多重邏輯、回應(yīng)式困境與政策變遷
——以中國社會組織政策為例

吳 磊 俞祖成

一、問題的提出

改革開放以來，政府的治理轉(zhuǎn)向和公民意識的發(fā)育，給予社會組織巨大的發(fā)展空間。黨的十八大將社會組織發(fā)展納入社會治理的范疇以后，社會組織無論從數(shù)量上還是從規(guī)模上都呈現(xiàn)出上升的趨勢。根據(jù)民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國共有69.95萬家社會組織，相比于1997年的18.13萬家，增長了約2.86倍。處于轉(zhuǎn)型時期的中國面臨著政治、經(jīng)濟(jì)和社會等多方面的挑戰(zhàn)，而社會組織政策直接關(guān)系到第三部門的發(fā)展以及公共服務(wù)的質(zhì)量。按照洛伊對于公共政策類型的劃分[1]Lowi T.J.,“Four System of Policy,Politics,and Choice”，Public Administration,Vol.32,No.4,1972,p.300.，社會組織政策屬于規(guī)制性政策，它在規(guī)范社會組織發(fā)展方面起到了重要作用。

關(guān)于我國社會組織政策的深入研究并不多見，相關(guān)研究主要集中于社會組織管理體制的邏輯脈絡(luò)分析。學(xué)界不約而同地將“國家與社會”關(guān)系作為研究視角，根據(jù)國家對社會組織的控制程度，將社會組織政策的變遷劃分為若干個階段。一些學(xué)者認(rèn)為，改革開放以來我國社會組織管理體制基本上沿著從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進(jìn)[1]王名、孫偉林：《社會組織管理體制：內(nèi)在邏輯與發(fā)展趨勢》，〔北京〕《中國行政管理》2010年第7期。；也有學(xué)者將中國社會組織政策變遷的軌跡概括為從嚴(yán)格控制到適度培育再到選擇性適度培育加規(guī)制[2]李友梅、梁波：《中國社會組織政策：歷史變遷、制度邏輯及創(chuàng)新方向》，〔北京〕《社會組織政策》2017年第1期。。與此同時，學(xué)術(shù)界也出現(xiàn)了從宏觀的管理體制變遷研究轉(zhuǎn)向中觀的制度環(huán)境[3]黃曉春：《中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2015年第9期。以及治理取向[4]紀(jì)鶯鶯：《治理取向與制度環(huán)境：近期社會組織研究的國家中心轉(zhuǎn)向》，〔杭州〕《浙江社會科學(xué)》2016年第3期。研究。這些都不同程度上豐富了我國社會組織政策研究，有助于我們更好地辨識社會組織政策的演進(jìn)及階段特征。然而，我國社會組織政策緣何發(fā)生改變？政策變遷的內(nèi)在機理和作用機制究竟為何？這些問題目前還缺乏深入系統(tǒng)的研究。

本文在深入分析政策變遷理論、多重制度邏輯理論及我國社會組織政策的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了社會組織政策變遷的多重邏輯分析框架；在梳理社會組織政策演進(jìn)的同時，從政策場域中的行動者國家、基層政府和社會組織的各自邏輯切入，探究了多重邏輯的聯(lián)系與沖突改變舊政策以及形塑新政策的機理。這既豐富了我國社會組織政策變遷的研究，也為更好地制定社會組織政策提供了借鑒和參考。

二、研究框架：多重邏輯理論對于政策變遷的解釋

研究框架是分析研究對象的重要工具和載體，正如薩爾巴蒂所言，“框架提供一個能用于理論比較的元理論術(shù)語，它們試圖去確認(rèn)任何與同類現(xiàn)象有關(guān)的理論需要包含的普遍要素”[5]〔美〕保羅·A.薩巴蒂爾：《政策過程理論》，〔上海〕生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版，第53頁。。我們在分析政策變遷理論、多重邏輯理論和我國社會組織政策的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出我國社會組織政策變遷的分析框架，以便剖析其政策變遷的內(nèi)在機理。

1.政策變遷理論

政策變遷是公共政策研究中的核心議題，它旨在說明一項公共政策經(jīng)歷的演進(jìn)或變化。“一個或多個政策取代現(xiàn)有的政策，包括新政策的采納和現(xiàn)存政策的修訂或廢止。”[6]〔美〕詹姆斯·萊斯特、約瑟夫·斯圖爾特：《公共政策導(dǎo)論》，〔北京〕中國人民大學(xué)出版社2004年版，第165頁。有學(xué)者根據(jù)變遷時序和表現(xiàn)形式建構(gòu)了“政策時滯”“政策博弈”和“政策演進(jìn)”三個理論命題[7]陳潭：《公共政策的理論命題及其闡釋》，〔北京〕《中國軟科學(xué)》2004年第12期。。目前政策變遷研究已經(jīng)形成了政策網(wǎng)絡(luò)、間斷均衡、倡導(dǎo)聯(lián)盟等多種理論解釋框架。國內(nèi)學(xué)者多從政策變遷的解釋理論入手，針對某一特定的政策領(lǐng)域進(jìn)行分析，如運用多源流理論框架探討我國住房政策變遷[8]柏必成：《改革開放以來我國住房政策變遷的動力分析——以多源流理論為視角》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報》2010年第4期。、借鑒倡導(dǎo)聯(lián)盟框架對生活垃圾治理政策進(jìn)行分析[9]田華文、魏淑艷：《政策論壇：未來我國政策變遷的重要動力——基于廣州市城市生活垃圾治理政策變遷的案例研究》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報》2015年第1期。等。此外，除了分析模型之外，還有其他觀點涌現(xiàn)，如將政策變遷視為有意識的政策設(shè)計的結(jié)果[10]周光禮、吳越：《我國高校專業(yè)設(shè)置政策六十年回顧與反思——基于歷史制度主義的分析》，〔武漢〕《高等工程教育研究》2009年第5期。，或者將其看作政府決策層的主流觀念[11]趙德余：《解釋糧食政策變遷的觀念邏輯：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野》，〔北京〕《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第4期。。

