安徽16市債務(wù)“健康狀況”診斷

鄭潔

債務(wù)率超過100%的地級(jí)市有11個(gè)，其中債務(wù)率最高的為池州市271.75%；其余5個(gè)地級(jí)市未超過100%，債務(wù)率最低的為滁州市50.17%。

新《預(yù)算法》賦予了地方政府適度舉債融資權(quán)限，但地方政府自主發(fā)債是把“雙刃劍”，如果一些問題不能得到有效的制度安排，會(huì)形成新的風(fēng)險(xiǎn)集聚點(diǎn)。2017年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出：“支持打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為?！蓖ㄟ^對(duì)省內(nèi)各市政府債務(wù)率測(cè)算和分析，可以大致了解各地的債務(wù)“健康狀況”。

各市政府債務(wù)率測(cè)算

基于數(shù)據(jù)的可取得性，文中債務(wù)率=（債務(wù)余額÷財(cái)政收入）×100%，分母選取了2017年地級(jí)市政府全市的年度財(cái)政收入，分子為截至2017年底各地級(jí)市政府債務(wù)余額，采用財(cái)政部確定的風(fēng)險(xiǎn)警戒值100%進(jìn)行分析判斷。

其中，阜陽(yáng)市、馬鞍山市、安慶市、宿州市、合肥市、滁州市的債務(wù)余額由2016年的債務(wù)余額和2017年新增債務(wù)加總而來(lái)。

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，債務(wù)率超過100%的地級(jí)市有池州市、宿州市、亳州市、淮南市、宣城市、阜陽(yáng)市、馬鞍山市、安慶市、淮北市、黃山市、蕪湖市11個(gè)地級(jí)市，在安徽省范圍內(nèi)，這些地區(qū)相對(duì)存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大。其中債務(wù)率最高的為池州市271.75%；其余5個(gè)地級(jí)市未超過100%，債務(wù)率最低的為滁州市50.17%。

這和供給側(cè)改革、結(jié)構(gòu)性調(diào)整、財(cái)政收入增速放緩、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口加大等經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的大環(huán)境密切相關(guān)，體現(xiàn)了安徽省去產(chǎn)能、治污染、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的階段性發(fā)展戰(zhàn)略，也是各地市發(fā)展不平衡、不充分這一現(xiàn)實(shí)狀況的反映，而且各地均已進(jìn)入償債高峰期。

事實(shí)上，從全國(guó)來(lái)看，幾乎所有地方政府在發(fā)行地方政府債券的進(jìn)程中，都存在一定的問題和風(fēng)險(xiǎn)。

自2015年遼寧債部分流標(biāo)事件后，市場(chǎng)對(duì)地方財(cái)政狀況的關(guān)注度增加，機(jī)構(gòu)投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的辨別意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)地方政府債券的認(rèn)購(gòu)趨于理性。地方政府的信用度和財(cái)力水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中央政府，若債券發(fā)行利率與國(guó)債利率沒有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那么投資者就會(huì)“用腳投票”，很可能造成地方政府債券認(rèn)購(gòu)不足，地方政府也就無(wú)法籌集到足夠資金來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)行債券的限制條件就越多，在發(fā)行水平、信用評(píng)級(jí)、債券管理、償還能力等方面都有明顯差距，這很容易導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”， 進(jìn)一步拉大區(qū)域發(fā)展差距。隨著地方政府發(fā)債權(quán)限的放開，地方政府遵從市場(chǎng)原則籌集發(fā)展資金，可能會(huì)綁架財(cái)政貨幣政策，對(duì)私人投資和消費(fèi)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，嚴(yán)重影響后續(xù)投資增速，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響宏觀經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，當(dāng)前這種低利率、低成本的發(fā)行趨勢(shì)，是否反映了市場(chǎng)真實(shí)的需求規(guī)律？2017年以來(lái)，在從嚴(yán)監(jiān)管及持續(xù)去杠桿的金融大環(huán)境下，資金面始終維持偏緊局面，因此導(dǎo)致地方政府債券融資成本一路抬升，今年的地方政府債券發(fā)行成本為2015年以來(lái)的最高點(diǎn)。低利率、低成本的地方政府債券很顯然不具有持續(xù)性，應(yīng)該主動(dòng)讓利于市場(chǎng)主體，適度提升各年限債券利率水平以換取市場(chǎng)對(duì)地方政府債券的支持，即適度上浮利率防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

以亳州、淮南為例具體分析

基于數(shù)據(jù)的可取得性，筆者選取亳州市和淮南市為例，對(duì)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行具體分析。

