生態(tài)檢察：筑牢綠色屏障

沈寅飛 謝鳴輝 何若愚

生態(tài)環(huán)境關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，良好的生態(tài)環(huán)境離不開法治的保障和護(hù)航。近年來，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)牢固樹立和踐行“兩山”理論，多舉并措加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境檢察工作，呵護(hù)“大綠”格局。2018年最高檢工作報(bào)告中更是指出，突出懲治破壞生態(tài)環(huán)境犯罪，推動(dòng)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)。

一個(gè)派駐檢察室在河北塞罕壩林場(chǎng)堅(jiān)守30余年，多年如一日地履行生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)工作，助力塞罕壩林場(chǎng)建設(shè)者于2017年12月被授予聯(lián)合國(guó)“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”；

一處深藏在北京郊區(qū)的非法建材噴漆加工基地，被北京市檢察院第四分院提起民事公益訴訟，成為北京市首例大氣污染民事公益訴訟案件；

一塊原先垃圾遍地、蒼蠅亂飛的場(chǎng)地，在浙江省諸暨市檢察院的督促下，由當(dāng)?shù)厣嫦迎h(huán)境污染罪的8家企業(yè)自愿出資115萬元，經(jīng)過半年時(shí)間建成為一座供市民休閑娛樂的生態(tài)公園……

一直以來，破壞生態(tài)環(huán)境的案件時(shí)有發(fā)生，案件的種類形式也推陳出新，檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面也在不斷地嘗試與創(chuàng)新，在護(hù)航“美麗中國(guó)”的語境下砥礪前行。

三種治理手段參與生態(tài)保護(hù)

如何定義生態(tài)檢察？中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，生態(tài)檢察現(xiàn)在確實(shí)沒有一個(gè)完整的定義，但是這種定義并不用太復(fù)雜。“生態(tài)檢察是檢察機(jī)關(guān)依法介入生態(tài)保護(hù)，通過發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，保障環(huán)境法律法規(guī)得以執(zhí)行和遵守的法律活動(dòng)。

“生態(tài)檢察實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)治理的概括?！蔽髂险ù髮W(xué)教授劉藝認(rèn)為，在環(huán)境污染問題未得到根本遏制的大背景下，國(guó)家推動(dòng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)制度的發(fā)展與完善，在檢察機(jī)關(guān)可以行使環(huán)境刑事制裁手段的基礎(chǔ)上，再授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事和行政公益訴訟職權(quán)。

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟制度是一項(xiàng)世界創(chuàng)舉、人無我有的制度。為了檢驗(yàn)這項(xiàng)制度的正當(dāng)性和適切性，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了兩年試點(diǎn)。試點(diǎn)工作成效顯著，全國(guó)人大常委會(huì)于2017年6月27日通過修改民事訴訟法、行政訴訟法決議，正式確立該項(xiàng)制度。這也意味著，檢察機(jī)關(guān)可以運(yùn)用三種治理手段參與生態(tài)保護(hù)工程。可以預(yù)見，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上將發(fā)揮更大的作用，因此，生態(tài)檢察的概念也就應(yīng)運(yùn)而生。

“截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件6527件，督促恢復(fù)被污染、破壞耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃；督促治理恢復(fù)被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業(yè)進(jìn)行整改?！?017年6月30日，最高人民檢察院召開發(fā)布會(huì)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟兩年試點(diǎn)成果，新聞發(fā)言人指出，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域成為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的重點(diǎn)。

在有序推進(jìn)生態(tài)公益訴訟的同時(shí)，各地檢察機(jī)關(guān)生態(tài)檢察工作主要圍繞以下方式開展：認(rèn)真履行批捕、起訴職能，持續(xù)嚴(yán)厲打擊各類破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪，堅(jiān)決依法懲治盜伐濫伐林木、非法采礦、非法占用農(nóng)用地、污染環(huán)境等破壞生態(tài)環(huán)境的多發(fā)性刑事犯罪；偵監(jiān)、民行等部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境案件的訴訟監(jiān)督，對(duì)負(fù)有生態(tài)環(huán)境資源監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保、水利、國(guó)土和林業(yè)等部門的行政執(zhí)法開展專項(xiàng)法律監(jiān)督，確保生態(tài)保護(hù)兩法的實(shí)施達(dá)到無縫銜接。

