審批改承諾制：浙江再放“大招”

邱旭東

“少跑”是“最多跑一次”的1.0版，通過(guò)承諾制改革實(shí)現(xiàn)“少批”，則是“最多跑一次”的升級(jí)版?！芭艹黾铀俣取保侵贫雀?jìng)爭(zhēng)之核心所在。

“放管服”改革深入推進(jìn)中，浙江的探索特別引人關(guān)注。

2017年11月初，繼“最多跑一次”后，浙江又有新探索。11月8日，浙江印發(fā)重磅紅頭文件——《關(guān)于推行企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

這一探索意義非同尋常。今后，在浙江，省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、特色小鎮(zhèn)的企業(yè)投資項(xiàng)目，只要產(chǎn)業(yè)規(guī)劃明晰，項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)明確，都可以實(shí)施承諾制。

企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制到底是怎樣的一項(xiàng)改革？浙江又是如何推行的？“不再審批”對(duì)區(qū)域發(fā)展將產(chǎn)生怎樣的深遠(yuǎn)影響？

劍指審批改革“最硬石頭”

在2017年6月13日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院放管服改革電視電話(huà)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理說(shuō)了三句話(huà)——一是要改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制；二是要革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益；三是要改變與審批發(fā)證相伴的“看家本領(lǐng)”。三句話(huà)刀刀直指“審批發(fā)證”。

長(zhǎng)期以來(lái)，行政管理過(guò)多依靠審批實(shí)施管理的方式一直沒(méi)有得到有效改變。李克強(qiáng)總理調(diào)侃的“看家本領(lǐng)”，在本質(zhì)上是長(zhǎng)期以來(lái)“審批依賴(lài)癥”的表征，凡管理、必審批，無(wú)審批、不管理。

其實(shí)，伴隨著改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程，行政管理體制改革一直沒(méi)有停步。其內(nèi)在邏輯與30多年來(lái)的改革路徑一脈相承，就是要將政府職能從適應(yīng)“計(jì)劃”那一套，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)“市場(chǎng)”這一套。多年來(lái)，審批制度改革也在持續(xù)發(fā)力、不斷推進(jìn)，就投資項(xiàng)目審批而言，從100、50天高效審批，到“零土地”技改，從區(qū)域環(huán)評(píng)、區(qū)域能評(píng)，到施工圖聯(lián)審，但都是局部改良性的改革，尚未從根本上改革審批制度。

浙江省發(fā)改委一位專(zhuān)家曾撰文指出，各種審批制度改革的舉措基本上可以歸納為一個(gè)“品”字。下面兩個(gè)“口”，一個(gè)口代表一個(gè)區(qū)域內(nèi)多個(gè)項(xiàng)目的同類(lèi)事項(xiàng)合并聯(lián)辦，如區(qū)域環(huán)評(píng)、區(qū)域能評(píng)；另一個(gè)口代表一個(gè)項(xiàng)目多個(gè)事項(xiàng)合并聯(lián)辦，如施工圖聯(lián)審、多評(píng)合一等，其共同特點(diǎn)是整合在一起審批。到目前為止，局部改良性的改革基本都可歸為這兩種類(lèi)型。“品”字上面的口，則是代表“企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制”，“承諾制”改革基于此前改革的基礎(chǔ)，又高于此前改革的先進(jìn)理念，是從根本上改變?cè)瓉?lái)“事事審批、事先審批”的管理方式，是革命性改革，是“一攬子解決方案”。

2016年6月，國(guó)家發(fā)展改革委副主任張勇在介紹中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》時(shí)曾表示，該意見(jiàn)的一大亮點(diǎn)即是“探索不再審批的管理模式”，浙江、廣東等省市先行試點(diǎn)的“企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制”即在其列。

該意見(jiàn)明確，不再審批最核心的是“投資核準(zhǔn)范圍最小化”，具體來(lái)說(shuō)就是，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為；除極少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等的企業(yè)投資項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。

浙江實(shí)踐的四大關(guān)鍵詞

浙江企業(yè)投資項(xiàng)目審批制度改革起步早、創(chuàng)新多、成效顯著。2014年2月，浙江印發(fā)了《關(guān)于在舟山群島新區(qū)、嘉善縣、海寧市、紹興市柯橋區(qū)開(kāi)展核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目不再審批改革試點(diǎn)的通知》，在全國(guó)率先探索核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項(xiàng)目“不再審批”改革試點(diǎn)。同時(shí)，浙江各地積極探索區(qū)域評(píng)價(jià)、聯(lián)合評(píng)價(jià)、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合審查、聯(lián)合驗(yàn)收、高效審批及“零土地”技改項(xiàng)目承諾驗(yàn)收制等改革試點(diǎn)，一系列的改革試點(diǎn)取得顯著成效，有效提升了企業(yè)和群眾的滿(mǎn)意度、獲得感，為全省復(fù)制推廣提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

浙江實(shí)踐的核心做法是四大關(guān)鍵詞——“政府定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)作承諾、過(guò)程強(qiáng)監(jiān)管、信用有褒懲”。

