人大行權(quán)變革五年記錄

阿計(jì)

光陰似箭！當(dāng)時(shí)光的腳步邁入2018年后，隨著地方人代會和全國人代會次第召開，各級人大順利完成了交接棒。

五年間，各級人大肩負(fù)民主政治的重任，緊握人民賦予的權(quán)力，馳騁于深化改革、依法治國的疆場，不僅在立法、監(jiān)督等多個(gè)維度砥礪前行，更在行權(quán)實(shí)踐中不斷變革和突破，獻(xiàn)上了一份不負(fù)時(shí)代使命的成績單，也為未來留下了意味深長的精神啟示。

讓憲法陽光照亮現(xiàn)實(shí)

“依法治國的核心是依憲治國，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”，業(yè)已成為舉國共識。然而，憲法并不僅僅是高遠(yuǎn)的價(jià)值宣示，更需要真實(shí)地融入國家的精神血脈，化為公民的生活方式。過去五年，十二屆全國人大常委會以健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度為指向的行權(quán)實(shí)踐此起彼伏，憲法的陽光，以觸手可及的力量，照亮了現(xiàn)實(shí)的大地。

2014年11月1日，全國人大常委會通過決定，將每年12月4日設(shè)立為國家憲法日。這是首次為國家根本大法量身打造紀(jì)念日，自此，每年12月4日成為最為莊嚴(yán)神圣的公共節(jié)日，從學(xué)校課堂的憲法教育，到街頭巷尾的憲法傳播，潛移默化地推動(dòng)憲法走進(jìn)大眾心靈、化為社會信仰。

在此之前，全國人大常委會已于2014年2月作出決定，分別將每年9月3日確定為中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀(jì)念日，每年12月13日設(shè)立為南京大屠殺死難者國家公祭日。該年8月再次作出決定，將每年9月30日設(shè)立為烈士紀(jì)念日。凝聚著家國記憶、民族情懷的國家紀(jì)念日，以史無前例的節(jié)奏密集進(jìn)入公共生活，既是國家價(jià)值觀的集中宣示，也是人大行使憲法權(quán)力的鮮活樣本。

2015年8月，就在中國抗戰(zhàn)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年前夕，全國人大常委會又激活憲法所賦予的“決定特赦”職權(quán)，以特赦部分服刑罪犯的一紙決定，重啟已沉寂40年之久的特赦制度，踐行人道主義精神的同時(shí)，也留下了依法治國、依憲行權(quán)的創(chuàng)新足印。

此前兩個(gè)月，另一項(xiàng)事關(guān)憲法尊嚴(yán)的制度創(chuàng)新已經(jīng)成功完成。2015年7月1日，全國人大常委會通過決定，正式確立公職人員憲法宣誓制度。這一制度化、公開化的公共儀式，既是憲法權(quán)威、主權(quán)在民的反復(fù)宣示，也將喚醒公職人員的憲法意識和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，對其公職行為、政治倫理構(gòu)成有力的約束。

五年來，經(jīng)由全國人大常委會的立法行動(dòng)，憲法所規(guī)定的兩項(xiàng)國家重要制度也落地生根。2015年12月出臺的國家勛章和國家榮譽(yù)稱號法，填補(bǔ)了國家榮譽(yù)制度的立法空白，其所蘊(yùn)含的促進(jìn)價(jià)值認(rèn)同、凝聚國民人心等立法價(jià)值，影響深遠(yuǎn)。2017年9月問世的國歌法，使國旗、國徽、國歌這三大國家標(biāo)志達(dá)致立法健全，其所承載的激勵(lì)愛國精神、培育國家觀念等立法使命，意味深長。

及至2018年3月，十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了憲法修正案草案，修憲議程從收官之作轉(zhuǎn)向開局之篇，看似時(shí)間巧合，發(fā)出的卻是清晰的信號：讓憲法陽光照亮現(xiàn)實(shí)的行權(quán)實(shí)踐，仍將一路傳遞下去。

為改革開辟通途

深化改革、依法治國是當(dāng)下中國最強(qiáng)勁的兩大精神線索，這一時(shí)代語境也決定了，以法治手段為改革開辟通途，成為最近五年人大最鮮明的行權(quán)特色之一。