從2014年開始，最高檢先后兩次部署開展破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，2017年1月至2018年12月，最高檢確定再次集中力量突出打擊這類嚴(yán)重犯罪。

一分部署，九分落實(shí)。在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的努力下，生態(tài)檢察成績(jī)顯著。最高檢工作報(bào)告指出，檢察機(jī)關(guān)連續(xù)4年開展專項(xiàng)立案監(jiān)督，從嚴(yán)懲治污染水源、大氣、土壤等破壞環(huán)境資源犯罪，起訴13.7萬人，較前五年上升59.3%。辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟1.3萬件，督促5972家企業(yè)整改，督促恢復(fù)被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原總面積14.3萬公頃，索賠治理環(huán)境、修復(fù)生態(tài)等費(fèi)用4.7億元。

生態(tài)檢察面臨瓶頸和難題

2017年2月17日傍晚6時(shí)許，“轟”的一聲巨響，長(zhǎng)江南京夾江段一艘裝載危險(xiǎn)化學(xué)品船只發(fā)生爆燃，萬幸的是船上裝載的800噸危險(xiǎn)化學(xué)品沒有泄漏，否則將危及整個(gè)長(zhǎng)江下游生態(tài)環(huán)境。

“巨響”震驚了長(zhǎng)江，同時(shí)也敲響了人們保護(hù)長(zhǎng)江的警鐘。

但是，巨響過后，江蘇省南京市鼓樓區(qū)檢察院在介入辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)，處理該起事故究竟屬于哪個(gè)部門的職責(zé)范圍，卻成了一個(gè)問題。

“長(zhǎng)江流域管理涉及多個(gè)部門，條塊分割、部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重，管轄權(quán)或相互交叉，或難以銜接，或存在‘真空地帶，容易造成‘多頭治理，九龍治水，誰都不愿管的局面，非但難以形成保護(hù)合力，甚至還會(huì)出現(xiàn)相互推諉、掣肘的情況。”南京市鼓樓區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)朱赫說，以危化品管理為例，監(jiān)管部門涉及安監(jiān)、公安、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生等多個(gè)部門，但權(quán)責(zé)不明確，又缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，極大影響了監(jiān)管工作的順暢、有序、有效開展。

另外一件案例則暴露出一些機(jī)制障礙。2016年7月，約4000噸來自上海的生活及建筑垃圾欲在江蘇省蘇州市太湖西山違規(guī)傾倒時(shí)被當(dāng)場(chǎng)查獲，而蘇州市錫山區(qū)檢察院在辦理該起污染環(huán)境案中，發(fā)現(xiàn)上海相關(guān)人員已涉嫌犯罪，但因兩地溝通協(xié)作機(jī)制不暢，難以并案處理，只能將案件線索移送上海方。后來雖然建立了跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制，但辦案檢察官卻發(fā)現(xiàn)，在環(huán)保部門和司法機(jī)關(guān)面前新的障礙又接踵而至：相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)較少，鑒定周期長(zhǎng)、收費(fèi)高，與辦案時(shí)限和經(jīng)費(fèi)形成矛盾。

“證據(jù)的收集可能是檢察機(jī)關(guān)開展生態(tài)檢察工作的一個(gè)難題?！蓖鯛N發(fā)認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境犯罪案件中的大部分證據(jù)由公安部門或者是環(huán)保部門來收集，而此類案件中的證據(jù)一般都具有技術(shù)性、復(fù)雜性和易滅失性等特點(diǎn)，對(duì)于大多數(shù)文科出身的檢察官而言可能會(huì)存在一定困難。尤其是在公益訴訟過程中，需要檢察官自己來收集證據(jù)，那就更是難上加難。

