān)在城市化進(jìn)程中秉持盡責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)睦砟?，依法行政，防止侵犯群眾?quán)益的違法行為。

5月15日，最高人民法院公布8個(gè)征收拆遷典型案例，這是時(shí)隔3年后，最高法為體現(xiàn)司法為民、服務(wù)民生，強(qiáng)化征收拆遷領(lǐng)域行政行為的司法監(jiān)督，指導(dǎo)各級(jí)人民法院不斷提高征收拆遷行政案件辦案質(zhì)量，再次在全國法院擷選的典型案例。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年、2016年、2017年，全國法院一審受理征收拆遷類訴訟分別約2.9萬件、3.1萬件及3.9萬件，占當(dāng)年行政訴訟案件總量的13%、14%和17%左右。最高法相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，這組數(shù)據(jù)說明，征收拆遷仍是司法監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域。

《民生周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，此次公布的典型案例來自北京、江蘇、吉林、遼寧、河南5個(gè)省市，涉及農(nóng)村土地征收、城市房屋征收等行政管理事項(xiàng)，涵蓋征收拆遷中有關(guān)征收決定、安置補(bǔ)償和強(qiáng)拆實(shí)施環(huán)節(jié)的典型爭議。

最高法相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，期望通過發(fā)布上述案例，促使行政機(jī)關(guān)在城市化進(jìn)程中秉持盡責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)睦砟?，依法行政，防止侵犯群眾?quán)益的違法行為，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)公眾正確運(yùn)用法律法規(guī)，依法訴訟，依法維權(quán)。

多類被訴行政行為

此次公布的典型案例包括：王風(fēng)俊訴北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)拆遷補(bǔ)償安置行政裁決案，孫德興訴浙江省舟山市普陀區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償案，王江超等3人訴吉林省長春市九臺(tái)區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局緊急避險(xiǎn)決定案，陸繼堯訴江蘇省泰興市人民政府濟(jì)川街道辦事處強(qiáng)制拆除案，吉林省永吉縣龍達(dá)物資經(jīng)銷處訴吉林省永吉縣人民政府征收補(bǔ)償案，焦吉順訴河南省新鄉(xiāng)市衛(wèi)濱區(qū)人民政府行政征收管理案，王艷影訴遼寧省沈陽市渾南現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)履行補(bǔ)償職責(zé)案，谷玉梁、孟巧林訴江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定案等。

最高法行政庭庭長黃永維介紹，上述案例既有行政機(jī)關(guān)單方作出的房屋征收決定、安置補(bǔ)償裁決，還有行政機(jī)關(guān)與被征收人協(xié)商達(dá)成的行政協(xié)議；既有行政機(jī)關(guān)通過意思表示明確作出的緊急避險(xiǎn)決定，也有實(shí)施主體不明確的強(qiáng)制拆除行為。探討的爭議焦點(diǎn)既有安置人口確定、違約責(zé)任認(rèn)定、補(bǔ)償范圍大小等行政執(zhí)法的實(shí)體問題，也有強(qiáng)拆主體推定、評(píng)估報(bào)告審查、利害關(guān)系認(rèn)定等程序問題。

程序合法才能實(shí)現(xiàn)和諧拆遷

在不動(dòng)產(chǎn)征收中，程序違法是一種常見多發(fā)的違法形態(tài)。

以王江超等3人訴長春市九臺(tái)區(qū)住建局緊急避險(xiǎn)決定案為例，《民生周刊》記者注意到，該案是一宗強(qiáng)制拆遷案件，其結(jié)果是住建局拆遷行為被法院判令違法。

2010年，王江超等3人的房屋被納入拆遷范圍。2015年4月7日，當(dāng)?shù)亟值擂k事處報(bào)告，涉案房屋屬于D級(jí)危險(xiǎn)房。4月23日，長春九臺(tái)區(qū)住建局對(duì)涉案房屋作出緊急避險(xiǎn)決定。在催告、限期拆除未果的情況下，九臺(tái)區(qū)住建局于4月28日對(duì)涉案房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆除。

王江超等對(duì)上述決定不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決確認(rèn)該緊急避險(xiǎn)決定無效、責(zé)令九臺(tái)區(qū)住建局在原地重建房屋。

九臺(tái)區(qū)法院一審認(rèn)為，九臺(tái)區(qū)住建局作出緊急避險(xiǎn)決定，對(duì)涉案房屋予以拆除的行為違反法定程序，屬于程序違法，一審判決撤銷被訴的緊急避險(xiǎn)決定，但同時(shí)駁回王江超等3人要求原地重建的訴訟請(qǐng)求。王江超等人不服，提出上訴，二審法院維持原判。