政府定標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策和當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，政府相關(guān)職能部門(mén)對(duì)國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、特色小鎮(zhèn)等重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展區(qū)域評(píng)價(jià)，制訂經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和行業(yè)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提出企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單，并向社會(huì)公布。

政府制定標(biāo)準(zhǔn)后，企業(yè)自主決策參與承諾制改革。對(duì)于納入承諾制改革的投資項(xiàng)目，企業(yè)應(yīng)當(dāng)簽署承諾書(shū)。企業(yè)可以對(duì)應(yīng)當(dāng)履行的全部審批事項(xiàng)實(shí)行承諾，也可以選擇部分審批事項(xiàng)實(shí)行承諾。在承諾范圍內(nèi)，企業(yè)按照國(guó)家規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)自主選擇工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等參建單位，并通過(guò)在線平臺(tái)及時(shí)向有關(guān)部門(mén)報(bào)備相關(guān)情況。承諾后的投資項(xiàng)目不再審批，企業(yè)自主依法依規(guī)開(kāi)展設(shè)計(jì)、施工。

承諾制并不意味著政府當(dāng)“甩手掌柜”，“不再審批”的另一面是政府要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管。項(xiàng)目開(kāi)工前，指導(dǎo)和服務(wù)企業(yè)是否按照規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)作出承諾，是否按照承諾的標(biāo)準(zhǔn)和要求開(kāi)展施工設(shè)計(jì)。建設(shè)中，及時(shí)組織定期和不定期聯(lián)合檢查，重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)是否嚴(yán)格按承諾的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展施工。竣工后，及時(shí)組織竣工驗(yàn)收，不達(dá)標(biāo)不投產(chǎn)。

信用有褒懲，即驗(yàn)收通過(guò)的項(xiàng)目投入使用，達(dá)不到承諾要求不得交付。按照“褒揚(yáng)誠(chéng)信、懲戒失信”原則，建立信用體系，形成“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。

概括來(lái)說(shuō)，浙江“承諾制改革”是將原來(lái)每一環(huán)節(jié)每一事項(xiàng)逐一審批的方式，改革為統(tǒng)一的“定標(biāo)準(zhǔn)+作承諾”方式；原來(lái)各個(gè)環(huán)節(jié)必需的大量中介評(píng)價(jià)評(píng)估報(bào)告，改革為企業(yè)自主決策是否需要中介提供咨詢(xún)服務(wù)支持，中介機(jī)構(gòu)對(duì)咨詢(xún)服務(wù)結(jié)果負(fù)責(zé)。

浙江改革的核心是以“一次性的承諾”替代“一籮筐的審批”，是以“最多跑一次”改革為引領(lǐng)，建立起“政府定標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)作承諾、過(guò)程強(qiáng)監(jiān)管、信用有獎(jiǎng)懲”的新型企業(yè)投資項(xiàng)目管理模式。

更高水平的“最多跑一次”

浙江企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革，之所以被各地“高看一眼”，是因?yàn)橐粋€(gè)顯而易見(jiàn)的共識(shí)：當(dāng)今時(shí)代，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)已成為制度環(huán)境和制度供給的競(jìng)爭(zhēng)。誰(shuí)更善于向制度供給要發(fā)展活力，誰(shuí)才能在競(jìng)爭(zhēng)中贏得主動(dòng)。浙江率先在全國(guó)推行企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革，應(yīng)該放在這樣的背景下去考量。

企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律的必然要求，是推進(jìn)和實(shí)施“最多跑一次”的管理創(chuàng)新和體制保障，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中重要的制度供給。

浙江在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革的率先破題，有利于打造“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、政務(wù)環(huán)境最優(yōu)、企業(yè)和群眾獲得感最強(qiáng)”省份。企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，提高的是政府行政效率，降低的是制度性交易成本，鏟除的是審批尋租空間，意義十分重大。

從更寬廣的視野看，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革的意義，不僅在于企業(yè)投資項(xiàng)目的提速增效，對(duì)于其它領(lǐng)域?qū)徟马?xiàng)，只要可事先制定審批標(biāo)準(zhǔn)的，都可以探索承諾制。

作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，如何激勵(lì)民間投資是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。近年來(lái)，民間投資下滑對(duì)浙江經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大沖擊。但是，政府并不能左右民間資本，只能通過(guò)供給側(cè)改革來(lái)營(yíng)造有利的投資環(huán)境，通過(guò)制度供給來(lái)吸引民間投資。同時(shí)，承諾制改革也有助于破除行政審批藩籬，構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)投資項(xiàng)目自主權(quán)和主體責(zé)任，激發(fā)民間投資活力和潛力。承諾制改革在浙江的實(shí)踐，對(duì)其他地區(qū)如何激勵(lì)民間投資也具有借鑒意義。

在全面推進(jìn)“最多跑一次”改革的進(jìn)程中，“少跑”是“最多跑一次”的1.0版，通過(guò)承諾制改革實(shí)現(xiàn)“少批”，則是“最多跑一次”的升級(jí)版，“跑出加速度”，是制度競(jìng)爭(zhēng)之核心所在。