“第二個(gè)困難就是法律適用的問題。環(huán)境法是一個(gè)非常復(fù)雜的法律體系，它是一門小而廣但極具有科學(xué)技術(shù)性的學(xué)科，與一般傳統(tǒng)的法律原則有很多不同，我們的檢察官因?yàn)橐郧昂苌俳佑|這方面的法律法規(guī)，所以法律適用方面可能也會(huì)遇到很多麻煩?！蓖鯛N發(fā)表示。

除此之外，一些地區(qū)在深入生態(tài)檢察工作中也發(fā)現(xiàn)了不少難題。如當(dāng)前我國(guó)法律、司法解釋并沒有對(duì)生態(tài)修復(fù)相關(guān)內(nèi)容作出具體規(guī)定，各地對(duì)生態(tài)修復(fù)的適用程序及裁判尺度不一，相較不具備生態(tài)修復(fù)條件或者沒有開展生態(tài)修復(fù)探索地區(qū)的被告人而言，一定程度上導(dǎo)致“同案不同判”。再如參與各方權(quán)責(zé)不清，公、檢、法及相關(guān)行政職能部門對(duì)恢復(fù)性司法的認(rèn)識(shí)不一，各自職責(zé)分工尚不明確，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還停留在“制止性罰款”，工作配合度不高，致使生態(tài)修復(fù)工作受阻。此外，還有生態(tài)修復(fù)后續(xù)工作的監(jiān)督主體不清，影響最終修復(fù)效果等問題存在。

因地制宜開展生態(tài)檢察工作

3月14日，海南文昌市人民檢察院生態(tài)環(huán)境檢察辦公室在龍樓檢察室掛牌成立。這是海南省檢察機(jī)關(guān)第一家掛牌成立的生態(tài)環(huán)境檢察辦公室，是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室充分發(fā)揮觸角作用，積極開展公益訴訟的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。

據(jù)介紹，生態(tài)環(huán)境檢察辦公室主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)該院基層生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域工作，強(qiáng)化基層信息互通、履職監(jiān)督和線索收集、發(fā)現(xiàn)等功能，為深化生態(tài)環(huán)境檢察工作提供新模式，切實(shí)提高公益訴訟工作的效率和質(zhì)量，夯實(shí)生態(tài)環(huán)境檢察工作根基。

目前，各地檢察機(jī)關(guān)因地制宜紛紛開展有所側(cè)重的生態(tài)檢察工作已經(jīng)成為一種特色。

為加強(qiáng)對(duì)水資源的保護(hù)，江蘇、內(nèi)蒙古、甘肅、云南、湖北等地開展了“保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)”“保護(hù)母親河——黃河”“保護(hù)珠江源生態(tài)”“保護(hù)南水北調(diào)水源生態(tài)”等專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)；為加強(qiáng)森林、草原等生態(tài)環(huán)境保護(hù)，內(nèi)蒙古、陜西檢察機(jī)關(guān)分別開展“保護(hù)北疆生態(tài)屏障專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)”“保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)”，吉林省檢察機(jī)關(guān)開展長(zhǎng)白山生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)。

福建生態(tài)檢察工作在探索中創(chuàng)新、在實(shí)踐中規(guī)范、在服務(wù)大局中發(fā)展，首創(chuàng)“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實(shí)踐+社會(huì)化綜合治理”——“三位一體”的福建生態(tài)檢察模式；江西檢察機(jī)關(guān)將恢復(fù)性司法理念引入生態(tài)檢察工作，推動(dòng)建立“補(bǔ)植復(fù)綠”等生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)懲治犯罪與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的“雙贏”。

近年來，各地檢察機(jī)關(guān)將生態(tài)檢察工作拓展延伸到刑事、民事、行政檢察各環(huán)節(jié)，創(chuàng)新履職方式，在法律的框架內(nèi)努力開展生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的嘗試與創(chuàng)新。