概言之，政策變遷研究或梳理具體政策演進(jìn)的過程，或側(cè)重于對于政策變遷驅(qū)動力和影響因素的分析，而缺乏對政策變遷內(nèi)在機理的關(guān)注。“社會科學(xué)追求簡約（Parsimonious）理論模型的傾向限制了研究者的理論視野和想象，對這些已有模型與實際發(fā)生過程之間的偏差和距離視而不見?！盵1]周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2010年第4期?？梢哉f，研究視角的缺失，遮蔽了公共政策的內(nèi)在演進(jìn)邏輯，也使人們難以從整體性角度去探究某一項具體政策的發(fā)展趨勢。

2.多重制度邏輯理論

美國學(xué)者奧斯特羅姆認(rèn)為，制度是“個人用來決定什么人或什么事情能夠被納入決策場景，信息如何處理，采取何種行動和按什么順序行動，以及個人行動如何聚合為集體決策所使用的規(guī)則”[2]T.Tyler，“What Is Procedural Justice:Criteria Used by Citizens to Assess the Fairness of Legal Procedures”,Law&Society Review,Vol.32,No.1,pp.103-105.。制度邏輯作為新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要概念，對制度沖突和制度變遷具有較強的解釋力。制度邏輯的理論為宏觀制度層面分析和微觀行為層面分析提供了重要的分析框架，是新制度主義理論視域中重要的研究流派。帕特里夏·桑頓和威廉·奧卡西奧在對美國高等教育出版業(yè)制度的分析中，將制度邏輯界定為：“社會建構(gòu)的位置實踐、假定、價值觀、信念和規(guī)則的歷史模式，通過它們，個體生產(chǎn)和再生產(chǎn)他們的物質(zhì)實在、組織時空，提供有關(guān)社會現(xiàn)實的意義?！盵3]Thornton,P.H.,Ocasio,W.,&Lounsbury,M.，The Institutional Logics Perspective:A New Approach to culture,Structure,and Process，Oxford:Oxford University Press,2012,p.6.有學(xué)者在探討中國農(nóng)村選舉制度時提出了“多重制度邏輯”的分析框架：（1）將多重過程機制及其相互作用作為著眼點；（2）認(rèn)為制度邏輯提供了宏觀制度和微觀行為之間的聯(lián)系，換而言之，制度邏輯誘發(fā)了具體的可觀察的微觀行為；（3）將制度變遷視為一個內(nèi)生性過程，即行動者有著自己的利益訴求和行動邏輯，社會場域中不同行動者的相互作用鋪設(shè)了制度變遷的軌道[4]周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個分析框架》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2010年第4期。。

目前，多重制度邏輯理論的應(yīng)用范圍較為廣泛，被用于解釋高等教育[5]Stevie Upton,Jarrett B.Warshaw，“Evidence of Hybrid Institutional Logics in the US Public Research University”,Journal of Higher Education Policy&Management，Vol.39,2016,pp.1-15.、健康護(hù)理政策[6]Van den Broek,Judith,Boselie,Japp Paauwe,“Multiple Institutional Logics in Health Care:Productive Ward:Releasing Time to Care”，Public Management Review,Vol.16,No.1,2014,pp.1-20.、創(chuàng)新行為[7]Avid Lazer，Ines Mergel，Curtis Ziniel，Kevin M.Esterling，Michael A.Neblo，“The Multiple Institutional Logics of Innovation”，International Public Management Journal,Vol.14,No.3,2011,pp.311-340.等。不同領(lǐng)域的制度變遷，其參與主體大相徑庭，因而也衍生出多層次的制度邏輯。本文所研究的社會組織政策是我國社會領(lǐng)域制度變遷的重要表現(xiàn)形式，涉及國家、基層政府、社會組織等多元行動主體，行動主體的邏輯整合及其沖突共同影響到社會組織政策的變遷。