十二屆全國人大履新伊始最重大的行權(quán)成果，乃是2013年3月全國人代會通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。此輪“大部制”機(jī)構(gòu)改革，不僅整合了諸多重量級政府部門，更同步貫穿著職能轉(zhuǎn)變的理念革新，由此，向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型的行政改革進(jìn)程，駛?cè)肓丝燔嚨馈?/p>

機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變的先聲，直接引發(fā)了以行政審批制度改革為核心的續(xù)曲。此后五年間，為了給政府簡政放權(quán)開辟合法性道路，全國人大常委會共啟動(dòng)了16次一攬子修法行動(dòng)，打包修改的法律達(dá)95件次之多。其中最為激蕩的一幕是，2015年4月，全國人大常委會以4個(gè)“打包修法”決定和2個(gè)單獨(dú)修法決定，對24部法律和1個(gè)有關(guān)法律問題的決定中的個(gè)別條款作出修改，創(chuàng)下了單次會議修法的最高紀(jì)錄，更留下了高效推進(jìn)改革的行權(quán)佳話。

繼“大部制”機(jī)構(gòu)改革之后，另兩項(xiàng)重大制度變革，也經(jīng)由人大行權(quán)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2013年12月28日，全國人大常委會通過決定，明確廢止國務(wù)院有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)的兩個(gè)相關(guān)決定，持續(xù)近60年、爭議不斷的勞教制度終于畫上句號，人權(quán)保障就此邁出里程碑式的進(jìn)步。同一天，舉國矚目的生育政策改革之旅也正式激活，經(jīng)全國人大常委會決議，一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策得以啟動(dòng)。兩年后的2015年12月，全國人大常委會再次及時(shí)回應(yīng)進(jìn)一步完善生育政策的改革構(gòu)想，以最快速度修改了人口與計(jì)劃生育法，“全面二孩”生育新政正式落地，為國家可持續(xù)發(fā)展和公民生育權(quán)利掃清了制度障礙。

最近五年，最具助力改革色彩的人大行權(quán)實(shí)踐，莫過于秉持“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，以授權(quán)方式為諸多試點(diǎn)改革頒發(fā)通行證。據(jù)統(tǒng)計(jì)，五年間，全國人大常委會共作出20項(xiàng)授權(quán)試點(diǎn)改革決定，數(shù)量之多、頻率之密史無前例，已固定成為改革開路的標(biāo)配模式。與時(shí)同時(shí)，授權(quán)試點(diǎn)改革的探索，也由最初的行政審批制度、農(nóng)村土地制度、司法體制等改革領(lǐng)域，不斷擴(kuò)展至政治體制、金融體制、社保制度、軍官制度、公務(wù)員制度等更為廣闊的改革疆土。

喚醒基層民主活力

梳理最近五年的人大發(fā)展道路，極為重要的一大突破是，全面強(qiáng)化縣鄉(xiāng)人大建設(shè)，喚醒基層民主的活力。

多年以來，縣鄉(xiāng)人大的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行始終是一大“短板”，人大會議草草過場、人大機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、人大代表履職困難等情形，并不罕見。

在此背景下，重塑基層人大面貌的政治改革正式啟航。2015年8月，全國人大常委會同時(shí)修改了被稱為“人大三法”的地方組織法、選舉法和代表法。一系列以強(qiáng)化組織建設(shè)、把好選舉關(guān)口、改善代表工作為重心的修法改進(jìn)，無不指向基層人大“地位虛置、行權(quán)孱弱”的現(xiàn)實(shí)積弊，為基層人大“強(qiáng)筋壯骨”、做實(shí)權(quán)力奠定了法律基石，堪稱人大制度發(fā)展史上的重要里程碑。