在浙江，恢復(fù)性司法的理念被越來越多地用于生態(tài)環(huán)保的司法實(shí)踐。為了教育非法捕撈者知錯(cuò)即改，積極修復(fù)漁業(yè)資源和水域生態(tài)環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)會(huì)同漁政執(zhí)法部門督促非法捕撈者放養(yǎng)魚苗，償還“環(huán)境債”，達(dá)到了保護(hù)生態(tài)和懲罰犯罪的雙重效果。

“我們不簡(jiǎn)單機(jī)械地套用法律，而是力求將恢復(fù)性司法機(jī)制用實(shí)用活。”浙江省諸暨市檢察院檢察長(zhǎng)謝劍說。

推動(dòng)生態(tài)檢察工作可持續(xù)發(fā)展

2016年4月11日，一起特殊的環(huán)境污染案件在江蘇省徐州市中級(jí)法院內(nèi)宣判，法庭當(dāng)庭判決鴻順公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失共計(jì)105.82萬元。這是全國(guó)首起檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟案件。

2015年7月1日，北京等13個(gè)省、市、自治區(qū)開展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)。2017年7月1日起，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法開始實(shí)施，修訂的內(nèi)容是確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

“通過公益訴訟活動(dòng)的開展，保護(hù)了青山綠水，優(yōu)化了城鄉(xiāng)環(huán)境，促進(jìn)了依法行政，為全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造了良好的生態(tài)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境和法治環(huán)境。”重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司董事長(zhǎng)、黨委書記李祖?zhèn)フf。

事實(shí)上，一定程度而言，生態(tài)檢察相較于傳統(tǒng)核心的公訴、偵監(jiān)等還屬于較新的工作領(lǐng)域。在加大提起公益訴訟力度的同時(shí)，還需要針對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)生態(tài)問題持續(xù)開展專項(xiàng)打擊、專項(xiàng)監(jiān)督、專項(xiàng)查辦，以實(shí)際成效取信于民。而檢察機(jī)關(guān)全方位履行生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)職能，應(yīng)建立健全內(nèi)外部協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成合力，把生態(tài)檢察工作推向新高度。

2017年1月，最高檢聯(lián)合環(huán)保部、公安部下發(fā)了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，對(duì)于解決“發(fā)現(xiàn)線索難、立案監(jiān)督難、監(jiān)督處理難”，促進(jìn)形成打擊犯罪合力起到了積極推動(dòng)作用。針對(duì)目前環(huán)境資源領(lǐng)域存在的問題，最高檢決定于2017年1月至2018年12月繼續(xù)開展破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，持續(xù)發(fā)力，回應(yīng)百姓關(guān)切。

“對(duì)于一些企業(yè)，可能罰款十萬、百萬都不會(huì)在乎，但是如果對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人采取司法強(qiáng)制措施就有可能事半功倍。檢察機(jī)關(guān)起訴環(huán)境污染犯罪既是職責(zé)體現(xiàn)，也形成了對(duì)環(huán)境污染犯罪的巨大威懾力?！蓖鯛N發(fā)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在此基礎(chǔ)上依法建立生態(tài)檢察工作的長(zhǎng)效機(jī)制。

據(jù)最高檢偵監(jiān)廳負(fù)責(zé)人介紹，下一步，要把群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境、資源等領(lǐng)域的突出問題作為監(jiān)督重點(diǎn)，下力氣抓一批有影響、有震動(dòng)的案件。資源富集的東北三省將重點(diǎn)針對(duì)破壞森林、耕地、礦山、野生動(dòng)植物資源等行為開展“兩個(gè)專項(xiàng)”監(jiān)督，保護(hù)好白山黑水；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集的長(zhǎng)江流域各省市將重點(diǎn)圍繞保護(hù)長(zhǎng)江水資源開展工作，保護(hù)好中華民族的“母親河”。