3.我國的社會組織政策

社會組織政策體系包括社會組織登記注冊與管理的規(guī)章條例、支持社會組織發(fā)展的財政與稅收政策，以及加強社會組織過程管理與內(nèi)部治理優(yōu)化的規(guī)制政策等?；仡櫼酝难芯?，以“社會組織政策”以及英文關(guān)鍵詞“nonprofit policy”分別在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)全庫和美國社會科學(xué)引文索引庫（Social Science Citation Index，SSCI）進(jìn)行中英文文獻(xiàn)檢索，發(fā)現(xiàn)社會組織政策專題研究的成果相對匱乏，相關(guān)研究大多散見于社會組織歷史、社會組織管理體制等議題的討論中。針對我國社會組織政策的研究，大多集中在從制度文本分析社會組織管理體制以及制度環(huán)境的變遷。如周紅云認(rèn)為我國社會組織發(fā)展的制度環(huán)境主要包括黨的政策和政府法規(guī)、社會組織的法制框架、社會組織雙重管理體制[8]周紅云：《中國社會組織管理體制改革——基于治理與善治的視角》，〔北京〕《馬克思主義與現(xiàn)實》2010年第5期。。鄧正來、丁軼提出“國家的社團(tuán)管理政策經(jīng)歷了一個從放任到控制、從以非常規(guī)力量管理為主到通過以法律治理為主、管理重心從中央向地方轉(zhuǎn)移的過程，而由此形成的監(jiān)控體制背后則蘊含了一種監(jiān)護(hù)型控制的總體邏輯”[1]鄧正來、丁軼：《監(jiān)護(hù)型控制邏輯下的有效治理——對近三十年國家社團(tuán)管理政策演變的考察》，〔合肥〕《學(xué)術(shù)界》2012年第3期。。也有學(xué)者采用案例來歸納和總結(jié)社會組織政策的相應(yīng)發(fā)展模式，比較有代表性的如“分類控制”的政策管理模式[2]康曉光、韓恒：《分類控制:當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，〔北京〕《社會學(xué)研究》2005年第6期。、“模糊發(fā)包”的政策執(zhí)行模式[3]黃曉春：《中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2015年第9期。等。本文將延續(xù)對社會組織政策的制度文本分析的縱深路徑，呈現(xiàn)社會組織政策的演變歷程。

4.理論構(gòu)思與研究框架

基于上述理論和文獻(xiàn)回顧，我們從制度邏輯和政策變遷的雙重視角構(gòu)建出本研究的基本思路（如右圖所示）。

一方面，從制度邏輯的視角來看，改革開放以來我國社會組織管理政策涉及面較廣，在政策場域中存在著不同的行動者且都有各自的利益訴求。借鑒多重制度邏輯理論，可以將行動者的邏輯大致分為國家的邏輯、基層政府的邏輯及社會組織的邏輯。

另一方面，從政策變遷的視角來看，我們借鑒金登的“多源流理論”并提出“回應(yīng)式困境”這一概念來解釋政策是如何發(fā)生變遷的。多重邏輯框架下各個行動者可以借助不同的邏輯要素發(fā)動變革，而制度邏輯之間的潛在沖突可能誘致制度的變遷。以往文獻(xiàn)在運用多重邏輯框架解釋政策變遷過程時，大多將邏輯沖突與制度變遷視為遞進(jìn)關(guān)系，忽略了連接兩者的中間環(huán)節(jié)。那么邏輯沖突究竟如何誘致政策的變遷？金登在多源流理論中提出了“政策之窗”（Windows of Opportunity）的概念，他認(rèn)為正是由于政策之窗的存在，影響公共政策議程的三種因素即問題溪流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）才能實現(xiàn)交匯。借鑒金登的“政策之窗”理論，我們提出多重邏輯分析的“回應(yīng)式困境”這一分析概念，即制度中多重邏輯的整合和沖突導(dǎo)致了各邏輯間相互回應(yīng)時衍生出新的困境，而恰恰是“回應(yīng)式困境”最終誘發(fā)了政策的變遷?！盎貞?yīng)式困境”與“政策之窗”均是誘致政策進(jìn)行變遷的重要因素，兩者有所區(qū)別的是：（1）“回應(yīng)式困境”的出現(xiàn)是多重邏輯的結(jié)果，并非由“政策之窗”中單一源流所引發(fā)的，本研究中的“回應(yīng)式困境”就體現(xiàn)在國家、基層政府行動所塑造的制度環(huán)境與社會組織行動邏輯之間的雙重回應(yīng)中；（2）“回應(yīng)式困境”具有多重邏輯相互回應(yīng)的特征，并非如“政策之窗”單一地去回復(fù)某項具體問題。

由此，我們將政策變遷的多重邏輯分析框架表示為：多重邏輯→邏輯復(fù)合或沖突→回應(yīng)式困境→政策變遷。

三、中國社會組織政策的變遷歷程：1949—2016年

考察我國社會組織政策變遷的動因，應(yīng)從歷史脈絡(luò)中追根溯源，尤其是回顧社會組織政策的變遷歷程。1949年以來，我國社會組織政策經(jīng)過了將近70年的發(fā)展，其中比較明顯的政策變遷有：從新中國成立初期的黨政社一體化同構(gòu)下的總體性控制，轉(zhuǎn)向改革開放之后的“雙重管理”體制，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和治理理念的興起，管理與服務(wù)并重的政策趨勢逐漸顯現(xiàn)。