最高法行政庭副庭長王振宇分析認(rèn)為，本案中被告為節(jié)省工期，對(duì)于已經(jīng)啟動(dòng)征地程序的房屋，錯(cuò)誤地采取危房鑒定和強(qiáng)制拆除做法，刻意規(guī)避補(bǔ)償程序，構(gòu)成程序?yàn)E用，嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益。

他指出，此案的典型意義在于昭示了行政程序的價(jià)值，它不僅是規(guī)范行政權(quán)合法行使的重要方式，也是維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的保障機(jī)制。在土地征收當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)只有遵循行政程序，才能實(shí)現(xiàn)和諧拆遷，符合法治精神的要求。

評(píng)估報(bào)告關(guān)系被補(bǔ)償人權(quán)益

2015年2月10日，浙江省舟山市普陀區(qū)人民政府作出房屋征收決定，對(duì)包括孫德興在內(nèi)的國有土地上房屋及附屬物進(jìn)行征收。在完成公告房屋征收決定、選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)、送達(dá)征收評(píng)估分戶報(bào)告等法定程序后，孫德興未在簽約期限內(nèi)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議、未在規(guī)定期限內(nèi)選擇征收補(bǔ)償方式，且因?qū)O德興的原因，評(píng)估機(jī)構(gòu)無法入戶調(diào)查，完成被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價(jià)值評(píng)估工作。

2015年5月19日，普陀區(qū)政府作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定，并向其送達(dá)。該補(bǔ)償決定明確被征收房屋補(bǔ)償費(fèi)、搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)等數(shù)額，決定被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經(jīng)入戶按實(shí)評(píng)估后，按規(guī)定予以補(bǔ)償及其他事項(xiàng)。孫德興不服，提起訴訟，請(qǐng)求撤銷被訴房屋征收補(bǔ)償決定。

舟山市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，本案房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)被征收房屋所有權(quán)證所載內(nèi)容并結(jié)合前期調(diào)查的現(xiàn)場勘察結(jié)果，認(rèn)定被征收房屋的性質(zhì)、用途、面積、位置、建筑結(jié)構(gòu)、建筑年代等，并據(jù)此作出涉案房屋的征收評(píng)估分戶報(bào)告，確定了評(píng)估價(jià)值（不包括裝修、附屬設(shè)施及未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的建筑物）。

因?qū)O德興的原因?qū)е聼o法入戶調(diào)查，評(píng)估被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價(jià)值，故被訴房屋征收補(bǔ)償決定載明，對(duì)于被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經(jīng)入戶按實(shí)評(píng)估后按規(guī)定予以補(bǔ)償。這符合《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十三條第三款的規(guī)定，并未損害孫德興的合法權(quán)益，遂判決駁回孫德興的訴訟請(qǐng)求。孫德興提起上訴，浙江省高級(jí)人民法院判決駁回上訴、維持原判。

對(duì)此，最高法認(rèn)為，評(píng)估報(bào)告只有準(zhǔn)確反映被征收房屋價(jià)值，被征收人才有可能獲得充分合理的補(bǔ)償。要做到這一點(diǎn)，不僅需要行政機(jī)關(guān)和評(píng)估機(jī)構(gòu)依法依規(guī)實(shí)施評(píng)估，同時(shí)也離不開被征收人自身的配合與協(xié)助。

最高法指出，如果被征收人拒絕履行配合與協(xié)助的義務(wù)導(dǎo)致無法評(píng)估，不利后果應(yīng)由被征收人承擔(dān)。本案即屬此種情形，在孫德興拒絕評(píng)估機(jī)構(gòu)入戶，導(dǎo)致裝飾裝修及房屋附屬物無法評(píng)估的情況下，行政機(jī)關(guān)沒有直接對(duì)上述財(cái)物確定補(bǔ)償數(shù)額，而是在決定中載明經(jīng)入戶按實(shí)評(píng)估后按規(guī)定予以補(bǔ)償，人民法院判決對(duì)這一做法予以認(rèn)可。

此案判決不僅體現(xiàn)對(duì)被拆遷人合法權(quán)益的保護(hù)，更值得注意的是，以個(gè)案方式引導(dǎo)被征收人積極協(xié)助當(dāng)?shù)卣囊婪ㄕ鞑鸸ぷ?，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。