此后，推進(jìn)、倒逼改革的修法效應(yīng)很快呈現(xiàn)。依據(jù)修改后的“人大三法”，各地迅速修改或新增了相關(guān)地方性法規(guī)。2016年下半年新一輪縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉啟動(dòng)后，普遍收獲了代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)提高的成果?？h級人大常委會主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不再由同級黨委書記兼任，開始全面轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ毰鋫?。與此同時(shí)，縣級人大常委會普遍設(shè)立了法制、財(cái)經(jīng)等專門委員會，一大批專業(yè)人才進(jìn)入了專職序列。街道人大工委紛紛設(shè)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大配置日趨齊全。有機(jī)構(gòu)、有人員、有場所、有經(jīng)費(fèi)的嶄新氣象，改寫了縣鄉(xiāng)人大的現(xiàn)實(shí)境況。

由此，基層人大的行權(quán)活力全面迸發(fā)?？h鄉(xiāng)人大會議定期化成為行權(quán)常態(tài)，重慶等地探索的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議“季會制”，更是邁出突破步伐。人大重大事項(xiàng)決定權(quán)日益擲地有聲，浙江全面推廣民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，即為鮮明一例。而堪稱基層人大職權(quán)核心的監(jiān)督權(quán)行使，更是風(fēng)生水起，浙江溫嶺的參與式預(yù)算，廣東、湖北等地的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等等，無不彰顯了監(jiān)督政府的重點(diǎn)方向。

一些剛性監(jiān)督手段的激活，更象征著縣級人大行權(quán)的重大突破，其中典型當(dāng)數(shù)浙江云和縣。2014年，云和縣人大常委會首次對財(cái)政存量資金試水特定問題調(diào)查；2015年，云和縣人大常委會再次對國有固定資產(chǎn)啟動(dòng)特定問題調(diào)查。這一最具威力的監(jiān)督手段的持續(xù)發(fā)力，不僅使云和縣成為基層人大勇敢踐行監(jiān)督權(quán)的樣板，也引發(fā)了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)注，全國人大為此專門派出調(diào)研組考察“云和經(jīng)驗(yàn)”。所有這些積極信號，都為未來人大監(jiān)督手段和力度的突進(jìn)，埋下了令人充滿期待的伏筆。

擴(kuò)容地方立法權(quán)

2015年3月，立法法完成了施行15年后的首次修改。其中最引人矚目的修法突破，莫過于明確賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。這意味著，以往省級和少數(shù)城市享有的一般地方立法權(quán)，一步到位地向地級市全面開放，其擴(kuò)容規(guī)模和力度之大，史無前例。地方立法權(quán)的進(jìn)一步縱深、下沉，對于激活地方自治活力、豐富城市制度資源、彌補(bǔ)國家立法短板等等，意義深遠(yuǎn)。

這一突飛猛進(jìn)的放權(quán)改革之舉，很快激蕩起地方立法的新浪潮。截至2016年年底，全國273個(gè)新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州，已有268個(gè)經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后正式擁有地方立法權(quán)，占總數(shù)的98%之多。在實(shí)際行權(quán)層面，截至2017年7月，全國新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州，已出臺437件地方性法規(guī)。在廣東、山東、湖北等地，省人大常委會在一次會議上批量批準(zhǔn)的法規(guī)甚至超過十件，其進(jìn)展勢頭極為迅猛。

不過，對于諸多新晉立法權(quán)行列的城市而言，既迎來了寶貴機(jī)遇，也面臨著現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。一方面，設(shè)區(qū)的市人大以往大多未設(shè)立法制工作機(jī)構(gòu)，立法經(jīng)驗(yàn)、立法人才的短缺成為制約行權(quán)的普遍瓶頸。另一方面，在立法實(shí)踐中，越權(quán)立法、重復(fù)立法等現(xiàn)象亦時(shí)有所見。一些設(shè)區(qū)的市地方立法還熱衷于設(shè)置行政強(qiáng)制、行政處罰等手段，甚至將已經(jīng)明確取消的行政審批項(xiàng)目寫入法規(guī)，其借法擴(kuò)權(quán)的傾向令人擔(dān)憂。