1.黨政社一體化同構(gòu)背景下的社會組織總體性控制（1949—1977年）

1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第5條規(guī)定：中華人民共和國人民有思想、言論、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)。在此指引下，1950年9月由政務(wù)院通過的《社會團(tuán)體登記暫行辦法》把社會團(tuán)體分為社會公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、宗教團(tuán)體和其他合于人民政府法律組成的團(tuán)體[1]朱全寶等：《我國行業(yè)協(xié)會商會立法的模式選擇與框架設(shè)計》，〔北京〕民政部2015年課題研究報告。。為了使社會團(tuán)體登記工作順利進(jìn)行，1951年3月中央人民政府內(nèi)務(wù)部又頒布了《社會團(tuán)體登記暫行辦法實施細(xì)則》[2]劉春：《當(dāng)代中國會組發(fā)展史研究》，〔北京〕中國社會科學(xué)院研究生院2013年博士學(xué)位論文。。1956年之后，社會組織事務(wù)不再由某個政府部門統(tǒng)一管理，幾乎所有黨政機關(guān)都參與社會組織管理，每個部門負(fù)責(zé)與自己業(yè)務(wù)相關(guān)的社會組織，社會組織無須集中登記注冊[3]馬伊里、劉漢榜：《上海社會團(tuán)體概覽》，上海人民出版社1993年版，第10-11頁。。新中國成立后至改革開放前的這段時期，我國社會組織管理體制呈現(xiàn)出黨政社一體化同構(gòu)的特征，中國共產(chǎn)黨通過強大的組織資源對經(jīng)濟(jì)、社會和組織進(jìn)行總體性的控制和動員。多頭管理使得社會組織逐漸成為黨和政府的附屬機關(guān)，社會團(tuán)體的發(fā)育處于停滯狀態(tài)。隨著單位制的形成和逐漸成熟，個人被納入集體之中，這“不僅從根本上吞食了社會組織存在的社會空間，而且也從根本上使留存下來的具有社會組織性質(zhì)的各類社會團(tuán)體空洞化”[4]林尚立：《兩種社會建構(gòu)：中國共產(chǎn)黨與非政府組織》，〔北京〕《中國非營利評論》2007年第1期。。

2.社會組織“雙重管理”體制的逐步確立（1978—1998年）

1978年十一屆三中全會之后，民政部的設(shè)立標(biāo)志著存在20多年的社會組織多頭管理體制開始有所松動。然而，從1978年到1988年十年間，社團(tuán)管理仍然處于混亂狀態(tài)：沒有專門的職能部門負(fù)責(zé)管理社會組織，一些社會團(tuán)體未經(jīng)批準(zhǔn)就擅自開展活動[5]康曉光：《轉(zhuǎn)型時期的中國社團(tuán)》，〔北京〕《中國青年科技》1999年第10期。。這一時期我國社會組織管理政策具有明顯的滯后性，指導(dǎo)社會組織發(fā)展的政策文件仍是50年代頒布的條例。與此相對的是社會組織的蓬勃發(fā)展，數(shù)量急劇增加：截止到1989年初，全國性社團(tuán)由“文革”前的近百個發(fā)展到1600多個，增長了15倍；地方性社團(tuán)也由6000多個發(fā)展到近20萬個，增長了約32倍[6]吳忠澤、陳金羅：《社團(tuán)管理工作》，〔北京〕中國社會出版社1996年版，第6頁。。社會組織無序發(fā)展的狀況也倒逼決策層開始制定相關(guān)管理政策。1988年，民政部成立了社團(tuán)管理司，并于9月通過了《基金會管理辦法》，1989年國務(wù)院又頒布了《社會團(tuán)體管理登記條例》，確立了“雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的管理體制，即“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門審查同意后，向登記管理機關(guān)申請登記”。社會組織的登記管理體制得到明確為社會組織的發(fā)展提供了重要的制度保障。

在有關(guān)部門對社會組織監(jiān)管不到位的情況下，缺乏官方背景的社會組織由于資金不足開始大量從事以營利為目的的經(jīng)營活動，部分民辦社會組織開始涉入政治活動甚至受到外部敵對勢力的影響。因此，維護(hù)政治和社會穩(wěn)定成為這一時期社會組織管理政策的重要目標(biāo)。在此背景下，1996年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，要求修訂1989年頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》，并建立登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。1998年，新修訂的《社會團(tuán)體登記管理條例》正式公布，進(jìn)一步確立了歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理的“雙重管理”體制。

3.治理背景下管理和服務(wù)并重政策的轉(zhuǎn)向（1999年至今）

在注重治理和政府職能轉(zhuǎn)變背景下，我國社會組織政策一方面延續(xù)了之前的雙重管理的政策思路，并建立了相對完善的政策體系；另一方面，也強化了服務(wù)職能，在行業(yè)組織脫鉤、慈善組織發(fā)展等諸多方面都有所突破。2002年黨的十六屆六中全會提出：“健全社會組織，增強服務(wù)社會功能。堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用?！?004年國務(wù)院在原《基金會管理辦法》的基礎(chǔ)上制定了《基金會管理條例》，由此形成了以《社會團(tuán)體登記管理暫行條例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》（1998）、《基金會管理條例》（2004）為主的社會組織政策體系[1]李友梅、梁波：《中國社會組織政策：歷史變遷、制度邏輯及創(chuàng)新方向》，〔北京〕《社會組織政策》2017年第1期。。2013年3月，第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》提出：“改革社會組織管理制度。重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！边@是社會組織直接登記首次在國家層面政策中被予以明確。2013年，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要激發(fā)社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，并實行直接申請登記制。對于在華境外非政府組織，《決定》則提出要引導(dǎo)其依法開展相關(guān)活動。

為了推進(jìn)社會組織去行政化，2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》《行業(yè)協(xié)會脫鉤管理辦法》，厘清了行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界。2016年4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過了《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》。2016年5月，為了與《中華人民共和國慈善法》有關(guān)“社會服務(wù)機構(gòu)”等相關(guān)表述相一致，更準(zhǔn)確地反映社會服務(wù)機構(gòu)的定位和屬性，民政部公布《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》（修訂草案征求意見稿），將現(xiàn)行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》名稱改為《社會服務(wù)機構(gòu)登記管理條例》。2017年3月通過的《民法總則》采取了新的分類標(biāo)準(zhǔn)，將法人劃分為營利法人、非營利法人和特別法人3類，其中非營利法人包括事業(yè)單位、社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)等。自此，非營利法人正式登上歷史舞臺。這一階段，相關(guān)政策相繼出臺，反映出政策制定者激發(fā)社會活力、促進(jìn)社會組織發(fā)展的決心。