亳州市2017年財(cái)政收入為171億元，2017年底債務(wù)余額為336.17億元，債務(wù)率達(dá)到196.59%，遠(yuǎn)高于警戒線，在安徽各市債務(wù)率排名中排在第三位。從近年增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，2016年亳州市財(cái)政收入增長(zhǎng)13.22%，同期債務(wù)余額增長(zhǎng)128.38%；2017年亳州市財(cái)政收入增長(zhǎng)16.09%，同期債務(wù)余額增長(zhǎng)11.08%。

從新增債券結(jié)構(gòu)來(lái)看，亳州市本級(jí)的新增債券比重大，債務(wù)余額也占全市債務(wù)余額的近三分之一；債務(wù)的主體結(jié)構(gòu)中，絕大部分是政府負(fù)有償還責(zé)任或間接償還責(zé)任，融資結(jié)構(gòu)主要分為發(fā)行地方政府債券和置換債券；由于債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)不清晰，還債期限資金未充分考慮財(cái)政資金安排，導(dǎo)致債務(wù)率高于警戒線。

從投向來(lái)看，亳州市政府債券符合安徽省債券管理方法，大部分用于公益項(xiàng)目，其中市政類項(xiàng)目9個(gè)，教育類項(xiàng)目9個(gè)，醫(yī)療類項(xiàng)目1個(gè)，其他社會(huì)服務(wù)6個(gè)。

從債務(wù)償還情況看，政府償債資金來(lái)源主要為一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入及上級(jí)補(bǔ)助收入。2017年亳州市本級(jí)償還到期政府債務(wù)22110萬(wàn)元，2018年本級(jí)一般公共預(yù)算安排債務(wù)還本資金544萬(wàn)元，付息資金9596萬(wàn)元；政府基金預(yù)算安排債務(wù)付息資金14034萬(wàn)元。

亳州市歷年財(cái)政支出遠(yuǎn)大于財(cái)政收入，財(cái)政收支平衡較差，用于還債資金較少，加上政府債券期限結(jié)構(gòu)未考慮償債高峰期，導(dǎo)致亳州市債務(wù)率居高不下。應(yīng)對(duì)亳州市還債資金多考慮預(yù)算，安排專門資金減少發(fā)債及支出，降低債務(wù)率。

淮南市在安徽各市債務(wù)率排名中排在第四。2017年財(cái)政收入為162.3億元，2017年底債務(wù)余額為239.5億元，債務(wù)率達(dá)到147.57%，高于財(cái)政部確定的風(fēng)險(xiǎn)警戒值100%，負(fù)債率為21.77%，高于其警戒值10%，因此，可以說2017年淮南市的債務(wù)率和負(fù)債率都很高，并且都超過其警戒值40%以上，淮南市政府債務(wù)壓力相對(duì)較大。

從近年增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)看，2016年淮南市財(cái)政收入增長(zhǎng)15.19%，同期債務(wù)余額增長(zhǎng)60.59%；2017年淮南市財(cái)政收入增長(zhǎng)7.55%，同期債務(wù)余額增長(zhǎng)7.70%。

從新增債券結(jié)構(gòu)來(lái)看，淮南市本級(jí)新增債券比重大，達(dá)到省轉(zhuǎn)貸淮南市債券的71.22%；債務(wù)的主體結(jié)構(gòu)中，大部分是政府負(fù)有償還責(zé)任或間接償還責(zé)任；債券的性質(zhì)結(jié)構(gòu)中，政府新增專項(xiàng)債券占比大，達(dá)到新增債券的74.87%；從債券期限結(jié)構(gòu)分析來(lái)看，五年期和七年期債券各占新增債券的一半左右。由于債務(wù)余額的增速始終高于財(cái)政收入增速，債券償還能力稍弱，導(dǎo)致債務(wù)率高于警戒線。

從投向來(lái)看，淮南市政府債券符合安徽省債券管理辦法，全部用于公益性資本支出項(xiàng)目，其中市政類項(xiàng)目16個(gè)，教育類項(xiàng)目3個(gè)，醫(yī)療類項(xiàng)目3個(gè)，其他社會(huì)服務(wù)10個(gè)。

從債務(wù)償還情況看，由于淮南市財(cái)政缺口及債務(wù)余額增長(zhǎng)率都大于財(cái)政收入增長(zhǎng)率，還債資金較少。再加上政府債券期限結(jié)構(gòu)未考慮償債時(shí)期，導(dǎo)致債務(wù)償還集中同一時(shí)期，償債壓力大。應(yīng)牢固樹立依法理財(cái)理念，按照“誰(shuí)舉債誰(shuí)償還”的原則，統(tǒng)籌安排綜合財(cái)力，提前制定還款計(jì)劃，認(rèn)真籌集落實(shí)還款資金來(lái)源，切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院）