事實(shí)上，地方立法權(quán)擴(kuò)容后，為了確保其行駛于合理合法的軌道上，已經(jīng)推出了諸多舉措。比如，全國人大常委會多次舉辦立法培訓(xùn)班，在兩年時(shí)間內(nèi)，對所有設(shè)區(qū)的市、自治州新從事立法工作的兩千多名人員基本實(shí)行了培訓(xùn)全覆蓋。在控制立法質(zhì)量方面，除了各省級人大常委會嚴(yán)把法定批準(zhǔn)程序外，全國人大常委會法工委備案審查機(jī)構(gòu)亦將設(shè)區(qū)的市地方立法列為審查重點(diǎn)，并將在2018年對其啟動(dòng)專項(xiàng)審查。與此同時(shí)，在2017年年底已完成對150多件此類地方性法規(guī)審查的基礎(chǔ)上，正在梳理問題，起草審查報(bào)告，以劃定立法“紅線”，為設(shè)區(qū)的市地方立法提供導(dǎo)引。

從長遠(yuǎn)看，擴(kuò)容后的地方立法權(quán)如何行穩(wěn)致遠(yuǎn)，依然任重道遠(yuǎn)。但毫無疑問，隨著完善立法機(jī)構(gòu)、儲備立法人才、匹配立法能力、嚴(yán)控立法質(zhì)量等諸多改革措施的同步推進(jìn)，其更加光明的前景已經(jīng)清晰可見。

備案審查的崛起

2017年即將收官之際，全國人大常委會聽取審議了法工委“關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年度備案審查工作情況的報(bào)告”。這是法工委自2004年5月設(shè)立法規(guī)備案審查室以來，首次曬出成績單，也是全國人大常委會行權(quán)史上破天荒的第一次。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自十二屆全國人大成立后，截至2017年12月上旬，全國人大常委會法工委共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。由此折射的，既是社會監(jiān)督的巨大能量，也是權(quán)力機(jī)關(guān)和公共參與良性互動(dòng)的歷史變遷。

除了回應(yīng)社會訴求的被動(dòng)審查，更能見證人大行權(quán)意識的是徹底打破“備而不審”的主動(dòng)審查。最近五年，全國人大常委會法工委對“一府兩院”報(bào)備的60件行政法規(guī)、128件司法解釋，已實(shí)現(xiàn)了逐件逐條審查的主動(dòng)審查全覆蓋，由此發(fā)現(xiàn)的5件存在問題的司法解釋，亦逐一得以糾正。與此同時(shí)，主動(dòng)審查已進(jìn)一步延伸至部分地方性法規(guī)。截至2017年年底，各地已修改、廢止相關(guān)地方性法規(guī)35件，擬修改、廢止680件。

與行權(quán)實(shí)踐相伴的，是制度建設(shè)的不斷成長。最近五年，從立法法修改后設(shè)置一系列備案審查新標(biāo)準(zhǔn)，到健全與各制定機(jī)關(guān)間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從制訂公民、組織審查建議常態(tài)化反饋的制度規(guī)則，到出臺試行的備案審查工作規(guī)程，備案審查的制度設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)始終在扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)，終至厚積薄發(fā)，實(shí)現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究”的歷史性飛躍。

備案審查報(bào)告的首度公開，更是進(jìn)一步放大了監(jiān)督效應(yīng)。據(jù)悉，今后，發(fā)布備案審查典型案例將成為常態(tài)，并逐步實(shí)行按年度向常委會報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r制度。在加速制訂統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范的同時(shí)，備案審查的能力建設(shè)亦在日積月累，2016年年底，全國人大備案審查信息平臺已開通運(yùn)行。到2017年年底，已有18個(gè)省級人大建成或基本建成這一平臺，并進(jìn)一步向設(shè)區(qū)的市延伸，其最終目標(biāo)是覆蓋全國、互聯(lián)互通，為高效監(jiān)督奠定基石。

所有這些突進(jìn)都預(yù)示著，備案審查將成為未來人大行權(quán)的最大亮點(diǎn)之一。而隨著全國人大法律委員會更名為“憲法與法律委員會”，備案審查所積蓄的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度智慧，亦將為“合憲性審查”這一更深遠(yuǎn)的時(shí)代目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最終推動(dòng)憲法監(jiān)督制度走向一個(gè)嶄新的時(shí)代。