協(xié)商替代高權(quán)是趨勢

2011年12月5日，王艷影與遼寧省沈陽市東陵區(qū)（渾南新區(qū)）第二房屋征收管理辦公室簽訂國有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議，選擇實(shí)物安置的方式進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，并約定房屋征收辦于2014年3月15日前交付安置房屋，由王艷影自行解決過渡用房，臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)為每月996.3元。然而，房屋征收辦一直未履行交付安置房屋的約定義務(wù)。

2016年5月5日，王艷影與房屋征收辦重新簽訂相關(guān)協(xié)議，選擇貨幣方式進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。其實(shí)際收到補(bǔ)償款316829元，并按每月996.3元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取了至2016年5月的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。其后因政府發(fā)文調(diào)整征收職責(zé)，相關(guān)職責(zé)下發(fā)到各個(gè)功能區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。

王艷影認(rèn)為，按照《沈陽市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》有關(guān)超期未回遷的雙倍支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定，沈陽市渾南現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)管理委員會(huì)未履行足額支付其超期未回遷安置補(bǔ)助費(fèi)的職責(zé)，遂以該管委會(huì)為被告訴至法院，請(qǐng)求判決被告支付其自2014年1月1日起至2016年5月止的超期未回遷安置補(bǔ)助費(fèi)47822.4元。

沈陽市大東區(qū)人民法院一審認(rèn)為，王艷影以實(shí)物安置方式簽訂的回遷安置協(xié)議已變更為以貨幣補(bǔ)償方式進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。合同變更后，以實(shí)物安置方式為標(biāo)的的回遷安置協(xié)議已終止，遂判決駁回王艷影的訴訟請(qǐng)求。王艷影不服，提起上訴。

沈陽市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，本案焦點(diǎn)問題在于渾南商貿(mào)區(qū)管委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)雙倍支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。由于2016年5月王艷影與房屋征收辦重新簽訂貨幣補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，雙方關(guān)于是否雙倍給付過渡期安置費(fèi)問題正在民事訴訟過程中，未就該問題進(jìn)行約定。

根據(jù)《沈陽市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》有關(guān)“超期未回遷的，按照雙倍支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，一次性支?個(gè)月臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)”的規(guī)定，渾南商貿(mào)區(qū)管委會(huì)應(yīng)當(dāng)雙倍支付王艷影2015年2月至2016年5月期間的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。

慮及王艷影已經(jīng)按照一倍標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取了臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，二審法院遂撤銷一審判決，判令渾南商貿(mào)區(qū)管委會(huì)以每月996.3元為標(biāo)準(zhǔn)，支付王艷影2015年2月至2016年5月期間的另一倍的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)15940.8元。

最高法指出，在依法治國進(jìn)程中，以更加柔和、富有彈性的行政協(xié)議方式代替以命令強(qiáng)制為特征的高權(quán)行為，是行政管理的一個(gè)發(fā)展趨勢。

本案中，當(dāng)事人通過合意，即簽訂國有土地上房屋征收與補(bǔ)償安置協(xié)議的形式確定了各自行政法上具體的權(quán)利義務(wù)。行政協(xié)議約定的內(nèi)容可能包羅萬象，但依然會(huì)出現(xiàn)遺漏約定事項(xiàng)的情形。

對(duì)于兩個(gè)行政協(xié)議均未約定的“雙倍支付”臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)的內(nèi)容，二審法院依據(jù)2015年2月實(shí)施的《沈陽市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》有關(guān)“超期未回遷的，按照雙倍支付臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)”之規(guī)定，結(jié)合行政機(jī)關(guān)未能履行2011年協(xié)議承諾的交房義務(wù)以及2016年已協(xié)議改變補(bǔ)償方式等事實(shí)，判令行政機(jī)關(guān)按照上述規(guī)定追加補(bǔ)償原告2015年2月至2016年5月期間一倍的臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。

最高法認(rèn)為，此案判決明確了人民法院可適用地方政府規(guī)章等規(guī)定對(duì)行政協(xié)議未約定事項(xiàng)依法“填漏補(bǔ)缺”的裁判規(guī)則，督促行政機(jī)關(guān)在房屋征收補(bǔ)償工作中及時(shí)準(zhǔn)確地適用各種惠及民生的新政策、新規(guī)定，對(duì)如何處理行政協(xié)議約定與既有法律規(guī)定之間的關(guān)系具有重要的指導(dǎo)意義。