四、多重邏輯、回應(yīng)式困境與政策變遷

在我國社會組織政策變遷的過程中，國家、基層政府和社會組織三個行動者的邏輯及其關(guān)系成為影響政策變遷的關(guān)鍵變量。就國家而言，基于穩(wěn)定性和有效性的雙重考量，對社會組織持有“控制與鼓勵并存”[2]紀(jì)鶯鶯：《治理取向與制度環(huán)境：近期社會組織研究的國家中心轉(zhuǎn)向》，〔杭州〕《浙江社會科學(xué)》2016年第3期。的治理取向；基層政府作為政策執(zhí)行者，在科層制背景下，采取風(fēng)險規(guī)避和局部創(chuàng)新的邏輯策略；社會組織是政策的直接作用客體，其發(fā)展邏輯乃是在國家邏輯和基層政府邏輯重疊復(fù)合的空間中生存，同時也面臨著上述兩種邏輯交織產(chǎn)生的現(xiàn)實困境。

1.國家的邏輯：穩(wěn)定性和有效性

第一，穩(wěn)定性邏輯。新中國成立后的社會團(tuán)體大整頓，以及以“單位”制為核心特征的總體性控制策略，抑制了社會團(tuán)體的發(fā)育，同時也一定程度上有利于實現(xiàn)新生民主國家的內(nèi)部整合和政治穩(wěn)定。隨著改革開放以后國家行政機構(gòu)職能重新調(diào)整，對社會團(tuán)體的管理也逐漸提上政策議程。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，如何處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系則是政策制定者需要考慮的首要問題。社會組織的無序發(fā)展給社會各方面帶來挑戰(zhàn)，尤其是官辦組織的營利活動與非法社團(tuán)的猖獗發(fā)展，促使決策層采取更為有效的社會組織管理策略。由此，社會組織政策開始進(jìn)入了雙重管理的新階段。這種管理政策背后蘊含的是一種“監(jiān)護(hù)型”控制的邏輯，是國家在“改革、發(fā)展和穩(wěn)定”三種價值的戰(zhàn)略選擇上采取以穩(wěn)定為發(fā)展基礎(chǔ)的必然后果。而在經(jīng)歷了三四十年的經(jīng)濟(jì)改革后，以往以計劃經(jīng)濟(jì)為特征的全面權(quán)威控制結(jié)構(gòu)逐漸被以市場導(dǎo)向的新型社會結(jié)構(gòu)所替代，尤其是“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變，也促使公共領(lǐng)域得到一定程度的發(fā)展。但是政策制定者追求社會和諧和穩(wěn)定的訴求并未減弱，反而得到加強，因此，其在社會組織管理政策中采取了“重視規(guī)范”的發(fā)展策略，以至于出現(xiàn)“從中央到地方各級民政部門單獨或聯(lián)合頒布的相關(guān)法規(guī)，絕大多數(shù)都是管制性規(guī)定，很少有鼓勵性的條款”[1]俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2006年第1期。。近年來，為了更好地加強黨對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展，社會組織黨建成為社會組織發(fā)展中的重點工作，被置于突出位置。實踐證明，對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)和社會組織依法自治達(dá)到有機統(tǒng)一，更有助于實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

第二，有效性邏輯。根據(jù)李普塞特的定義，有效性是指實際績效，即“該政體滿足大多數(shù)居民以及大企業(yè)或者武裝力量之類的強勢集團(tuán)所期待的政府的基本職能的程度”[2]〔美〕西摩·馬丁·李普塞特：《政治人：政治的社會基礎(chǔ)》，〔南京〕江蘇人民出版社2013年版，第51頁。。國家邏輯既體現(xiàn)在對穩(wěn)定性的追求上，又體現(xiàn)在對社會組織領(lǐng)域所達(dá)成的實際績效的要求上。改革開放之后，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的飛速增長相對應(yīng)，社會結(jié)構(gòu)并未能實現(xiàn)與之相匹配的轉(zhuǎn)型。社會領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多問題，如貧富差距日益擴(kuò)大、環(huán)境污染問題突出、流動人口管理困難、群體性事件愈演愈烈等。政策制定者在探究這些問題的形成根源與內(nèi)在機理的同時，也逐漸意識到需要動員政府和市場之外的社會力量，尤其是引導(dǎo)社會組織參與社會問題的解決。毋庸置疑，政府職能轉(zhuǎn)變是進(jìn)入21世紀(jì)以后決策者的重要議題，社會組織繼而進(jìn)入政府視野，成為市場力量以外社會事務(wù)的重要承接主體。1995年，上海浦東新區(qū)委托上?；浇糖嗄陼氖律鐣?wù)以后，政府向社會組織購買公共服務(wù)開始逐漸在國家和各級政府層面推開，這對于促進(jìn)社會組織尤其是公共服務(wù)類社會組織的發(fā)育和成熟起到了催化作用?？梢哉f，政府與社會組織合作治理，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的同時，也給社會組織政策的調(diào)整帶來了若干契機，如新的社會組織管理政策文本將“民辦非企業(yè)單位”更名為“社會服務(wù)機構(gòu)”，大體可以反映出這一趨勢。

2.基層政府的邏輯：風(fēng)險規(guī)避和局部創(chuàng)新

第一，風(fēng)險規(guī)避邏輯?；鶎诱鳛樯鐣M織政策的執(zhí)行者，遵循的是科層制邏輯，即“科層組織對于政策執(zhí)行成本和收益的總體權(quán)衡，既要迎合上級制定的政策法規(guī)，也要兼顧政策的執(zhí)行成本”[3]周向紅、劉宸：《多重邏輯下的城市專車治理困境研究》，〔哈爾濱〕《公共管理學(xué)報》2016年第4期。。科層制最早由韋伯提出，意為一種理想類型的組織結(jié)構(gòu)的形態(tài)及其行為模式。這種理想的官僚制特征決定了下級政府要嚴(yán)格執(zhí)行上級政府的命令，同時也意味著基層官員會選擇有利于職業(yè)晉升的行為，避免風(fēng)險的出現(xiàn)。這與奧爾森提出的“集中行動的困境”不謀而合，“在堅持經(jīng)濟(jì)人關(guān)于人及行為的假定條件下，經(jīng)濟(jì)人或理性人都不會為集團(tuán)的共同利益而采取行動”[4]WS Stone,G George,“On the Folly of Rewarding A,While Hoping for B:Measuring and Rewarding Agency Performance in Public-Sector Strategy”,Public Productivity&Management Review,Vol.20,No.3.1979,p.308.，“組織內(nèi)部的激勵機制和組織外部環(huán)境誘導(dǎo)了相應(yīng)的組織行為”[5]P.Milgrom and J.Roberts,Economic,Organization and Management,Englewood Cliffs,N.j:Prentice Hall,1992.。這集中體現(xiàn)在基層政府在社會組織領(lǐng)域?qū)τ诳赡艹霈F(xiàn)的各類風(fēng)險的規(guī)避與控制。在社會組織政策執(zhí)行領(lǐng)域，由于政策信號和發(fā)展路徑較為模糊，而上級政府又掌握著修正、干預(yù)地方政府相關(guān)制度設(shè)計的“剩余控制權(quán)”，因此地方政府承擔(dān)了較大的制度風(fēng)險[6]黃曉春：《中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2015年第9期。。

第二，局部創(chuàng)新邏輯。改革開放以后，我國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會領(lǐng)域的諸多制度均呈現(xiàn)出漸進(jìn)變革的趨勢，這種變革以供給主導(dǎo)制度變遷的形式體現(xiàn)。與此同時，公共政策也是自上而下進(jìn)行貫徹和執(zhí)行。在此背景下，權(quán)力中心在制度安排中處于支配地位，以微觀主體為基礎(chǔ)的集體行動因談判力量的弱小或外部性問題而難以突破由權(quán)力中心設(shè)置的制度壁壘。在從供給主導(dǎo)型向需求誘致型制度變遷的研究中，有學(xué)者提出了“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式[1]當(dāng)利益獨立化的地方政府成為溝通權(quán)力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求的中介環(huán)節(jié)時，就有可能突破權(quán)力中心設(shè)置的制度創(chuàng)新進(jìn)入壁壘，從而使權(quán)力中心的壟斷租金最大化與保護(hù)有效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間達(dá)成一致，化解“諾思悖論”，參見楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期。。而社會組織政策變遷中的局部試點和創(chuàng)新，也體現(xiàn)出這一邏輯。在社會組織管理體制不能適應(yīng)社會組織規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化的情況下，加之轉(zhuǎn)變政府職能和建設(shè)服務(wù)型政府的需求，政策的執(zhí)行者探索性地進(jìn)行了嘗試。如在社會組織登記管理政策方面，就不斷有突破，這種政策的試點最終也引發(fā)了政策的擴(kuò)散。一般說來，當(dāng)上下級治理模式出現(xiàn)張力、下級靈活性與彈性不足時，基層政府會更注重通過發(fā)展社會組織來解決自身遇到的難題，進(jìn)而形成“借道”機制[2]黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，〔北京〕《中國社會科學(xué)》2017年第11期。。2008年，民政部民間組織管理局將上海和深圳作為社會組織建設(shè)和管理改革創(chuàng)新綜合觀察點；將廣東、云南、新疆和青島作為社會組織建設(shè)和管理單項改革創(chuàng)新社會觀察點。2010年5月，北京市《關(guān)于中關(guān)村自主創(chuàng)新示范區(qū)條例（草案）》公開征求意見，明確提到“申請在示范區(qū)設(shè)立有利于自主創(chuàng)新的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、非公募基金會，除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院規(guī)定登記前須批準(zhǔn)的以外，申請人可以直接向市民政部門申請登記”，這突破了原有的雙重管理體制。

3.社會組織的邏輯：資源依賴與自主能動

第一，資源依賴邏輯。資源依賴?yán)碚撽P(guān)注的是組織與環(huán)境的關(guān)系，其基本假設(shè)認(rèn)為“沒有組織是自給自足的，為了獲取所需要的資源，所有組織必須要與環(huán)境中的其他要素進(jìn)行交換”[3]馬迎賢：《組織間關(guān)系：資源依賴視角的研究綜述》，〔北京〕《管理評論》2005年第2期。。中國的政治社會結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)出的“強國家、弱社會”的傳統(tǒng)，導(dǎo)致了社會主體在發(fā)育過程中的資源匱乏困境，資源依賴也就成為社會組織在發(fā)展過程中不得不采取的主要行動策略。有學(xué)者提出“嵌入性控制”概念，認(rèn)為：“作為政治環(huán)境因素的國家，利用其特定的機制和策略，營造符合國家政治偏好的組織運營環(huán)境，從而達(dá)到對非營利組織的運作過程邏輯進(jìn)行植入性干預(yù)和調(diào)控的目的?！盵4]劉鵬：《嵌入性控制：當(dāng)代中國國家-社會關(guān)系的新觀察》，載康曉光等《依附式發(fā)展的第三部門》，〔北京〕社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第120頁。社會組織對政府的資源依賴，既體現(xiàn)在對合法性資源的汲取上，如壹基金最初設(shè)立時由于登記門檻緣故依附于中國紅十字會；又體現(xiàn)在對資源來源的依附上，如當(dāng)前大量承接政府購買公共服務(wù)的社會組織所面臨的合同權(quán)利不對稱問題。從縱向來看，在“國家-社會”框架下，不同時期的社會組織與政府之間呈現(xiàn)出張力不同的相互關(guān)系，其資源依賴的程度也有所不同。1949年以后，黨政社同構(gòu)下的社會組織被全部納入黨和政府的管理之下，社會組織完全依賴體制資源；改革開放之后尤其是1988年《社會團(tuán)體登記管理條例》頒布以后，社會組織開始大規(guī)模增長，而政治體制和行政體制方面的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，一部分官辦的社會組織發(fā)展迅速，少數(shù)社會組織和事業(yè)單位一起扮演起“二政府”的角色，成為政府的附屬機構(gòu)，對政府資源依賴的程度沒有減弱。在新公共管理運動尤其是治理理念的影響下，我國政府開始重新看待政府與市場、政府與社會的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變成為行政體制改革的重要議題。在此背景下，推動社會組織“去行政化”成為當(dāng)前一個時期社會組織發(fā)展的重要方面，《行業(yè)協(xié)會脫鉤管理辦法》的頒布即是決策層在政策層面的努力。與此同時，大量草根社會組織雨后春筍般地發(fā)展起來，它們大多不依賴于政府資源。

第二，自主能動邏輯。有學(xué)者從供需方維度和表達(dá)性、工具性維度，將社會組織劃分為“需求-工具型”（服務(wù)傳遞）、“需求-表達(dá)型”（公共與政治參與）、“供給-工具型”（社會企業(yè)）以及“供給-表達(dá)型”（價值與使命）[1]Peter Frumkin,On Being Nonprofit:A Conceptual and Policy Primer,Harvard University Press,Cambridge,2002.。這個劃分標(biāo)準(zhǔn)也表明了社會組織具有較強的能動性，其在公共參與、追求價值使命和有效承接政府購買以及推動社會企業(yè)的發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用。在我國社會組織政策變遷過程中，梳理政策歷程可以發(fā)現(xiàn)，1949年中華人民共和國成立以后到1978年實行改革開放這段時間，社會組織幾乎沒有生存空間，其功能自然也難以得到有效發(fā)揮。而改革開放以后，社會組織的重要性開始逐漸凸顯，尤其是在20世紀(jì)末怒江水電站開發(fā)爭論中社會組織的政策倡導(dǎo)作用開始得到發(fā)揮。近年來隨著公私合作治理的興起，社會組織的工具性特征也逐漸凸顯，其成為承接政府購買公共服務(wù)的重要主體。新興的各類慈善組織、社會企業(yè)和社區(qū)基金會等新興主體也通過各種方式參與公共服務(wù)和社會治理，由此社會組織的能動性得到釋放。

4.回應(yīng)式困境：政策變遷的關(guān)鍵

基于上述分析，我們提出以下三個命題，嘗試揭示多重主體的行動邏輯引發(fā)政策變遷的機理。

命題1：國家的穩(wěn)定性邏輯和基層政府的風(fēng)險規(guī)避邏輯，阻礙了社會組織政策創(chuàng)新，社會組織政策變遷呈現(xiàn)出“政策時滯”的特征。

制度變遷的相關(guān)研究表明，一項新制度的安排一般具有滯后性。從目前來看，我國還沒有一部關(guān)于社會組織的專門法律。原有供給主導(dǎo)的制度變遷方式具備了路徑依賴和制度惰性的特征，政府追求穩(wěn)定性的訴求，使得社會組織作為第三部門始終在與第一部門和第二部門的力量對比中占據(jù)劣勢，其受到重視的程度相對有限。與此同時，基層政府因政策執(zhí)行的風(fēng)險控制策略，在成本和收益的考慮中，更多地關(guān)注科層制下的風(fēng)險規(guī)避（“不犯錯”），因此在推進(jìn)社會組織政策方面動作不多，缺乏足夠的動力機制和激勵機制。這集中表現(xiàn)為目前社會組織登記注冊的門檻較高、對于社會組織活動限制過嚴(yán)。當(dāng)前我國社會組織政策中的“雙重管理”體制乃是出于便于行政管理和規(guī)避風(fēng)險的需要，而非以促進(jìn)社會組織發(fā)展為目標(biāo)[2]周紅云：《中國社會組織管理體制改革——基于治理與善治的視角》，〔北京〕《馬克思主義與現(xiàn)實》2010年第5期。。

命題2：國家的有效性邏輯以及基層政府的局部創(chuàng)新邏輯，兩者復(fù)合所形成的制度場域，為社會組織提供一定的發(fā)育空間。

在社會治理困境和居民基本公共服務(wù)需求高漲的雙重因素作用下，政策制定者需要考慮到政策有效性的訴求，這也直接關(guān)乎政策的合法性基礎(chǔ)來源。故而，政策制定者在社會組織政策制定過程中通過各種手段去促進(jìn)社會組織的培育和成熟，如在十八大報告中就明確提出“激發(fā)社會活力”“讓社會組織發(fā)揮更大作用”的發(fā)展策略。宏觀制度環(huán)境的優(yōu)化在一定程度上促進(jìn)了社會組織的培育和成熟。除此之外，在政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)，基層政府也通過各種各樣的政策創(chuàng)新方式，促進(jìn)社會組織發(fā)展。在自上而下的政策執(zhí)行過程中，社會組織的發(fā)展具備了一定的空間和潛力。

命題3：上述兩個命題（命題1和命題2）所呈現(xiàn)出的復(fù)合邏輯（制度環(huán)境）與社會組織的邏輯（行動策略）相互回應(yīng)，在回應(yīng)中所形成的諸多困境，共同促成了我國社會組織政策的變遷。

正因制度邏輯之間的潛在沖突有可能引發(fā)制度變遷，不同制度邏輯下的行動者可以借用不同的邏輯要素發(fā)動變革。國家的邏輯和基層政府的邏輯使社會組織的發(fā)展出現(xiàn)了空間，而社會組織發(fā)展的邏輯又引發(fā)了諸多的新困境。這種困境具體表現(xiàn)為：一方面，制度環(huán)境的供給與社會組織行動的需求不相匹配；另一方面，制度環(huán)境的演化速度與社會組織的行動策略不同步。故而我們將這種困境定義為“回應(yīng)式困境”。恰恰是這種“回應(yīng)式困境”成為了我國社會組織政策變遷的核心動力。

五、結(jié) 語

國家、基層政府和社會組織是社會組織政策變遷中重要的行動主體。在不同行動主體的各自行動邏輯綜合影響下，我國社會組織政策在各個時期呈現(xiàn)出不同的時代特征。其變遷過程可以用“泥濘中前行”來概括：從總體性控制到雙重管理再到管理和服務(wù)并重，每一項政策的出臺都是在曲折中不斷探索與發(fā)展；同時政策變遷又呈現(xiàn)出漸進(jìn)的線條特征，政策取向的嬗變預(yù)示著未來社會組織政策將更加趨向于注重服務(wù)和強化監(jiān)管。就其背后邏輯而言，從政策制定者層面，國家邏輯賦予政策制定者雙重目標(biāo)：既要維護(hù)社會和諧和穩(wěn)定，規(guī)范乃至掌控社會組織的發(fā)展；又要基于對有效性的需求，在發(fā)展社會組織、創(chuàng)新社會治理和滿足公共服務(wù)需求方面有目標(biāo)達(dá)成的訴求。從政策執(zhí)行者層面，基層政府的科層制特征決定了其行動邏輯：一方面在績效考核和穩(wěn)定的訴求之下，基層政府要采取有效的風(fēng)險規(guī)避手段，防止社會組織發(fā)展偏離既有的政策軌道；另一方面在社會組織發(fā)展訴求和治理創(chuàng)新的背景下，基層政府應(yīng)采取一定的社會治理創(chuàng)新策略。就社會組織層面，社會組織的發(fā)展起點以及符合國家和基層政府行動邏輯的客觀要求，共同決定了社會組織不可能完全脫離政府，也不可能放棄資源依賴的策略。同時，在組織使命和志愿特點的雙重作用下，社會組織需要釋放自身能動性，積極成長為社會治理和公共服務(wù)供給的重要主體。

通過對我國社會組織政策變遷過程各行動主體的多重邏輯分析，我們得出以下兩點結(jié)論：一是社會組織政策變遷的過程實質(zhì)是多元行動主體邏輯在政策場域約束下復(fù)合或沖突的過程，其結(jié)果是帶來誘致政策發(fā)生改變的“回應(yīng)式困境”；二是在社會組織政策變遷的過程中，國家的邏輯和基層政府的邏輯仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，這也可以在一定程度上解釋為何政策空間遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于于實際空間。總而言之，我國社會組織政策的發(fā)展可以概括為“泥濘中前行”和漸進(jìn)發(fā)展，我們從政策合法性和有效度的維度來審視社會組織政策，不難得出這樣的判斷：社會組織政策的合法性取決于在國家邏輯和基層政府邏輯下制度環(huán)境的改善，政策有效性則取決于在制度環(huán)境下社會組織發(fā)展困境是否能夠得到破解。未來一段時期，我國社會組織政策有三個主要的推進(jìn)方向：從國家的角度，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注社會組織的利益訴求和行動策略，努力解決政策制定中所遭遇的“集體行動的困境”，讓目前的政策議程設(shè)置系統(tǒng)更加開放，同時采取更加有效的激勵約束機制達(dá)到服務(wù)好、管理好社會組織的目的，真正讓社會組織能夠成為重要且有分量的社會力量；從基層政府角度來看，化解“科層制困境”則是亟待解決的問題，“多中心治理”“協(xié)同治理”“合作治理”乃至“網(wǎng)絡(luò)化治理”等各種類型的治理理論都開出了相應(yīng)的藥方，究其關(guān)鍵是提升政府與社會組織的伙伴關(guān)系，實現(xiàn)兩者的權(quán)利對稱和利益共享。從社會組織角度，平衡好社會組織“資源依賴”和“自主發(fā)展”的關(guān)系，協(xié)調(diào)好政策實施過程中的供給方和需求方，將成為未來實現(xiàn)社會組織良好發(fā)展的關(guān)鍵。